人民监督员制度的理论重构お

尹戈

摘要：

人民监督员制度是体现我国司法民主的一项重要改革措施，从2003年诞生并运行至今已有14年，既产生了许多积极的效果，也存在不少制度上的缺陷，如缺乏直接的法律依据、选任条件过于“大众化”、监督缺乏直接效力等。为了弥补人民监督员制度的不足，有必要对美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度进行比较分析，取长补短。而当前正在进行的监察委员会试点改革，剥离了检察机关的侦查权，也会对人民监督员制度产生重大影响。建议下一次《刑事诉讼法》修改时加入人民监督员制度，并对人民监督员的监督范围、监督程序、监督效力、权利保障等方面进行合理重构。

关键词：人民监督员；司法民主；监察委员会

中图分类号： D916.3文献标志码： A 文章编号：16720539（2018）01003707

一、引言

世界范围内的检察机关通常是以公诉权为核心展开的，主要职能在于代表国家行使追诉权。而我国的检察机关集侦查权、公诉权、监督权于一身，“所涉范围覆盖了各种类别的诉讼以及诉讼的每一环节，这恐怕会令任何一个国家的检察机关艳羡”[1]。对于由谁来有效监督检察机关的权力行使，过去一直是理论界讨论的难题，对于检察机关权力配置的问题外界也一直存在诟病。人民监督员制度正是在这种“监督者由谁来监督”的质疑声中产生的。

人民监督员制度是结合我国国情及司法实践所做出的一项制度创新，是我国检察机关主动接受外部监督的重要举措，是检察机关在检察实践中创造出来的新生事物，也是体现我国司法民主、实现民众参与司法的一项重要改革措施，在其诞生之初便得到学界的普遍好评。人民监督员制度与人民陪审员制度一起构成了我国专业法律人士与普通民众共同协作的刑事司法体制。自人民监督员制度诞生之日起运行至今已有14年，从其试点的效果来看，“增强了执法透明度，强化了人民群众对检察工作的监督，促进了办案力度的加大和办案质量的提高，使查办职务犯罪案件取得了更好的法律效果和社会效果。” [2]但在法律依据、选任条件、监督效力等方面还存在着诸多问题。同时，2016年12月全国人大常委会通过的监察委员会试点改革的决定也势必会对人民监督员制度产生一定的影响。因此，笔者拟从人民监督员制度的发展历程及其存在的缺陷进行分析，汲取国外相关制度的经验，对该制度进行理论上的重构，希望对人民监督员制度的良性发展有所裨益。

二、人民监督员制度的发展历程

2003年8月，最高人民检察院召开人民监督员制度试点工作会议，制定并发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，从人民监督员的选任条件、监督范围、监督程序等方面做出了明确的规定。2004年7月，最高人民检察院发布了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，修改了人民监督员的任期，新增了人民监督员的义务等。2010年10月，最高人民检察院发布了《关于实行人民监督员制度的规定》，降低了人民监督员的选任条件，提高了任期时间，扩大了监督范围等。

2015年3月，最高人民检察院、司法部联合发布了《深化人民监督员制度改革方案》，其最大的亮点在于将内部选任改为了外部选任，即由司法行政机关进行人民监督员的选任及管理工作。从2003年开始试点至方案发布之前，一直是由检察机关内部进行人民监督员的选任与管理，这种机制很容易使外界对人民监督员制度的外部监督性产生质疑，同时人民监督员也很难保证自己行使监督权的独立性和权威性。而将选任工作交由司法行政机关，一方面可以有效减少外界对于人民监督员选任的怀疑，另一方面也能保障人民监督员在行使监督权的过程中免受检察机关的干扰与限制。其次，此方案再次扩大了人民監督员的监督范围，且重新加入了“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”这一条，以限制缺乏司法审查的逮捕措施的滥用。此外，在选任条件、监督程序和知情权保障等方面，也规定了相关改革完善的措施。

