人民代表大会制度的创新发展

沈春耀

【摘要】人民代表大会制度作为保证中国人民当家作主的根本政治制度，在当代中国政治发展中发挥了巨大功效、取得了巨大成功。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，人民代表大会制度理论和实践实现了创新发展，展现出新的生机活力，有力地推动了我国社会主义民主法治建设。

【關键词】新时代 法治建设 人民代表大会制度 【中图分类号】D622 【文献标识码】A

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了科学理论指导和行动指南。在人民代表大会制度和相关法治建设方面，习近平总书记提出了一系列新论断新举措新要求，具有鲜明的时代特色。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，人民代表大会制度理论和实践实现了创新发展，展现出新的生机活力，有力地推动了我国社会主义民主法治建设。

根本政治制度的新定位

人民代表大会制度已经走过60多年的光辉历程。人民代表大会制度作为保证中国人民当家作主的根本政治制度，在当代中国政治发展中发挥了巨大功效、取得了巨大成功。在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。习近平总书记在党的十九大报告中关于人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排的重要论述，进一步阐明了人民代表大会制度的性质、地位、特征和作用，拓展了人民代表大会制度的深刻内涵，提升了人民代表大会制度的核心理念。

我国社会主义民主政治的突出特点和优势，就是能够把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，在根本政治制度安排上，集中表现和体现为实行人民代表大会制度。一是党的领导、人民当家作主和依法治国，都构成人民代表大会制度的内在属性，都属于根本政治制度的题中应有之义。二是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是实行人民代表大会制度的本质要求。把党的领导、人民当家作主、依法治国割裂开来、对立起来或者相互替代，都不符合人民代表大会制度的宗旨和原则，应力戒“要么这样，要么那样”。三是人民代表大会制度为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，提供根本制度保障；坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，为推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展，确立根本政治方向和政治遵循。

人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”这就从实现国家治理现代化的时代新高度，赋予坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进的新使命，开辟了制度发展新境界。

人民代表大会制度在国家政治制度中具有根本性质，在国家政权组织体系中具有根本地位。这就决定了推进国家治理体系和治理能力现代化，必须发挥好人民代表大会制度的重要支撑作用。一是通过人民代表大会制度，推动国家制度和法治体系更加成熟、更加定型，推动中国特色社会主义法治体系加快形成，奠定和发展国家实现良法善治、保证长治久安的制度基础。二是在这一根本政治制度体系下，使执行和实施更加有效、更加透明、更加公平。三是实现制度功效最大化、最优化，即不断提高国家和社会治理绩效，实现国家发展、社会发展和人的全面发展的目标，创造幸福美好的未来。

推进人民代表大会制度理论和实践创新。人民代表大会制度包含着一系列紧密联系、相互贯通的重要政治思想和理论原则，包含着一整套构建科学、运转协调的重要政治制度和行为规范。习近平总书记指出，“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”，“新的形势和任务对各级人大及其常委会工作提出了更高要求。要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平”。

这些重要思想对人民代表大会制度提出了时代新要求、确定了时代新风貌。一是相对于一直以来所讲的“坚持和完善”，新的要求更为积极，注重与时俱进，首次提出“创新”等要求。二是更为全面、系统、深刻，包括人大立法、监督、决定、任免、选举、代表、对外交往、新闻舆论、理论研究等各方面工作，并首次从理论和实践两个层面对人民代表大会制度提出创新要求。三是确定了“总结、继承、完善、提高”的八字原则，体现了坚持和发展、继承和创新、一以贯之和与时俱进相统一。

人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。正确认识、把握和加强监督职能。在我们的政治体制中，人大就是要对“一府两院”起监督作用，在制度设置上起一种制衡作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，依法用好执法检查、听取审议报告、专题询问、跟踪监督、质询等多种监督方式方法，实行正确监督、有效监督。把监督“一府两院”工作同支持它们依法履行职责结合起来。监督和支持是结合在一起的，都在党的领导下进行，目的是形成推动工作的合力，形成正能量。

拓宽人民监督权力的渠道。公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

依法治国的新布局

“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，不断开辟更加广阔的发展前景，必须全面依法治国。依法治国同人民代表大会制度、人大工作具有密切关系。

建设法治中国的重要纲领性文献。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的指导思想、总体部署、重要举措和任务要求，开启了依法治国新征程。中央全会专题研究法治并作出决定，这在我们党的历史上还是第一次，具有重大创新意义。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国的高度自觉和远见卓识，充分反映了全党全国各族人民的共同愿望。党中央“四个全面”战略布局将全面依法治国进一步提升到新高度，依法治国的地位更加突出、作用更加重大。

中国特色社会主义法治道路。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那再提什么要求和举措也都没有意义了。全会决定有一条贯穿全篇的红线，这就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是一个管总的东西。”坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导，这是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。

走中国特色社会主义法治道路，总抓手是建设中国特色社会主义法治体系，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。

