改革财税体制促进经济高质量发展

许生 张霞

内容提要：当今世界面临百年未有之大变局。新时代，我国经济社会主要矛盾发生深刻变化，实现国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥政府作用，都对加快推进财税体制改革，实现经济高质量发展提出了现实而紧迫的任务。当前，我国财税体制与大国经济地位尚不适应，调结构促发展功能有待强化，民主法治、公平正义特性亟待彰显，贯彻新发展理念尚不到位。必须紧紧围绕“三大变革”，持续推动财税体制改革，促进经济创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展、开放发展，加快实现经济高质量发展。

一、改革财税体制促进高质量发展的必要性和紧迫性

当今世界经历深刻调整变革，正面临数百年未有之大变局；我国社会主要矛盾已发生历史性转变，国家治理体系和治理能力现代化任重道远，科学处理政府与市场关系对于更好发挥政府作用仍充满挑战。纵观国际国内，改革财税体制，促进高质量发展，必要而紧迫。

（一）“百年未有之大变局”要求财税体制必须适应高质量发展的根本需要

当今世界正面临百年未有之大变局。习近平主席这一重要论断①参见：《习近平接见2017年度驻外使节工作会议与会使节并发表重要讲话》，新华网2017-12-28；《习近平出席中央外事工作会议并发表重要讲话》，学习中国2018-06-27；《习近平出席金砖国家工商论坛并发表重要讲话》，人民日报2018年07月26日。是对未来世界发展变化及其基本趋势的重要阐述。我国是发展中大国。这个“大变局”时期将会是最终决定我国国家命运和人民长远命运的关键时段，既有机遇，也充满挑战。必须将财税体制和高质量发展广泛置于这个重要历史变革下来重新加以审视。

1.中国将成为世界第一大经济体，要求财税体制要适应大国经济地位，着重在提质增效上下功夫

尽管对中国经济总量何时超过美国的具体预测有所不同，但世界各国对中国在未来一段时期成为世界最大经济体基本是确信无疑的①关于中国何时超越美国成为世界最大经济体的预测因方法不同而有所不同。世界银行和国际货币基金组织按照国内生产总值购买力平价法，预测2014年中国将超过美国，成为世界最大经济体。若按照名义GDP(也即现价GDP)预测，中国成为世界最大经济体的时间一般集中在2030年左右。欧洲著名智库经济与商业分析中心（Centre for Economics and Business Research,简称CEBR）预测，中国将在2030年前超越美国，成为世界第一大经济体，随后是美国和印度。参见：《智库：中国2030年将超过美国成世界第一大经济体》，载于《参考消息》2015年12月28日；在其最新发布的全球经济预测报告中，按美元计价预测中国将在2032年超越美国，成为全球第一大经济体。参见：《亚洲经济实力渐强，中国到2032年料将超越美国成为世界第一大经济体》，原创：彭博Bloomberg 2017-12-26，https：//chuansongme.com/n/2107237152033。IMF也预测，尽管近期美国经济增长有所加速，但是“中国仍有可能在2030年前成为全球最大的经济体。”参见：《美国经济是“外强中干”！中国将取代美国成为世界第一大经济体？》，凤凰网财经，http://finance.ifeng.com/a/20180807/16433324_0.shtml。国内专家也预测，到2030年中国将成世界第一大经济体。参见：《林毅夫：2030年中国将成为世界第一大经济体》，http://news.sina.com.cn/o/2017-03-26/doc-ifycspxn9911232.shtml。。届时，中国经济对世界经济增长的贡献率将达到三分之一；经济增长将主要依靠国内消费；世界经济中心转向中国不可避免②参见：《林毅夫：2030年中国将成为世界第一大经济体》，http://news.sina.com.cn/o/2017-03-26/doc-ifycspxn 9911232.shtml。；同时中国城市在全球中的排名也将发生重大变化。预计到2035年上海将成为全球第五大城市，北京、广州、天津、深圳、重庆、苏州等城市将分别进入全球经济前10名和前20名③参见：《15年后，中国或将成为全球第一大经济体》，http://finance.eastmoney.com/news/1585,20171227816379952.html。。中国经济的影响力将显著超过以往，为百年来中国历史和世界历史所未有。世界最大经济体和重新成为世界经济中心的“大变局”，要求中国财税体制必须适应大国经济地位，进一步统协国内和国际，拓宽国际视野，增强国际政策协调，建立“大国财政”，在继续促进做大经济规模的同时，更加注重质量提升，着力引导经济提质增效。