整体来看，人民监督员制度的发展主要有以下特点：第一，选任条件从最初的要求“有一定的文化水平和政策、法律知识”到现在仅要求“具有高中以上文化程度”，呈现出了由“专业化、精英化”逐渐向“大众化”转变的趋势；第二，选任程序由“内部化”向“外部化”转变，负责选任工作的部门由检察机关变更为司法行政机关；第三，监督范围不断扩大，从最初的“三类案件，五种情形”到2010年的“七种情形”，最后拓展到了“十一种情形”。

三、人民监督员制度存在的问题

虽然经过十几年的试点以及数次的改革，人民监督员制度已经日趋成熟，对我国法治化建设的推进也起到了一定的积极作用，但不容忽视的是，目前该制度依然存在着许多制度上的缺陷。

（一）人民监督员制度缺乏法律依据

人民监督员制度虽然已经运行14年有余，其间接依据主要来自于《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》，但其直接依据则都来源于最高人民检察院的司法工作文件，并且一直未能上升到法律的层面。法律依据的缺失带来了许多的问题：第一，人民监督员制度的运行缺乏法律的授权，与《中华人民共和国立法法》所确立的法律保留原则相违背。第二，人民监督员制度的相关规定主要是由检察机关单方面制定的，不具有中立性，可能会不利于犯罪嫌疑人一方的权利行使；同时，在我国公、检、法三机关相互配合、相互制约的原则下，任何制度的运行都需要各方共同参与，而当前人民监督员制度来源于检察机关的文件，对公安机关和法院难以产生约束力，可能会影响实践中的办案效果。第三，由于人民监督员制度已经实际介入到了刑事诉讼程序的运作当中，而人民监督员制度的某些规定在实践中可能会与《刑事诉讼法》的条文产生冲突而难以运作，因此也会对实践办案产生重大影响。

十几年来，最高人民检察院曾先后三次向全国人大常委会专题报告了人民监督员试点工作情况及取得的成效，并建议在法律修订中加入人民监督员制度的内容[3]。此外，仅2004年到2007年的全国两会上，就有500余名人大代表和2名政协委员提出了人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。主要方案包括：一是将人民监督员制度纳入《检察院组织法》；二是将人民监督员制度纳入《刑事诉讼法》；三是制定专门的《人民监督员法》[4]。可见，无论是检察机关，还是人大代表、政协委员，对于人民监督员制度立法的热情和积极性都很高。然而，立法机关对于人民监督员制度的立法却持消极态度，“据立法机关工作人员反映，人民监督员制度已经具备了基本原则方面的法律依据，而由于该制度涉及领域宽泛，对立法技术提出的要求较高，目前尚不具备将其纳入刑事诉讼法律体系的条件。”[3]77

（二）人民监督员的选任条件过于“大众化”

从“有一定的文化水平和政策、法律知识”到“具有高中以上文化程度”，目前人民监督员的选任条件呈现出“大众化”的特点，而大多数学者也认为“大众化”应当成为人民监督员选任的基本准则。如有的学者提出，人民监督员的“大众化”有利于促进来自基层社会的一般民众参与到国家权力体系中来，其监督的基础具有民间性、社会性，有利于实现监督主体的广泛性、平等性[5]。再有学者指出，“大众化”首先有助于培养民众的法律信仰，其次公平正义需要由大众来评判，再次普通公民可以克服职业司法人员的弊端[6]。还有部分学者则对“精英化”做出了批判：第一，“我们设立人民监督员的目的是什么。难道真的是检察官的法律水平有限，需要一个具有更高法律水平的外来人员监督纠正吗？如果是这样的话，那么专家咨询委员会就行了，何必再设人民监督员？”[7]第二，“精英化”的监督员通常都有繁重的专业工作或公务，不可能经常参与案件监督，这会导致监督工作经常性地受到影响，甚至可能发生使这种监督流于形式或者成为检察机关的一种“作秀”的危险[8]。

笔者认为，诚然“精英化”的选任条件不符合人民监督员制度的设立目的，难以体现司法民主，也会导致一系列问题出现，但目前这种“大众化”的选任条件也可能会产生一个致命缺陷。因为，不同于人民陪审员，当参与一个案件监督的三名以上人民监督员都是不具有法律知识的普通公民时，由于缺乏专业人员的指导，所有的情况都由被监督人进行说明和讲解，被监督人完全可以在提交有关材料和介绍案情时利用人民监督员不懂法律知识的这一背景，来误导甚至蒙蔽人民监督员，从而使得监督过程沦为形式化的“走过场”，监督的实效难以发挥，监督的功能被彻底虚置。