在法治下推进改革和在改革中完善法治。着力处理好改革和法治的关系。习近平总书记指出，“改革和法治相辅相成、相伴而生”，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”，“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”。党的十八届三中全会和四中全会分别就全面深化改革和全面依法治国作出战略部署，构成了相得益彰的姊妹篇，体现了“破”和“立”的辩证统一。

全国人大及其常委会坚持立法决策和改革决策相衔接、相统一，通过制定新法律、修改相关法律、作出授权决定等方式，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，在确保重大改革于法有据、有序进行方面做了大量工作。

人大制度和人大工作的新发展

完善中国特色社会主义法律体系。法律是治国之重器，良法是善治之前提。五年来，全国人大及其常委会加强重点领域立法，积极发挥立法的引领、推动和保障作用，立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快的特点，取得一批新的重要成果。截至2017年11月，新制定法律23件，修改法律124件次，通过有关法律问题和重大问题的决定决议42件，作出9个法律解释。

充分发挥人大在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调。主导作用不仅体现在人大依法审议通过法律案，还包括制定立法规划计划，加强组织协调，推动解决立法难点问题，也包括由人大有关委员会牵头起草法律草案等。2016年，出台 《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》。

以良法促进发展、保障善治。提高立法质量，很重要的一点就是遵循和把握立法规律。全国人大常委会自觉增强科学立法观念，努力使制定出来的法律法规能够反映和体现规律的要求。积极推进民主立法、科学立法、依法立法。一是实行立法精细化，增强法律的可执行性和可操作性。二是进行法律出台前评估。邀请专家学者、基层代表、相关领域人士等对法律的出台时机、实施后的社会效果等进行综合评估。三是完善公布法律草案征求意见机制，法律草案一审和二审、三审后原则上都向社会公布征求意见。四是建立基层立法联系点制度，通过联系点直接听取基层干部群众的意见，发挥其接地气的“直通车”作用。

加强宪法实施和监督。全国人大常委会始终恪守宪法原则，履行宪法监督职责，大力弘扬宪法精神，坚决维护宪法权威，保证宪法全面有效实施。

第一，大力弘扬宪法精神。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话。以立法形式设立国家宪法日，将12月4日确定为国家宪法日。2014年12月，在第一个国家宪法日来临之际，习近平总书记作出重要指示。2016年12月，习近平总书记对“五四宪法”资料陈列馆作出重要指示。

第二，建立宪法宣誓制度，全国人大常委会通过了关于实行宪法宣誓制度的决定，各级人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。

第三，实施宪法规定的特赦制度，全国人大常委会通过了关于特赦部分服刑罪犯的决定，对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4类部分服刑罪犯实行特赦，这是改革开放以来第一次实行特赦。

第四，根据宪法第67条第16项的规定，全国人大常委会制定国家勋章和国家荣誉称号法，为推动建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度奠定了重要法治基础。根据宪法有关规定，制定国歌法，健全国家象征和标志法律制度，弘扬爱国主义精神。

第五，健全规范性文件备案审查制度。经过各方面多年努力，我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围；经审查，发现有违反宪法法律的，依法依规予以撤销和纠正，实行有件必备、有备必审、有错必纠。

我们讲依宪治国、依宪执政，同西方所谓“宪政”有着本质区别，不能把二者混为一谈。总体上说，在当代中国，“宪政”这个概念是不适用的。我们是中国共产党执政并长期执政，不能用所谓“宪政”架空中国共产党的领导；不能渲染西方法治理念和法治模式，进而否定中国共产党的领导。

除此之外，全国人大常委会坚持从政治上把握，在大局下行动，大事要事敢于担当、善于作为，确保党的主张通过法定程序成为国家意志；加强对法律实施情况的监督检查，改进完善专题询问工作；注重加强联系指导地方人大工作，重点抓了两件大事，一是赋予设区的市地方立法权，二是加强县乡人大工作和建设；健全全国人大讨论决定重大事项制度，切实加强党的领导，支持和保证全国人大及其常委会依法行使职权，形成加强改进工作、推动事业发展的合力。

坚持党中央集中统一领导

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作，有力地推动了人大制度和人大工作与时俱进、完善发展。习近平总书记多次就做好人大工作发表重要讲话，提出明确要求，党中央连续发出有关人大工作的重要文件。

习近平总书记连续三年主持中央政治局常委会会议，听取包括全国人大常委会党组在内的五大党组汇报。会议强调：坚持党的领导，首先是要坚持党中央的集中统一领导。中央政治局常委會听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作，是保证党中央集中统一领导的制度性安排，意义十分重大，对全党也具有十分重要的示范意义。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就此作出明确规定，使之成为制度性安排。

全国人大常委会始终坚持党中央的集中统一领导，旗帜鲜明讲政治，自觉增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。牢牢把握人大工作正确政治方向，保证党的路线方针政策和党中央决策部署在人大工作中得到全面贯彻落实。严格执行请示报告制度，对人大工作中的重大问题，全国人大常委会党组都及时向党中央请示报告并依法按程序做好相关工作。

【参考文献】

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。

责编/肖晗题 美编/宋扬