2.世界经济新旧动能转换，要求财税体制要适应科技革命和产业变革需要，着重在促进创新和推动技术革命上下功夫

未来10年将是世界经济新旧动能转换的关键10年。人工智能、大数据、量子信息、生物技术等新一轮科技革命和产业变革正在积聚力量，催生大量新产业、新业态、新模式，给全球发展和人类生产生活带来翻天覆地的变化。从某种意义上说，科技实力决定着世界政治经济力量对比的变化，也决定着各国各民族的前途命运。实际上，人类历史上每一次工业革命，每一波全球化浪潮，都是以科技革命作为基础和先导的。新兴市场国家和发展中国家要加快实现跨越式发展，必须具有强大的科技实力和开放创新能力。新一轮科技革命和产业变革所广泛推动的世界经济新旧动能转换，要求中国财税体制必须适应科技创新需要，增强创新引导和激励能力，服务创新驱动战略，在继续引导发挥传统动能优势基础上，更加注重培育新动能、逐步形成新优势，着重利用新技术加快提升经济发展质量。

3.国际格局和力量对比加速演变，要求财税体制要适应国际格局不断变化需要，着重在包容普惠上下功夫

未来10年将是国际格局和力量对比加速演变的10年。目前，新兴市场国家和发展中国家对世界经济增长的贡献率已经达到80%。按汇率法计算，这些国家的经济总量占世界经济的比重接近40%。若以现有速度发展，10年后将接近世界总量的一半。新兴市场国家和发展中国家群体性崛起势不可挡，全球发展版图将更加全面均衡。当前，发展不平衡、不充分问题仍然是各国面临的共同挑战。一方面，新兴市场国家和发展中国家同发达国家的南北差距仍很明显。另一方面，各国内部也都不同程度存在发展差距。作为发展中大国，潜在的世界第一大经济体，激烈变化的国际格局和力量对比，要求中国财税体制必须适应国际格局加速变化需要，增强财税体制的包容普惠能力，加强与世界各国特别是新兴市场国家和发展中国家的深入对接，推动国际发展合作，增加对发展中国家的支持，统筹经济、社会、环境发展，着重在推动国际合作中提升经济发展质量。

4.全球治理体系深刻重塑，要求财税体制要适应开放型世界经济需要，着重在开放合作上下功夫

未来10年将是全球治理体系深刻重塑的10年。世界多极化、经济全球化在曲折中前行，地缘政治热点此起彼伏，恐怖主义、武装冲突的阴霾挥之不去。当前，美国在全世界不断发动贸易战，使单边主义、保护主义愈演愈烈，多边主义和多边贸易体制受到严重冲击。开放合作、互利共赢的全球治理体系面临严峻挑战。必须坚持合作共赢，建设开放经济，倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，坚定支持多边贸易体制，持续推进全球经济治理改革，提高新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权。开放合作是科技进步和生产力发展的必然逻辑。在世界经济经历深刻调整变革之时，只有开放才能使不同国家相互受益、共同繁荣、持久发展。作为发展中大国，潜在的世界第一大经济体，全球治理体系的深刻调整，要求中国财税体制必须适应建设开放型世界经济，旗帜鲜明反对单边主义和保护主义，促进贸易和投资自由化便利化，引导经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展，着重在重塑全球治理体系中提升经济发展质量。

（二）新时代我国社会主要矛盾变化要求财税体制必须适应高质量发展的根本需要

新时代，我国社会主要矛盾已经由之前人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的转化，意味着我国经济社会发展在“量”的方面总体不足的矛盾基本克服，社会生产力水平总体上显著提高，主要矛盾已经让位于“质”的提升方面，表现为人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长，特别是发展不平衡不充分问题已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。必须大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步。作为调节政府、社会和个人三者利益关系的总闸门，财税体制必须适应社会主要矛盾转化的实际需要，从过去注重“量”的扩张，转向更加注重“质”的提升，引导经济社会发展提质增效，做好结构调整和内涵升级，从经济、政治、文化、社会、生态和人的自身发展等更广泛领域促进高质量发展和社会文明进步。