（三）人民监督员的监督效力待定

根据最高人民检察院2015年12月发布的《关于人民监督员监督工作的规定》，人民监督员对所监督的案件进行评议后，应当及时将作出的决议移送检察机关，检察机关根据人民监督员的决议和相关事实与法律作出决定；检察机关的决定与人民监督员的决议不一致的，应当向人民监督员说明理由。人民监督员仍有异议的，可以向上级检察机关提出复议，由上级检察机关作出最终决定，最终决定与人民监督员的决议不一致的，仍需要向人民监督员说明理由。有学者认为，检察机关一方面强调人民监督员不具备相应的法律素养，一旦拥有决定权，可能会超越法律限度；另一方面却以最终采纳人民监督员不同意见的比例来显示人民群众具有监督内行法律人的能力，这样的矛盾容易使人怀疑检察机关接受监督的诚意[1]126。也有学者认为，目前人民监督员的决议必须通过检察机关的内部程序才能转化为具有法律效力的决定，但这种转化就是审查和确认，无论设置多少复议环节都无助于改变人民监督员的决议不具有直接法律效力的性质[6]294。更有学者担心，监督效力的缺失使得人民监督员制度非但不能起到监督的效果，反而可能成为一种更为可怕的制度性腐败的诱因[9]。

根据最高人民检察院人民监督员办公室提供的数据，从2003年到2013年这十年间，全国人民监督员共监督“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”“拟撤销案件”和“拟不起诉”等三种情形的职务犯罪案件共41166件，其中人民监督员不同意检察机关拟处理意见的有1996件，检察机关采纳人民监督员意见的有1066件[3]69。检察机关对人民监督员决议的采纳率仅为53.4%，再加上可能还有一部分同意检察机关意见的案件中人民监督员是为了配合检察机关的工作或者受到检察机关的误导等，因此，真实的采纳率可能更低，其监督的效力可想而知。

笔者认为，人民监督员监督效力的缺失会导致人民监督员制度难以发挥实效。“法律监督只有以权力为基础，才能赋予其有效性，才能真正发挥法律监督的作用。”[10]但从目前的规定来看，人民监督员具有的是建议的“权利”而不具有监督的“权力”，对检察机关的司法行为不能构成实质性的影响，甚至与检察机关形成一种配合关系，这有可能成为检察机关抵御外界质疑的“挡箭牌”。如果连监督的“权力”都没有，这种监督制度又如何才能有效运行呢？一个只能提供参考建议的监督制度又如何能发挥其监督作用呢？“从监督本身所具有的特质来看，虽然监督的性质、类型不同，但所有监督都是具有效力的。不存在没有任何效力的监督，没有效力的监督就不是监督。”[11]长此以往，人民监督员制度必将成为一具徒有其表的 “空壳”，丧失其存在的必要性。

四、國外相关制度比较分析

人民监督员制度虽然是一种体现我国司法民主的独创性制度，但这种由民众参与检察权的制度设计却并非我国所独有，在世界范围内也存在着一些相似的制度。为了弥补人民监督员制度的不足与缺陷，有必要对国外相关制度进行比较分析，并适当汲取其中的一些优点，以推动人民监督员制度的进一步完善。

（一）美国的大陪审团制度

大陪审团制度起源于英国普通法，在英国历史上曾经发挥了非常重要的作用，但于1948年彻底退出了英国司法制度的历史舞台。17世纪英国对美洲进行殖民后，大陪审团制度被美国继承并加以改造，成为美国刑事诉讼中比较独特的制度。美国1791年《权利法案》第5修正案明确规定：“任何人不应因可能会被判处死刑之罪或其他重罪而接受审判，除非有大陪审团的调查报告或起诉书为据。”[6]248至此，大陪审团参与调查的宪法权利得以确立。

