乡镇财务管理中的问题及对策研究

●林能斌

乡镇政府是我国五级政府中最接地气的一级政府。上面千条线，下面一口针，绝大多数惠民政策的落实和基层社会事务的管理工作要依靠乡镇政府来组织实施。无疑，资金量大、资金来源广、核算内容多，就成为乡镇财务会计核算的一大特点。除了核算人员工资和行政运行费用外，乡镇财务还要核算上级各部门拨入的大量专项资金。

近些年来，各职能部门对乡镇财务经常进行检查，各级纪检监察机关和司法机关对乡镇违规违纪案件的查处力度也在不断加大，但乡镇财务管理的现状依然不容乐观，存在一系列的问题，亟需解决。

一、乡镇财务管理存在的问题

（一）法律意识淡漠，会计法规执行不力

1、没有把原始凭证扎在记账凭证后面，使会计核算失去依据。原始凭证不论有多少，都应该一张不漏地附在记账凭证后面作为核算的依据。但有的乡镇会计怕麻烦，如在收取农合基金和农保基金时，嫌收据太多，在核算时竟把收据记账联另放一边，没有按规定附在相应的记账联后面作核算依据。有的会计在核算工程建设支出时，嫌相关合同书及决算书等文件太大太厚、不好装订，也另放一边，没有扎入账中。

2、会计账簿存放散乱。按规定，单位当年形成的会计档案，在会计年度终了后，可暂由会计机构保管一年，期满之后，应当由会计机构编制移交清册，移交本单位档案机构统一保管。未设立档案机构的，应当在会计机构内部指定除出纳以外的专人保管。但在实际工作中，不少乡镇的会计档案由会计员本人保管，没有办理移交，甚至人调走了，档案还是不移交。乡镇档案管理很少能达标，其中一个很重要的原因就是多年来的会计档案四零五散地放着，部分档案甚至遗失。使用会计软件核算的单位，大都只保留了电子档案，没有相应的纸质会计档案。

3、银行预留印鉴由出纳一人保管。行政事业单位内控制度规定，不相容岗位必须相互分离。不少乡镇的银行预留印鉴往往由出纳一人保管，资金管理存在严重的安全隐患。

4、不重视日记账的登记。不论是现金日记账还是银行存款日记账，都要做到每日一小计，每月一总计，目的是要详细反映单位每一笔货币资金的流入或流出信息，也便于与会计对账，以确保会计核算的准确。但现在不少乡镇出纳员根本不重视日记账的登记工作，往往将一日内或多日内相同的业务集在一起进行汇总登记，失去了设置日记账的意义。

5、白条抵库数额惊人。因工作需要，出现一些白条借支现象很正常，经领导审批同意后应作其他应收款入账。入账后要按期催收促其如期偿还，或报账时予以抵扣。但不少的乡镇未能做到这点，致使乡镇财务出现了大量的白条抵库现象，有的数额还很惊人，如一个农业乡镇白条抵库额多达二百多万元，涉及一百多个单位和个人，时间跨度达十年之久。

6、会计换人账簿另起炉灶。按规定，会计人员工作调动或者因故离职，必须将本人所经管的会计工作全部交给接替人员。没有办清交接手续的，不得调动或者离职。有的乡镇会计员离职后，不办理交接手续，新接任的会计人员只好按出纳手中的库存现金余额作为结余进行新的会计核算，形成“断头账”。

（二）会计知识贫乏，会计核算不健全

1、总账科目设置想当然。虽然会计制度对行政事业单位会计总账科目的设置作了明确的规定，但不少乡镇的会计仍想当然地“发明”一些总账会计科目进行核算，如有的总账设置了“行政单位收入”和“行政单位支出”两个会计收支科目，有的总账设置了“公共收入”和“公共支出”两个收支科目等。

2、会计核算错误百出。记账凭证应当根据经过审核的原始凭证及有关资料编制，不具备随意性。有的单位负责人打白条借款时，在借条上加盖单位公章，这并不能证明是单位借款而不是个人借款，但一些乡镇会计却将此债权列作了单位借款甚至是费用支出。还有的把工程质量保证金列作了收入、把固定资产购置及公共基础设施建设费用直接列作支出，不作相应的非流动资产和资产基金登记，从而形成账外资产。乡镇国有资产流失很大，与会计核算错误不无关系。