（三）基本实现国家治理体系和治理能力现代化要求财税体制必须适应高质量发展的根本需要

党的十九大明确提出，坚持和发展中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化。其中包括：人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。为此必须坚持全面深化改革，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。作为国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制必须适应国家治理体系和治理能力现代化需要，从过去主要依赖“管理”、主要依靠“人治”、主要强调“效率”，转向更多注重“平等参与”和“治理”、更多依靠“法治”、更多强调“公平”和“正义”，突破观念束缚和路径依赖，打破利益固化和制度阻隔，全面提升财税体制现代化水平，引导经济高质量发展和社会全面进步。

（四）“更好发挥政府作用”要求财税体制必须适应高质量发展的根本需要

使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是党的十八届三中全会和党的十九大提出的重大理论观点。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品，获得尽可能大的效益，实现产品和服务在技术效率和经济效益方面的有机统一。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。使市场在资源配置中起决定性作用，有利于转变经济发展方式和转变政府职能，抑制消极腐败现象。发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但是市场作用和政府作用的职能是不同的。更好发挥政府作用，就是要实施科学的宏观调控和有效的政府治理，保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。作为宏观调控和政府治理的重要政策工具，同时作为更好发挥政府作用的重要组成方面，财税体制必须适应使市场在资源配置中起决定性作用的市场经济总体环境，顺应市场经济一般规律和政府在市场环境中的职能定位，甘当配角，及时补位，正确履职，有效弥补市场失灵，“两只手”协同，在不断壮大经济实力和综合国力中持续提高经济发展质量和效益。

二、财税体制不适应高质量发展的主要方面

改革开放40年来，财税体制在有效解决我国以“量”的总体不足为特征的社会主要矛盾方面发挥了重要功能。面向经济高质量发展的新时代，财税体制在如何更好适应大国经济地位，调结构促发展，彰显民主法治、公平正义，更好贯彻新发展理念等方面，均需要作出大幅调整。

（一）财税体制与大国经济地位不相匹配

新时代是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。中国与世界的相互影响都在不断加深。面对世界多极化、经济全球化的发展大势，目前我国财税体制在如何确立世界性角色定位、如何提供更多国际公共产品等方面还一时难以适应、不相匹配。

1.财税体制在推动构建人类命运共同体方面的包容性有待增强

“构建人类命运共同体”理念是我国为破解一系列全球性难题所提供的中国智慧和方案，体现我国作为世界大国所应有的使命担当。随着我国综合国力和对外影响力、塑造力及感召力的日益提升，国际社会对我国参与解决一些世界性热点、难点问题充满期待。应对气候变化、打击恐怖主义、防范重大传染性疾病，解决巴以冲突、阿富汗问题、南苏丹冲突，巩固半岛局势，维护世界和平，推进非洲减贫，保障粮食安全，促进绿色可持续发展等，我国的作用和责任将会随着经济体量的不断壮大和升级晋位而增大，我国财税体制在统筹国内经济社会发展的基础上，统筹国际事务的能力也要随着国家能力的提升而不得不快速提升，财税制度与政策的国际视野和包容能力有待于大幅提升。

2.财税体制在推进全球治理体制变革方面的参与能力有待增强

全球治理体制变革的核心是全球经济规则制定权的分配与争夺。数百年来西方列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权已经逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。推进全球治理体制变革事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。近年来，我国提出“一带一路”倡议、牵头筹建“亚投行”、成立“丝路基金”，在国际货币基金组织和世界银行争取更多代表性和发言权，参与制定和签署《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）的多边公约》，积极推动国际税收体系重塑，都是在参与国际规则制定和布局长远，旨在使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。从全球治理体制变革看，我国财税体制在推动全球治理体制更加公正合理中的参与能力仍有待提高。

3.财税体制在推动构建新型国际关系方面的协调能力有待增强

全球化背景下，世界各国利益日益融合，你中有我、我中有你，相互依存、合作共赢成为应对日益突出的全球性挑战，实现和平与发展的时代诉求，必须推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。多年来，我国坚持多边主义，不搞单边主义，倡导将协商民主作为现代国际治理的重要方法，致力于走出一条“对话而不对抗，结伴而不结盟”的国与国交往新路，以对立、施压和对抗解决全球性挑战没有出路。构建以合作共赢为核心的新型国际关系，就是要以人类命运共同体理念为指导，把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化、生态等对外合作的方方面面。党的十八大以来，我国致力于发展全球伙伴关系，推动构建新型大国关系，对发展中国家坚持正确义利观，加大对发展中国家特别是最不发达国家的援助力度，促进缩小南北发展差距。从推动建立新型国际关系看，我国财税体制在有效发挥外交后盾职能和国际协调功能方面的能力仍有待提高。