大陪审团程序的启动开始于检察官将针对某一罪行准备进行起诉的书面起诉书递交至大陪审团之时。大陪审团通常由16-23名成员组成，其成员要求是有选举权的本地公民，且达到一定年龄，心智健全，无犯罪记录等。大陪审团成员的选任主要通过两种方法：一是抽签法，即从符合条件的候选人中用抽签的方式随机抽选；二是评选法，即由一名或数名法官从符合条件的候选人中用评议的方式选定。大陪审团通过听证（1）审议检察官单方提供的控罪证据是否达到一定标准，如果有至少12名成员认为证据充分合理足以提起诉讼，则“起诉书将被作为‘事实书签署并递交至有相应管辖权的法院”[12]；如果认定证据不足，则会作出不起诉的决定。

大陪审团制度的优点在于其成员涉及领域较广、范围较大，能够充分体现制度的民主代表性，能够充分制约检察部门的内部权力，扩大外部监督权，分割检察权，充分保证司法公正的功能，同时对公民起到再次普法的作用[13]。然而，由于“大陪审成员往往对案件所涉及的法律知识及背景特别是证据法应用知之甚少，甚至一无所知，在非常大的程度上会依赖检察官”[14]，因而很容易受到经过专业知识训练且经验丰富的检察官的控制。正如我国台湾学者王兆鹏所言：“只要是检察官想起诉的人，大陪审团一定会起诉，即令偶有不起诉的情形发生，也多是因为检察官发现证据不足而建议大陪审团不起诉。”[15]再者，由于其程序的启动要以检察官递交起诉书为前提，因而，大陪审团对于检察官错误的不起诉决定也无能为力。此外，由于大陪审团成员较多，需要投入大量的经费保障，使得司法成本大大提高；其繁琐的选任程序也导致审理期限延长，司法效率降低。

（二）日本的检察审查会制度

检察审查会制度是二战后的日本以美国的大陪审团制度为基础，结合日本国情，创立的一项对检察权运行进行监督制约的制度。该制度的法律依据来源于1948年7月通过的《检察审查会法》，其设立的目的主要有两个：“一是为了在检察官独占的公诉权的行驶过程中反映民意；二是制约检察官不当的不起诉处分。”[16]日本学者田口守一评价检察审查会制度：“是公民参加公诉程序的珍贵的法律制度。”[17]

检察审查会由从具有众议员选举权的人中通过抽签选出的11名公民组成，任期6个月，主要审查检察官不提起公诉是否适当以及对检察业务的改进提出建议和劝告，每次审查必须有8名以上赞成才可作出决议。检察审查会审查的开始一是来自于告诉人、检举人、请求人、被害人的申请；二是根据职权直接启动审查。检察审查会的审查分为两个阶段：第一阶段的决议仅作为“参考”，不具有约束力，如果检察官依然作出不起诉处分或者在一定期间内不提起公诉，则进入第二阶段的审查；检察审查会在第二阶段作出的应当起诉的决议具有提起公诉的效果，由法院指定律师履行检察官的职务提起公诉。

检察审查会制度的优点在于：第一，对检察官不起诉的裁量权起到了有效的制约作用。据日本官方统计显示，2009年，日本全国各检察审查会累计作出“不起诉不当”决议140件，随后检察官作出起诉的案件为36件，不起诉维持的案件为104件，也就是说，经检察审查会审查后，检察官重新起诉的案件占不起诉案件的25.7%；2010年，全国各检察审查会累计作出“不起诉不当”决议159件，隨后检察官重新作出起诉的案件为28件，不起诉维持的案件为131件，检察官重新起诉的案件占17.6%；同时，在2009—2010年两年中，共有9例案件进入第二阶段的审查，最终6例案件在经过检察审查会第二阶段的审查后，作出起诉决议，起诉率高达66.7%[18]。第二，由于选任条件十分宽泛，且采用随机抽选，任期很短，民众的参与态度也非常积极（2），因此体现了民众参与司法决策的过程，弥补了专业法律队伍对公民意见考虑的缺失，在很大程度上促进了司法民主。

