城乡规划实施与土地规划管理关系的探讨

田学文

张家界市规划管理局永定分局，湖南张家界 427000

在经济高速发展时代，城市化对于我们未来的发展影响越来越大，而地球只有一个，土地也很有限，因此，让有限的土地发挥最大作用才是最根本的。经济发展推动城乡规划的脚步，而土地规划却能让土地利用最大化，虽然土地有限会让城乡建设过程困难重重，矛盾更加的凸显，但是土地规划却能有效的避免这些问题。因此，我们要合理处理两者之间的关系，规避在城乡规划和土地规划两者之间的矛盾，让二者共同前进，从而提高土地资源的利用率，从而更有利于城乡经济发展，为建设我国友好和谐的可持续发展社会做贡献。

1 土地规划和城乡规划

土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的不同时期的总的安排，旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业土地规划与非农业之间进行配置；其次在农业与非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《中华人民共和国土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。

2 土地规划管理工作的重要性

2.1 保证土地合理利用

中国是世界上国土第三大面积的国家，地大物博、人口也众多，而随着经济的不断发展，人口也还在逐渐增长，要想满足众多人口的生计问题，就要有效利用土地，让土地发挥最大的价值。有效的土地规划能使土地资源在有限的范围内实现经济结构和空间范围合理利用，从而保证土地的利用率，这样能保证有限的土地最大面积的进行耕种、种植植被、保护环境、提高粮食产量、增加经济收益。同时还能有效促进动植物之间和谐相处，保证生态平衡不被破坏，实现可持续发展目标。

2.2 加强土地管理

虽然我国土地辽阔，但是高山海洋很多，实际的土地占地面积就减小了，能直接利用的土地特别少，而土地规划却能利用有限的土地发挥最大的作用。在土地规划管理下，在没有超出法律法规的允许范围内，将土地有针对性的进行区分，将建筑用地、农业用地和不可开发的土地分割开，这样更能明确不同土地之间的作用和意义，有针对性的进行开发，使其更有目的性，通过有效规划充分平衡整个环境建设，即使随着人们的生活需求不断提高，需要的社会资源更多的前提下，也不会导致环境建设和开发失衡。

2.3 健全土地规划制度

土地规划是一项对环境有利的工作，但也是一项维持时间较长的工作，是经长时间的调整规划实践才能看出来效果。影响土地规划的因素有很多，包括整个国家经济状况、投资力度以及人口密度都会影响土地规划，因此，需要在规划前调查清楚它的影响因素，要针对不同的地方以及不同的环境进行方案规划，才能达到最佳效果。同时，在规划时也应该根据历史经验总结教训，不断的创新方法和手段，合理规划土地，只有这样才能使土地规划更加的科学完善。而就近年来湖南省的土地规划状况来看，这方面工作远远不到位 （见图1）。

图1 近年来土地规划建筑面积

由于我国目前从事这方面工作的人员较少，我国应该加大对这方面建设的投资力度，加大改革力度，重视这方面的工作，让土地改革成为我国的一项有利举措，为我国不断前进发展做贡献。

3 城乡规划的原则

城乡规划是国家和政府为了实现城乡发展目标而制定的计划，它的宗旨是为人民服务，为国家服务，是一种由抽象到具体、从战略战术到落实行动的一种工作，但是它总体的规划不能脱离以下几点原则：

3.1 城乡规划是为城乡发展而服务

随着经济体制的不断发展改革，我国已经从上世纪的农村占据主要地位不断的向城市化发展转变。目前，我国正处于城市化发展的重要时期，结合历史状况我们面临着严重的挑战，但是眼前也是光明一片，机遇也很多，政府对此工作的改革也面临着挑战。从根本上来说，城乡规划的最终目的就是为了实现国家进步的目标，促进社会、经济、环境的综合发展，从而提高人们的生活水平，优化居民的生活环境，提高人民的生活质量。当然这也是城乡规划的原则之一，它不能违背这一目的，也不能违背人们的生活意愿，必须是要以人们利益为根本来讨论的。作为政府宏观调控的主要方式之一，城乡规划与城乡发展相辅相成，密不可分，城乡发展能为城乡规划提供坚实而有利的经济基础，而城乡规划能有效地促进城乡的经济发展，因此，从长远来看，城乡规划必须要以城乡发展为基础目标，建设新型和谐的城乡结构。

3.2 城乡规划要结合实际情况，因地制宜

城乡规划虽然是一项对城市发展有利的举措，但发展也需要国家和城市的支持和鼓励，也要根据具体的实力情况来看，因地制宜，合理规划。就我国目前的情况来看，我们依然没有达到发达国家的水平，虽然国民生产总值在不断提升，但是由于我国人口众多，人均GDP依然不高，所以在实行人均规划方案时，要充分考虑这个因素。城乡规划必须满足整个城市的社会环境和经济实力状况，简单的说就是花最少的钱办最实在的事，让有效的资金投入得到最大的经济回报。其次，城乡规划方案也必须考虑整个城市的地理环境，不能脱离实际，不能盲目地追求形式，脱离实际目标。结合实际地理环境也能有效地减少经济支出，避免不必要的经济开支，因此，政府在实行方案的时候要选择性价比最高、实用性最强的方案。