4.财税体制在推动建设开放型世界经济方面的应对能力有待增强

经济全球化是不可逆转的时代潮流，各国是相互依存、彼此融合的利益共同体，相通则共进，相闭则各退。面对变局，最根本的是把握世界多极化、经济全球化发展的必然趋势，抓住各国人民对和平与发展的共同诉求，走合作共赢道路。必须统筹国内国际两个大局，始终不渝走和平发展道路、奉行互利共赢的开放战略，着力构建开放型世界经济。党的十八大以来，我国改革开放迈出重大步伐，开放型经济新体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列，“一带一路”建设取得显著成效。当前，面对国际单边主义、贸易保护主义、逆全球化思潮不断有新的表现，我国坚定不移推动建设开放型世界经济，坚决反对各种形式的保护主义，推进全球贸易投资自由化便利化。加入世界贸易组织《政府采购协定》进程进一步加快，《区域全面经济伙伴关系协定》谈判进一步推动，东亚经济共同体和亚太自贸区建设进一步推进，亚欧会议、上合组织区域经济合作等进一步深化，与有关国家商签双边自贸协定和投资协定进程进一步加快。但是整体看，我国财税体制在助力推动建设开放型世界经济、为经济全球化提供更多国际公共产品方面的应对能力仍有待提高。

（二）财税体制调结构促发展功能发挥不充分

1.财税体制在改善发展不平衡方面的功能有待提高

改革开放以来，我国经济社会发展水平在总体取得巨大进步的同时，发展不平衡已经逐步上升为经济社会发展的主要问题。“不患寡，而患不均”成为经济社会发展的主要矛盾。当前我国经济社会发展不平衡现象表现得相当普遍，除传统的城乡区域发展不平衡外，城乡内部：城镇化发展快的地区与传统农业地区之间、农业转移人口与城镇原住居民之间、城镇拆迁补偿人口与非拆迁户之间；区域层面：传统老工业基地、资源大省与新兴工商业发展地区之间、不同的城市群、城市带、城市新区之间、各种城市群（带、新区）内部不同的城市之间；社会层面：不同的社会阶层之间、资本所有者与工资收入者之间、大资本所有者、垄断企业行业管理者经营者与普通社会大众之间，等等，这些不同城乡、区域、群体之间的发展不平衡日益扩大，成为制约我国高质量发展的严重障碍。作为调节社会收入二次分配的主要抓手，财税体制的调节任务异常艰巨，促进平衡发展的功能有待于进一步提高。

2.财税体制在促进发展更加充分方面的功能有待提高

改革开放以来，随着社会生产力的快速提升，我国社会产品极大丰富，基本告别了短缺经济时代，部分生产能力进入世界前列。但是整体看，除产品质量有待进一步提高外，我国在服务领域中的发展水平仍不充分，就业、医疗、教育、养老、社会事业、公共服务和公共设施等在“量”和“质”两个方面还都不能很好满足人民日益增长的服务需要，产品和服务“一条腿长、一条腿短”的矛盾十分突出，成为制约经济社会发展的另一主要矛盾。就业培训服务指导机构不足、医疗机构紧张、幼儿教育职业技术教育等短缺、养老机构缺口巨大、文体卫等社会事业不发达、公共服务和公共基础设施数量不足分布不均衡等，在全国仍比较普遍，社会服务总体“量”的不足成为这一矛盾的主要方面。作为提供社会公共产品和公共服务、编织社会“安全网”的主要政策工具，财税体制的兜底任务异常艰巨，促进更加充分发展的功能仍有待于进一步提高。