但应当注意的是，检察审查会制度也存在诸多问题。第一，检察审查会制度的适用率比较低。检察审查会作出不起诉不当决议和应当起诉决议的案件在整个检察官所作出的不起诉处分案件和自己审查案件中的比例较小，如1997年，日本检察官作出不起诉处分的案件为65万件（约占检察官结案的30%），检察审查会审查的案件为1200件，认为检察官不起诉不当、应当起诉的只有67件[19]；再如2000年，在检察官作出的884700件不起诉案件中，被害人等向检察审查会提出审查申请的只占0.21%，在提出申请的案件中，检察审查会作出不起诉不当、应当起诉决定的为5.5%[20]。第二，检察审查会制度可能会导致司法实践中提起公诉的证明标准降低。当检察官预测到因为法定的证明标准而作出的不起诉决定会受到检察审查会的审查时，可能会刻意降低提起公诉的标准。第三，在检察审查会制度的设置过程中，如何更好地处理民众参与与专家司法、反映民意与体现法律精神的关系，以及如何寻求打击犯罪与保障人权的平衡，仍有待研究[20]37。

（三）三种制度的比较分析

检察审查会制度是在大陪审团制度的基础上建立的，两种制度都是民众参与检察权的制度，都制约了检察官的权力，体现了司法民主的理念。但两者之间也有着实质性的差异。第一，就制度缘起而言，大陪审团制度是北美殖民地人民用民主的力量来对抗其宗主国普通法传统和王权的产物，是民众自发自觉采用的维护自身权利的手段；而检察审查会制度则可以认为是一项权力主导的专门制度设计[5]11。第二，大陪审团的审查范围主要是检察官作出的起诉决定，是对起诉的分权；而检察审查会的审查则针对的是检察官不起诉决定，防止不起诉裁量权的滥用。第三，大陪审团制度的审查可以视为大陪审团的义务，即只要是检察官决定起诉的符合规定的重罪刑事案件，大陪审团都必须进行审查；而检察审查会的审查程序只能依申请或依职权才会启动。

显然，从整个制度设计来看，比起大陪审团制度，检察审查会制度与我国的人民监督员制度更为相似，都是对检察权的监督或制约，都是权力主导的专门制度设计。但从具体制度设计层面来看，又存在着很大的差异。第一，人民监督员制度的监督范围远大于检察审查会制度的审查范围。人民监督员的监督范围非常广泛，包含有“十一种情形”，而且还有继续扩大的趋势；而检察审查会则只针对检察官的不起诉决定进行审查。究其原因，笔者认为，首先，日本实行司法令状主义，将司法审查权赋予了法院，对各种侦查行为和限制人身自由的强制措施的决定通常都需要由法院签发令状后才能进行；而我国缺乏中立的第三方的司法审查，职务犯罪案件中采取侦查行为及强制措施的决定通常都由检察机关自行决定，因此需要一个单独的监督部门对其进行制约与监督。其次，由于我国的检察机关如前文所述“集侦查权、公诉权、监督权于一身”，其权力配置饱受诟病，因而检察机关急需通过人民监督员制度来缓解来自舆论的压力；因此，检察机关对人民监督员制度的期望值很高，希望通过尽可能地扩大人民监督员的监督范围以消除来自外界的质疑声。但应当注意的是，人民监督员监督的案件类型只限定为检察机关直接受理侦查案件即职务犯罪案件，而检察审查会则对所有类型的案件都有审查权。第二，检察审查员的选任条件比人民监督员更加“大众化”。检察审查员只要求小学毕业即可，而人民监督员则要求高中以上文化程度。但是“高中以上文化程度”的要求并不代表不够“大众化”，数据显示，2015年我国高中的毛入学率已经达到87%，超过了85%的基本普及标准[21]。第三，在选任机制上，检察审查会同大陪审团一样，都是通过抽签决定成员，任期6个月；而人民监督员则是经过推荐或自荐后由司法行政机关审查决定，任期长达5年。第四，检察审查会第一次作出的决议仅具有参考作用，第二次作出的决议则具有强制效力；而人民监督员作出的决议即使经过复议后仍然只具有建议性效力，最终还是由检察机关自己作出决定，只需向人民监督员说明理由即可。