3、资金核算鱼龙混杂。乡镇政府可用资金只有同级财政部门拨入的财政预算资金，用于发放工作人员工资和行政运行费用，其他资金一般是项目资金，如从上级财政部门和上级各职能部门取得的其他收入，要用于完成项目或专项任务，取得的除此以外的收入则要通过“其他应付款”科目或“应付政府补贴款”科目转拨其他单位或支付给补贴接受者等，如果政府把这类钱用一分到自己头上，则涉嫌挪用。然而，不少的乡镇却有意无意地把基本支出和项目支出混在一起核算，收到资金时都记作收入，付出时都记作支出，结转时都转作结余，并不按会计制度的要求进行会计核算，相对应地，它的收入支出报表只有一个，即收入支出总表，一般没有财政拨款收入支出表，也谈不上对各种专项资金进行分门别类的明细核算。

（三）账账不符现象多

总账是会计核算中一级科目的核算，明细账是对一级科目的分类核算，明细科目的汇总数与总账中对应的一级科目数应该是一致的，每月底总账与明细账之间要进行核对，要保证账账相符。乡镇中有的会计嫌固定资产等总账科目的明细科目太多，很多不按规定一一登记，有的予以笼统登记，有的选一些单价大的明细科目代表性地予以登记，致使总账与明细账对不上，跨度时间长了，根本难以理顺。如一个乡镇总账固定资产余额达一千三百万元，而明细账汇总额只有六百多万元，相差七百万元；一个乡镇应收账款总账有三百万元，而明细账汇总额只有二百多万元，相差一百多万元。

（四）账实不符问题严重

财物的收发、增减或使用，资本、基金的增减，按规定都必须及时办理会计手续，进行会计核算。单位财产还需要设专人保管。会计账簿的记录与财产实物还要定期进行核对，以保证账实相符。乡镇政府账实不符最主要的表现是固定资产的账实不符。有的乡镇购买固定资产根本不核算，形成大量的账外资产，出现账上无、账下有的现象；公车改革后，有的乡镇将部分公车上交了，但账上没有按规定的程序予以核销，有的乡镇甚至擅自处置国有资产，出现账上有、账下无的现象。

（五）非税账成为乡镇的“统天袋”

非税账是从上世纪八九十年代的预算外账沿袭下来的。当时乡镇的预算外收入较多，几乎所有的站组所都可以收费，设立预算外账户进行专门管理理所当然。但时过境迁，自从农村税费改革后，涉农收费项目逐步取消。目前，乡镇里只有计生办可征收的社会抚养费和环卫所征收的卫生费两项非税收入，再继续保留非税账已没有必要。乡镇之所以至今仍没有取消非税账，是因为乡镇还有大量的上级各部门各单位下拨的各种专项资金。乡镇就将非税账变成了乡镇收入的“统天袋”，除了预算收入和需要设专账核算的收入外，乡镇其他所有的收入都纳入非税账户眉毛胡子一把抓，变成乡镇的“暂存款”或者“非税收入”，列支以后全部记作“暂付款”或者“非税支出”，有的还直接借记暂存款或者非税收入进行冲销。不仅如此，政府不便于在经费账上列支的费用支出，如税收“奖励”支出、手续不全的吃喝招待支出等还特意放在非税账上核算，使非税账成为政府的第二本经费账，实际上就是“小金库”。

以上不规范的种种现象，往往会成为腐败的 “遮羞布”，甚至助纣为虐，为害多多。

二、乡镇财务管理混乱的原因分析

（一）体制方面的因素

1、不少专项资金都要求设专账核算，加剧了乡镇财务管理的混乱。行政单位会计制度设有核算专项资金的会计科目，如应付政府补贴款、其他应付款、经费支出等，可以在这些总账科目下设明细科目核算各种专项资金，但有些部门不赞同，认为自己下拨的资金应设专账，如果不设专账就会被挪用，设了专账能防患于未然。因此，现在乡镇设了很多专账，如扶贫专账、一事一议专账、以钱养事专账、惠农补贴专账、退耕还林专账，以及某某资金专账，等等。这些专账之间没有勾稽关系，专账与政府经费账之间没有勾稽关系，专账与预算账之间也没有勾稽关系，一本账一套人马一个银行账户，人手少的乡镇甚至专账会计出纳一人兼任，搞得一团糟。