3.3 合理规避人口、资源和环境问题，构建和谐发展城市

随着经济不断发展，城市化发展已经成为一种趋势，但是随之而来的环境问题也越来越严重，近年来日益突出的温室效应、土地沙漠化、水土流失现象这些日益严重的环境问题都会严重阻碍城乡规划建设，也不利于城乡经济发展。因此，为了建设和谐的可持续发展型社会，我们必须坚持贯彻建设节约型社会的要求。在城乡规划建设的时候，协调配合人口、环境以及自然资源之间的关系，为我国的可持续发展目标奠定基础。结合我国现在的国情来看，协调好人类发展和自然资源之间的关系，也是我们唯一的选择，由于土地资源的有限，我们必须坚持节约用地的原则，尽量开发荒地和劣地，保护农田，保护环境，将有效的土地最大可能满足城市发展建设要求。

3.4 建设适合人类居住的城市

经济在不断的发展，城市在不断前进，这一切都是人类靠自己智慧完成的，但是归根到底都是为了人类自己的需求，因此城乡规划建设必须是适合人类居住的友好型社会。首先城乡是人类工作生活的地方，在人类不断的经济发展下，人类对生活质量也在不断提升，要求也越来越高，因此它的建设规划必须满足人类生活需求。但是在城乡规划的时候，要合理规划农业用地和城市建设用地，与此同时也就避免不了工业的发展，而工业发展对人类生活环境等影响较大，因此，城乡规划要合理协调建设发展和人类环境的关系，在规划的同时提高对环境的要求，促进经济效益和环境效益共同发展。

4 土地规划和城乡规划之间的关系

4.1 强化土地管理，提高城乡规划的科学程度

从目前我国的改革情况来看，由于政府部门依旧重视经济发展，积极促进国民收益，在很多的政策实施的时候常常出现违背原则的情况，使得私自用地、滥用地、用地不合理的现象层出不穷。虽然从表面上看，这两者之间存在一定的矛盾关系，但是实际上这两者是相关依存的，很大程度上，城乡规划是以城市发展为目标，从而使土地合理利用，更加科学，满足居民城市化需求，提高城市经济效益。但是在这个过程中难免出现一些不合理的状况，使得农业用地被征用，建设用地增加。就湖南省2016年截止2017年2月的的不完全统计房地产开发速度居高不下 （见图2）。

图2 全省房地产开发投资增速

当然在这个发展过程中这是不可避免的问题，在实际操作时违背设计原理的状况也很普通，因此，我们要合理科学地规划土地，加强土地管理，让有限的土地发挥最佳的功能，实现土地价值。

4.2 建设用地和城市用地合理开发

从土地开发方面来说，土地规划和城乡建设却是一体的，都是以合理利用土地开发和资源进行规划，将两者有机的结合起来，从而实现对土地的科学有效管理。因此，就必须从城市发展实际情况和耕地情况来看，只有这样才不打破城市发展平衡。现阶段，对城市发展而言，既要促进城市经济发展，也要保护耕种土地，这两者必须结合起来才能实现城乡发展的长远目标。城乡规划和土地规划的有效结合能有效保证建设用地和建设用地的比例，确保土地资源的合理利用，限制耕种土地的无限制开发，从而确保土地资源合理利用。

4.3 促进土地规划管理

土地规划虽然对城乡发展非常有利，但是要确保城市规划效果不断完善，需要土地规划制度的约束，而城乡规划也能有效的完善城乡规划制度管理，加强制度的实施。为了确保城市规划有序的进行，需要制定一个科学的周期性的土地规划方案，从而确保其不同土地的利用，确保每一类土地都能发挥自己的作用，这样就能实现土地规划的宏观调控，推动城市发展。因而，土地规划和城乡规划是一个有机的整体，它们是共同发展的，也是相互进步的，城乡规划促使土地规划制度的管理，而土地规划管理能有效促进城乡规划发展。

5 结语

经过经济发展的洗礼，城乡规划建设的脚步也在不断的加快，作为目前我国最关注的问题之一，城乡规划建设与环境建设之间的问题也是最受关注的问题。虽然在某种程度上来说，土地规划制约着城乡规划建设，但是土地规划却能有效地处理好在建设过程中带来的资源过度消耗、土地过度开发、环境污染等问题，因此，二者相辅相成。要想让城市不断发展并不受阻碍，就必须协调好两者之间的关系，让有限的土地受到最大保护，并发挥最大的价值，构建我国和谐型可持续发展社会。

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