（三）财税体制的民主法治、公平正义特性亟待彰显

1.财税体制的民主程度有待提升

我国财税体制脱胎于上世纪计划经济体制，形成和初步完善于上世纪九十年代以来的市场经济建立时期，无论从内容还是从程序上看，都还残存着许多计划经济的时代特点，集中和义务强调过多，民主和权利意识保护不够。从财政体制看，中央和地方财政体制过于强调上下统一、步调一致，在财政职能和支出责任划分上基本“同质同构”，“一刀切”的体制设计往往忽视不同地区显著的差异性，对地方的积极性、创造性保护不够；政府内部不同部门之间“一刀切”和各自为政、部门利益固化同时存在，不利于部门开创性开展工作；部门内部官僚气息沉重，民主作风缺乏，工作环境压抑，不利于充分调动人的能动性、积极性和创造性。从税收制度看，支配我国税收制度设计的基本理念实质上仍然为计划经济时代的“贡献论”，没有随着人们权利意识的普遍觉醒而与时俱进；流转税为主体的税收制度设计饱受诟病；税制确定程序公开性透明性不够，群众参与渠道狭窄，与公众欠缺关联性，民主参与意识有待增强；组织化、程序化群众监督比较缺乏，民主监督机制有待强化。

2.财税体制的法治程度有待提升

依靠行政命令、淡化社会法治是我国计划经济时代的典型特征，现行财税体制在某种程度上依然承继着计划经济时期的财政治理方式，以行政命令替代法治仍然比较普遍，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究依然任重道远。从财政体制看，中央与地方财政关系尚缺乏法律层面的明确规范，尤其在事权和支出责任划分方面，现有法律规范规定粗糙、弹性大，不利于明确责任，难以真正落实。特别是，我国在规范中央政府职能方面法律规范严重缺乏，将“自上而下”作为政府治理的天然逻辑，忽视甚至有意排斥“自下而上”政府治理的基本作用，与现代公民社会政府治理方式存在很大差距。这不仅关乎社会法治，更关乎社会民主。从税收制度看，我国现行绝大多数税收实体法仍然停留在政府条例层面，法律层次不高的问题依然比较突出；尚缺乏统一规范的税收基本法，对税收实体法和税收程序法缺乏必要的总揽和统领；对纳税人的权利和义务兼顾不够充分，往往强调义务多，对纳税人依法享有的权利顾及少。税收法治整体落后于时代发展的需要。

3.财税体制的公平性有待提升

“效率”和“公平”是任何一国财税体制都需要处理好的一对矛盾。追求过高的效率而忽视公平，或者过分追求公平而忽视效率，财税体制均难做到可持续。长期以来，作为后发国家，为了解决“量”总体不足的矛盾，突破短缺经济障碍，实现“量”的赶超，我国财税体制一直比较注重制度“效率”，在一定程度上忽视了制度“公平”，社会财富二次分配对初次分配的调节功能发挥不充分，部分制度设计甚至在一定程度上进一步恶化了社会收入分配状况。从财政体制看，收入分成制和激励性税收返还使欠发达地区与发达地区之间的差距越拉越大，诱致资源、人才更多向发达地区集聚，形成马太效应。从税收制度看，过高的流转税等间接税制度，过低的所得税、财产财富税等直接税制度，使我国税收制度整体存在比较明显的累退效应，形成逆向调节，在一定程度上加速了社会的贫富分化，税收制度的公平性亟待提高。

4.财税体制的正义性有待提升

奖勤罚懒、促进诚实劳动，通过劳动创造价值和分配价值被视为社会正义。我国财税体制的正义性有待于进一步彰显。财税体制的马太效应在刺激发达地区加速发展的同时，也造成了大量的资源消耗和环境不可持续，社会负外部效应明显；劳动要素在社会分配中的占比持续降低，资本要素在社会分配中的占比持续提高并逐步占据主导地位；对工资性收入重税，对资本性收入轻税或无税，食利阶层分配份额提高并持续扩大；房地产税、遗产赠与税、国籍税等的长期缺失等，都使我国财税制度的正义性面临严峻挑战。