2、乡镇预决算权上收，导致预算账无头无尾。按规定，各单位应当定期结账，年度终了时，所有总账账户都应当结出全年发生额和年末余额，并结转到下一会计年度。由于不少地方在本世纪初就取消了乡级金库，乡镇决算权被上收到县一级（这显然违反了《预算法》的相关规定）。县一级完成预决算程序再批复到乡镇往往要到下一年度四五月份，这就造成乡镇预算账余额在上年末时不能按期结转到下一会计年度。乡镇预算账往往只记发生额，账簿的“承前页”和“转次页”栏都空着无法填写，每一笔也不能结余，等决算批复后再补记、调整并结余。为了保证实际发生数与决算数的一致性，调整仅仅是玩数字游戏。当财政拨款数多于决算收入数时，就将多出部分转作暂存，当实际支出数多于决算支出数时，就将多出部分转作暂付，使全年收入、支出及结余额与决算数相吻合。相吻合后，再结转到下一会计年度。责任心强一点的预算会计可能会在下一年度主动到县财政拿回乡镇的决算批复，进行账务处理；责任心差一点的预算会计根本两三年只登记实际发生额，多年不结转，造成乡镇预算账往往无头无尾，只有一段鱼身子。

3、乡镇招商引资政策“过左”。一些乡镇干部病急乱投医，招回来的“老板”不少是“负翁”，不仅没给乡镇的发展带来丝毫活力，反而制造出一大堆的违规违纪支出。个别乡镇更是变造一个企业出来并进行虚假注资，虽然对上完成了任务，自己却要赔进去一大笔的费用。招商引资的接待费用按规定可以不用公函直接报销，不少乡镇充分用“活”这一政策，把不好处理的公务接待费用都牵强成招商引资费用，甚至是把外出旅游也附会成外出招商引资，执法检查对此奈何不得。

4、乡镇税收任务不切实际。农业税取消后，乡镇财政收入主要是工商税收。大部分农业乡镇税源少，工商业基础差，加之税收起征点不断提高，可征税源其实很少，但税收任务却与年俱增，导致乡镇税收任务依据税法的规定来征收完成根本不可能，只能靠所谓的“总部经济”引入。说穿了，就是做一个道具，在本地成立一个“皮包公司”，把外地税款买进来。买税返还率一般为百分之三十，在任务追得紧时甚至高达百分之四十，营改增以后个别农业乡镇买税返还率已达到百分之四十八。交税方收返还款是不出任何手续的，亏空额全部由乡镇政府按口头约定自己想办法填补。但哪有什么办法填补如此巨大的亏空呢？大家都心知肚明，搞法无外乎两种，要么搞个虚假的工程，用工程建设支出进行填补，要么直接在记账凭证后面写明征税及税收“奖励”情况，在其他支出科目中列支。

5、政治任务支出没有列入预算。乡镇政治任务较多，如三万活动、一线一点建设、精准扶贫以及维稳等，这些费用一般没有列入年初预算，就没有相应的资金扶持，但又不能不列支。钱从哪里来？只有两个途径：一是挤占公用经费；一旦公用经费挤不出水了，就只好打专项资金的主意。

（二）个别乡镇领导规矩意识淡漠

1、部分单位负责人不管牛过河，只逮“牛尾巴”。一些单位“一把手”似乎不放心副职的管理能力，将财经大权牢牢地抓在自己手中，实行单位主要负责人 “一支笔”。由于资金的流入和流出全部由“一把手”掌控，单位“一把手”并不关心每月支出的合理性和合法性，而只关注账上还有多少可用余额，这就是俗称的“不管牛过河，只逮牛尾巴”。这样做的后果很明显，单位负责人不需要财务会计报告，会计也不编制单位财务会计报告，只向领导汇报每日可用资金量。现在很多单位“一把手”把单位银行账户与自己的手机进行了短信连接，账户上每一笔资金的动静都能以手机短信的方式及时发给 “一把手”，每日账上可用资金余额“一把手”都知道得清清楚楚，连单位财务人员汇报余额也成为多余，会计也不需要及时做账，会计核算的及时性原则也慢慢地消失了。

2、少数乡镇主要领导缺乏正确的政绩观。出政绩最快的方式无疑是搞政绩工程，而搞政绩工程必然会挪用专项资金，还要与各级领导刻意保持“密切”的联系，这就势必会带来一些副效果——违规费用。如果一个乡镇领导本身工作作风飘浮，不坚守住政策的底线，再加上自身素质又成问题，想浑水摸鱼，中饱私囊，那必然会增加一笔又一笔的违规违纪支出。现在，不少乡镇接待费手续不全，维修费、加油费、办公用品购置费及虚假工程支出高居不下，个中原因就不难理解了。