五、监察体制改革下人民监督员制度的完善

2016年12月26日，全国人大常委会发布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），将检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能都整合到了监察委员会。也就是说，如果这项改革试点成功的话，检察机关将不再享有职务犯罪的侦查职能。因此，有学者提出：“人民监督员监督的对象是检察院立案侦查的职务犯罪案件。如果检察院不再办理职务犯罪侦查案件，人民监督员制度就没有了存续的基础。” [22]笔者对这种观点是持反对意见的，虽然职务犯罪案件的侦查职能不再由检察机关行使，但从《决定》中规定的监察委员会的职权来看，检察机关依然享有采取强制措施的决定权，而且监察委员会对职务犯罪案件侦查终结后仍需移送检察机关审查起诉。同时，根据《决定》的内容来看，检察机关仍然保留了补充侦查的职能，但由于补充侦查可以看作是对先前侦查的案件存在的瑕疵所进行的一种补救措施，不宜再对其进行监督。因此，对于检察机关除职务犯罪侦查以外的其他工作，人民监督员依然有监督的必要性，考虑到监察委员会的设立必将引起《刑事诉讼法》的再次修改，笔者建议可以在下一次《刑事诉讼法》修改时加入人民监督员制度，但需要结合该制度目前存在的问题对其部分内容进行合理的重构。

（一）监督范围

由于检察机关的职务犯罪案件侦查权被整合到监察委员会，人民监督员的监督范围应当不再包含与此相关的情形，即应删去目前规定中的“应当立案而不立案或者不应当立案而立案的”“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”“拟撤销案件的”“检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的”这四种情形。同时，笔者认为不应将人民监督员监督的案件类型仅限定为职务犯罪案件，“滥用裁量权的危险不仅仅存在于职务犯罪案件中，普通刑事犯罪更有这样的危险。出于对公共利益的平等保护，人民监督员的监督范围理应扩展至普通刑事案件。”[1]131但考虑到如果将案件类型扩大到所有案件，再加上如此多的需要监督的情形，势必造成司法成本的极大提高，司法资源的大量消耗，在实践中也不具有可操作性。因而，僅将检察机关拟不起诉（3）的案件的监督范围扩大到所有类型案件较为适宜。一方面，这样不会消耗过多的司法资源，也不会太过影响司法效率；另一方面，“检察机关在对普通刑事案件作出不起诉处理决定时，往往容易引起被害人的误会，认为检察机关对犯罪嫌疑人进行包庇，如若处理不当，很容易引发被害人同检察机关的矛盾。如果在此时引入人民监督员程序，进一步从程序上保障了案件办理的公正性，对被害人来说多了一条权利保障渠道，也使检察工作更加透明化、更具可信度”[23]。

因此，对于人民监督员的监督范围可做如下规定：人民监督员在职务犯罪案件出现下列情形时可以对人民检察院实施监督：（1）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；（2）应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；（3）犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（4）采取指定居所监视居住强制措施违法的；（5）阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的；（6）应当退还取保候审保证金而不退还的。人民监督员在拟不起诉的所有案件中可以对人民检察院实施监督。

（二）监督程序

从目前规定的监督程序来看，似乎没有什么大问题，然而“大众化”的选任条件如前文所述可能会产生致命的缺陷，但从美国的大陪审团制度和日本的检察审查会来看，“大众化”的选任条件更具有价值上的正当性，更能体现普通民众参与司法的理念。因此，我们不妨从人民监督员的成员结构入手来解决因“大众化”所可能导致的问题。

笔者认为，可以将人民监督员信息库分成两部分，即专业成员库和非专业成员库，分别由具备一定法律知识的人和不懂法律的普通民众组成；每次从专业成员库和非专业成员库中分别随机抽取一人和若干人组成参与案件监督的人民监督员。在监督过程中，由来自专业成员库的监督员向其他监督员讲解相关法律问题，由于专业成员库监督员的存在，检察机关很难误导或者蒙骗其他来自非专业库的监督员，这有助于人民监督员监督工作的行使，同时专业成员与非专业成员之间也能形成良性互补。这类似于我国的陪审制度，即适用于陪审制度的合议庭成员必须包含专业法官和人民陪审员，而不能仅由人民陪审员组成合议庭。