（四）财税体制在贯彻新发展理念方面有待强化

1.财税体制促进创新的功能有待强化

创新是经济高质量发展的第一动力。创新活动的效益外溢性和高风险性，成为世界各国纷纷利用财税制度和财税政策，鼓励和引导企业自主创新的基本理论依据。尽管国情和发展阶段各不相同，当今世界各国政府都十分重视对本国创新的支持和引导，公共财政在支撑创新立国、建设创新型国家进程中无不发挥着重要作用。当前，我国财政科技投入总量不足，缺乏稳定增长机制；投入战略重点不明确，支持方式过于单一，多头管理现象比较突出，缺乏有效的监督机制和绩效评价体系；自主创新政府采购政策配套不完善，采购规模相对偏小，对自主创新的拉动作用有限。税收激励政策缺乏针对性，税收优惠政策范围、优惠方式均有待进一步完善，部分税种优惠仍存障碍，企业享受优惠成本仍然过高。总之，我国财税体制在促进建成创新引领、协同发展的产业体系，建设创新型国家方面的支撑功能仍有待于强化。

2.财税体制的协调功能有待强化

协调是高质量发展的内生特点。城乡二元结构是千百年来我国经济社会发展的基本特征，城镇化的快速发展正在加速改变这一社会形态，城乡协调、区域协调有了长足进步，财税体制，特别是财政转移支付制度在这期间发挥了举足轻重的作用。但是，总体看，随着我国社会主要矛盾发生历史性变化，发展不平衡的矛盾有了更为复杂的表现形态，财税体制协调发展的能力需要进一步强化。从财政体制看，在促进农业转移人口市民化问题上，尤其是在基本公共服务方面，如何平衡与协调跨区域流动农业转移人口流出地与流入地政府、上级政府与下级政府、中央政府与地方政府之间的财政转移支付基本关系；在子女义务教育、基本养老保障、基本医疗保险等基本公共服务职能与支出责任方面如何根据城镇化基本规律进行适应性调整；区域一体化、区域协同发展、国家级新区建设中相关省市地区之间的财政分配关系如何协调等。从税收制度看，税收制度设计需要进一步避免不同地区之间的恶性竞争；增值税、消费税等税种设计需要进一步处理好生产地与消费地之间的税收利益关系等。总之，我国财税体制在促进建成彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系方面的支撑功能仍有待于强化。

3.财税体制促进绿色可持续发展的功能有待强化

绿色是高质量发展的普遍形态。在经过多年持续高速增长后，我国资源环境遭受极大破坏，许多资源面临枯竭、环境几近达到承载极限，绿色发展刻不容缓。近年来，绿色可持续发展逐渐成为社会共识，财税体制在促进绿色可持续发展方面也逐渐发挥作用。环保财政投入逐年加大，各级政府利用债务融资方式不断加大对环境的治理力度，环保税出台实施。但是总体看，我国环境治理、绿色发展任务任重道远，财税体制还不完全适应绿色可持续发展的需要。从财政体制看，财政在绿色发展方面的投入有待强化，投融资方式有待多元化，事权和支出责任划分有待进一步明确，“谁投入，谁受益”“谁使用，谁付费”“谁污染，谁治理”“谁损害，谁赔偿”的权责利益机制尚未全面建立和实施，责任不到位、利益不明确。从税收制度看，税制的绿色化程度需要进一步提高，现有绿色税收法条多分散于各税种实体法，专门的环保税法与各种绿色税收法条尚未形成严密完备的绿色税制框架体系；资源税法尚未起到资源节约集约有效利用的基本作用等。总之，我国财税体制在促进建成资源节约、环境友好的绿色发展体系方面的支撑功能仍有待于强化。

4.财税体制促进开放的功能有待强化

开放是高质量发展的必由之路。改革开放40年来，我国经济社会发展取得长足进步，顺利解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾，总体摆脱“量”的不足。这与改革开放密不可分。可以说，开放与改革发挥了同等重要的作用，甚至说是至关重要的作用。财税体制改革密切配合了对外开放的实际需要，尤其是税收制度改革，根据对外开放不同阶段引进外资和技术、扩大对外贸易、促进中外合资合作的实际需求，设计并实施了具有针对性的税收制度，取得了显著经济社会效益。但是，随着我国社会主要矛盾的转化，“质”的提升上升为经济社会发展的主要矛盾，我国财税体制尚有许多不适应新时代扩大对外开放实际需要的方面。从财政体制看，我国财政体制总体上还不适应大国外交战略的实际需要，总体上还未形成与大国经济地位相匹配的相对比较成熟稳定的涉外财政支出政策体系，被动应对型的涉外财政政策特征强于自主主动型的涉外财政政策特征，大国财政尚未真正形成。从税收制度看，税收制度更多着眼于国内经济治理，尚难做到广泛参与国际税收治理，定制度、定规则，引领国际税制发展的能力还十分有限，对我国企业走出去、资本走出去、国民走出去的引领和保护作用仍有待强化等。总之，我国财税体制在促进建成多元平衡、安全高效的全面开放新体系方面的支撑功能仍有待于强化。