（三）会计从业人员素质亟待提高

乡镇工作的主力军是上世纪八九十年代干部子女安置和撤区并社后从社会上招聘的那一批人，农村税费改革时人员“精简”后从大学毕业生中招聘的人员并不多，尤其是乡镇招聘的懂财会的人员更是凤毛麟角。现在乡镇从事会计工作的人员虽然大多持有会计证，但很多并不是通过考试取得的，而是实行会计从业资格管理时统一发放的，不少人名不符实。乡镇没有办法，只能从矮子中找长子，拿一块“糖坨”在现有的在职人员中找“听话”的人给他“嗦”，让他担负责财会工作。所谓“听话”，就是能按领导的意图办事并且保守秘密；所谓“糖坨”，就是一个许诺，要么日后被提拔，要么暗中给予一定的经济补偿。如果被提拔了，则成为领导，就不会再从事会计工作。现在形势严峻，能暗中给予经济补偿的做法越来越难行。一旦许诺成空，那他做好本职工作的积极性就会大打折扣，根本没有动力去钻研枯燥的会计知识和财经法律法规。

（四）缺少激励机制

乡镇政府的经费账一般由政府人员核算，有的还由财政专管员核算，预算账、非税账、各种专账以及村账乡管的“三资”账全部由财政所专管员核算，其他站组所的经费账有的由各单位核算，有的全部由财政所专管员核算。乡镇财政所是股级单位，编制问题模糊不清，既没有像事业编制人员那样进行绩效考核，也没有像行政编制人员那样实行职级并行。八项规定出台以后，乡镇财政所人员经济上不能得实惠，政治上又不能进步，工作热情从何谈起？基层人员并不热衷于当会计，因为会计也意味着一种责任。

（五）违规成本过低

乡镇存在的各种违规违纪问题很多，但过去对查出来问题的处理是象征性地对单位罚一点款，根本起不到震慑作用。现在要求对单位和个人的行政处罚要上网公示，连象征性的处罚也往往没有了。不少执法者钻《会计法》的空子，对查出来的问题只要求进行整改。而所谓的“整改”其实就是不处理，是大事化小，小事化了。

三、加强乡镇财务管理的对策建议

（一）加强法律法规的宣传，营造学法、知法和守法的氛围

这要从两个层面入手：一是要高度重视对乡镇领导干部进行经常性的财经知识培训。只有领导干部掌握了国家的财经政策和相关的法律法规，才能带头遵纪守法，将国家的法律法规之剑高悬头上，时刻警醒，廉洁自律，不越雷池，才能真心实意地支持会计工作，让会计人员把单位的财务工作搞得更及时、真实、准确、完整，才能身体力行地不想腐。二是要认真贯彻落实各项税法，尤其是在税源基础好的地方要做到税款的应征尽征，既不允许有“跑、冒、滴、漏”税款的现象存在，也不允许有违规异地纳税的行为。

（二）加强对会计从业人员的管理

2017年11月5日新修订的《会计法》取消了会计从业资格证，笔者认为非常不妥，会计核算出现各种乱象，很重要的原因是对会计从业人员的监管乏力。切不可因噎废食，可以从两个方面入手进一步加强对会计从业资格的管理：一是要抓好进入关口，严把会计从业资格的准入门槛。要严肃考试纪律，决不允许考试时作弊，甚至出现代考等违规现象，一经发现至少五年内不准再参加会计资格考试。会计核算讲的是诚信，试想，如果连考试都敢弄虚作假，一旦上岗，谁能保证其会计信息的真实性？二是要修订并完善会计从业资格管理办法，进一步加强对已取得会计从业资格人员的继续教育。诚然，会计资格证不等于会计实际工作能力，但如何认定会计工作实际能力呢？有真正会计实际工作能力者，必然会赢得会计从业资格考试。但会计从业资格不能一旦持有即终生有效，要设立一种机制使名不符实者随时踢出门外。这种机制的建设可以实行分值管理办法，制定一个记分与扣分的详细规定，而且要明确，会计从业资格分值扣完后，必须永远吊销会计从业资格证，不得担任会计工作。修订《会计法》第四十条，取消“五年内”的规定，将其改为“终身”。

（三）对乡镇财政所建立一套行之有效的激励机制

会计账做得不规范，说白了是责任心不强的问题。要提高会计人员的责任意识，需要建立一套激励机制。乡镇人员老化问题严重，从长远来看，必须逐步招收一些懂财务的年轻人员充实基层，让他们从事乡镇会计工作。这在目前乡镇队伍还依然臃肿的情况下似乎不太现实，但可以从两个方面着手考虑：一是明确乡镇财政所的编制问题，如果确定为事业编制，则应进行绩效考核，发放绩效工资；如果确定为行政编制，则应实行职级并行，不能长期模糊不清；二是要建立财政专管员→会计→副所长→所长→副科级干部的梯级晋升方式，不要任人为亲、任人唯钱，从专管员中直接提拔所长。