（三）监督效力

“人民监督员制度定位为社会监督，其约束力主要表现为一种程序性的约束力。”[24]其作出的决议缺乏实际效力，复议程序也难以发挥预期的功效。因此，笔者认为可以吸收借鉴日本的检察审查会制度的成功经验，做出如下规定：人民监督员进行监督，经过表决后根据多数人意见作出的第一次决议只具有建议性质，检察机关可以根据相关事实与法律决定是否采纳，如果检察机关不采纳，可以向人民监督员提出意见；人民监督员听取检察机关的意见后作出的第二次决议则具有强制效力，一经作出，检察机关应当采纳，不再享有自主决定权；如果检察机关对第二次决议仍有异议，可以再次向人民监督员提出意见，人民监督员仍维持原决议的，检察机关应当按照决议的内容执行。

（四）权利保障

为了更好地实现监督目的，应当建立完善的人民监督员权利保障机制。

首先，当前的规定中缺乏对人民监督员人身权、获得报酬权的保障，导致民众对于担任人民监督员的积极性不高，很少有人以自荐的方式参加人民监督员的选任。（1）可以赋予人民监督员言论豁免权，在监督过程中无论发表何种观点，都不受法律追究。但言论豁免权的行使应当以下列条件为限：人民监督员的言论必须与监督的案件有关，必须在法定程序所设定的时空范围内做出，必须符合法定程序所要求的形式要件[25]。（2）加强对人民监督员人身安全的保障，对人民监督员实施打击报复的要严肃处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（3）可以根据参与案件的数量及重大、复杂程度适当给予人民监督员以报酬，与人民监督员进行监督活动产生的通信费、交通费、伙食费等一并列入政府财政预算，由财政部门统一拨款。

其次，“知情权作为人民监督员的一项民主权利，是人民监督员有效开展监督活动的重要前提”[26]，而当前的规定中对人民监督员知情权的保障尚不够完善，因此可以规定人民监督员有权查阅所监督案件的全部案卷材料且应当听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，但对在监督过程中获知的案件信息负有保密义务。

注释：

（1）该听证是秘密进行的，其目的有三个：一是防止大陪审团成员规避自己在决定是否起诉时逃避责任；二是帮助证人更自由地表达事实，说出真相，同时防止证人在公开后受到不正当的压力后修改证词；三是保护犯罪嫌疑人的声誉，避免其仅仅因为被大陪审团调查而受到名誉损害。参见胡岩：“大陪审团：制约公诉权的司法民主制度”，载于《法律适用》2016年第6期。

（2）所有检察审查会成员都认为担任检察审查员的经历是积极的，并有76.1%的成员表示愿意再次担任检察审查员。参见[日]福赖弘：“日本裁判员制度与检察审查会制度的重生：日美法律意识与国民参与经验的比较分析”，载于《康奈尔国际法律评论》，2007年第349-353页。转引自陈效：“日本检察审查会制度实施现状评析”，载于《人民检察》2014年第7期。

（3）据调研显示，2003年至2010年，“两省十市檢察机关”的人民监督员监督拟不起诉案件占监督案件总数的62.4%；2011年至2013年7月，监督拟不起诉案件占监督案件总数的56.3%。参见卞建林、褚宁：“人民监督员制度的运行与完善”，载于《国家检察官学院学报》2014年第1期。

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Abstract：Peoples supervisor system is an important reform measure which embodies the judicial democracy of our country. It has been 14 years since its birth in 2003， which has produced many positive effects and defects， such as lack of direct law basis， the too “popular” election conditions， and the lack of direct supervision effect. In order to make up for the shortcomings of peoples supervisor system， it is necessary to make a comparative analysis of the American grand jury system and the Committee for inquest of Prosecution of Japan. The ongoing pilot reform of Supervision Committee strip the procuratorial organs investigative power and will have a significant impact on peoples supervisor system. It is suggested that peoples supervisor system should be added in when the Criminal Procedure Law is amended the next time， and the supervision scope， supervision procedure， supervision effect and rights protection of the peoples supervisors should be reasonably reconstructed.

Key words： peoples supervisor； judicial democracy； Supervision Committee

编辑：鲁彦琪