会计从业资格不是技术职称，也不是行政级别，取得会计从业资格且从事会计工作并不能增加工资收入。有关会计方面的法律法规及会计从业资格管理办法只讲到会计人员违规违法的责任追究，没有讲会计人员遵纪守法、履行好本职工作该受到何种奖励。这是制度设计上的缺陷。可以从制度上考虑设置会计津贴，从经济上激励人员勇于从事单位会计工作。

（四）建立健全单位内部控制制度

在支出管理上，尤其要确定大额支出额度，认真贯彻落实“三重一大”事项的监管。要实行党政主要负责人不直接分管人事、财务、基建和物资采购工作制度，建立“副职分管、正职监管、集体决策、民主监督”的工作机制，使决策、执行、监督权力相对分离，形成相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制，建立腐败的坚固防火墙，使之不能腐。只有内控制度健全了，单位主要负责人就不会只逮“牛尾巴”，必然要时刻审视牛过河，防止陷入泥沙和走错方向。

（五）加大对各种违规违纪问题的查处力度

一要加大执法部门对各种违规违纪问题的查处力度，要求相关职能部门从严执法，认真执法，对查出来的问题要坚决依法处理，对不属自己职权范围的线索要坚决依法移交。在检查违规违纪问题上，主要是严格预算约束，规范预算收支。

二要加大对执法部门的定期或不定期检查，不能只照别人不照自己，要坚决查处各种有法不依、执法不严的渎职行为。只有加大对各种违纪违法行为的惩处力度，才能使之不敢腐。

（六）修正会计方面的法律法规，尽量缩小执法部门的自由裁量权

如：对《会计法》第四十二条中的“可以”应修正为“应当”、“三千元以上五万元以下”应修正为“按违规次数每违规一次处三千元”，对“二千元以上二万元以下”应修正为“按违规次数每违规一次处二千元”，对第四十三条中的“可以”修正为“应当”，对“五千元以上十万元以下”修正为“按违规次数每违规一次处五千元”，对“三千元以上五万元以下”修正为“按违规次数每违规一次处三千元”，对第四十四条中的“可以”修正为“应当”，对“五千元以上十万元以下”修正为“按违规次数每违规一次处五千元”，对“三千元以上五万元以下”修正为“按违规次数每违规一次处三千元”。

（七）尽快制定出台与法律法规相配套的规章制度

《湖北省党政机关国内公务接待管理办法》要求各级党委、政府可以依照该办法制定本地区党政机关国内公务接待管理实施细则，实施至今已有三年，各地仍未制定出台实施细则，公务接待标准无章可循。

职工福利费计提尤其是使用范围和标准至今仍没有相关规范性文件，鄂人险〔1989〕113号是在职工医疗改革之前出台的，已不适应当前形势发展的需要。目前在湖北省内可以找到的参考性管理办法只有该省财政厅和省人社厅实行的内部管理的通知，由于不具备法律效力，不能对全省范围起规范指导作用，县级没有授权也不敢随意制定相关的管理办法，职工困难救助、职工食堂用费等怎么补、补多少，各单位都不好操作。而这些恰好是需要解决的现实问题，如不迅速拿出一个解决方案则对各单位工作开展极为不利。否则，完全靠地方领导的个人意志行事，势必会步入人治的怪圈，与党的十八大、十九大关于依法治国的根本要求背道而驰。

（八）正视乡镇会计人员现状，可以暂时委托财务公司代理记账

社会上开展代理记账业务的财务公司很多。如果个别乡镇目前会计人员确实不够，或者能力有限，不能胜任会计工作，不必“委曲求全”。可以慎重地选定一家服务质量高的财务公司签订合同，让财务公司来代理记账。同时，要取消一些不必要的账户，让乡镇财务管理尽早实现收支合法、核算规范、账簿齐全、存放有序。■

[1]湖北省委办公厅，湖北省政府办公厅．关于印发《全省党政机关国内公务接待管理规定》的通知[EB/OL].（2014-01-17）．http://www.hubei.gov.cn/zwgk/rdgz/rdgzqb/201401/t20140117_486897_1.shtml.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国会计法 [EB/OL].(1999-10-31).http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/kjfzth20/bjzl/200805/t20080519_20769.html.