5.财税体制促进共享的功能有待强化

共享是高质量发展的根本目的。财税体制是调节社会收入分配、促进社会共享发展成果的重要手段。在解决以“量”的不足为总体特征的主要矛盾阶段，尽管财税体制在处理“效率”与“公平”的关系过程中，也兼顾社会公平，但总体来看，经济效率基本为财税体制关注的政策重点，对社会公平关注不够。突出表现为财税体制中的激励因素过大，收入调节成分不足，特别是财政分配体制中的顺向分配因素考虑过多，进一步激发了地方发展锦标赛；税收制度中一些具有收入分配调节功能的重要税种长期缺失，已有税种中的税收调节功能发挥不足，导致整个财税体制对社会收入分配的二次调节功能严重不足，社会收入分配状况持续堪忧。总之，我国财税体制在促进建成体现效率、促进公平的收入分配体系方面的支撑功能仍有待于持续强化。

三、促进高质量发展的财税体制改革路径

紧紧围绕质量变革、效率变革、动力变革“三大变革”，持续推动财税体制改革，实现经济创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展、开放发展，促进经济高质量发展。

（一）围绕质量变革改革财税体制，持续促进经济协调发展、绿色发展和共享发展

从质量变革看，一方面，财税体制要服务于提高产品质量和服务质量，积极发挥财税体制与财税政策的引导作用，促进经济协调发展、绿色发展和共享发展，保持经济社会发展的可持续性，实现生态友好、宏观经济稳定与社会和谐进步。另一方面，要注重提高财税体制本身的质量，建立健全宏观调控体系，加快建立现代财政制度。

1.改革财政体制，促进经济协调发展

——科学划分各级政府职能和支出责任，实现政府职能协调。科学界定各级政府职能分工，明确划分相应支出责任，加快建立与政府职能相匹配、以转移支付为补充的支出责任制度体系。重新规划调整各级政府基本职能，推动形成中央、省和地方各级政府职能相互补充、相互协调的单一制多功能多级政府管理体制：按照公共物品的基本属性、外部性大小即受益范围，以及信息的复杂程度，将政府对相关公共事项的职能在中央、省和地方各级政府之间合理划分；将政府对于公共事项的基本职能进一步分解成为决策权、支出责任、执行权与管理权、监督权等相关具体权能，遵循“谁决策，谁承担支出责任；谁委托，谁支付代理费用”的基本原则，根据相关权能的不同特点匹配到不同的政府层级。同时，清晰划分各级政府财政支出责任，建立各级政府基本支出责任与其基本职能相匹配、上级转移支付和委托职能相适应的支出责任制度体系。

——因地制宜建立多级分类财政管理体制，建设民主财政。建设分类多级财政管理体制是新时代政府间财政分配关系改革的基本方向和现实选择。在结构性调整各级政府支出责任的基础上，将中央政府适当上收部分政府支出责任、适当下放部分财权财力，与较大幅度减少不必要的转移支付项目相结合，根据直辖市管理和省县政府管理的不同特点，建立直辖市和省相互区别、内部各级政府事权和支出责任各有侧重的分类多级财政管理体制：直辖市财政管理体制和省财政管理体制。

建设省及省以下分级分类财政管理体制，就是要根据省及省以下各级政府在辖区事务方面的不同特点，围绕事权和支出责任，建立直辖市和省相互区别、内部各级政府事权和支出责任各有侧重的分级分类财政管理体制。

一是直辖市财政管理体制。上收街道办和区级政府部分事权。随着直辖市经济社会发展现代化水平以及市域范围内均等化水平的不断提高，一些基层政府原有的经济建设职能已无存在必要，为促使基层政府切实转变政府职能，将职能重心重点转向公共服务，建议将直辖市的街道办（社区）等县级政府的经济建设及经济管理职能上收至区级政府，尤其是涉及农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务的绝大多数经济职能，以及教育、科学技术、文化体育与传媒等部分社会职能，改为由区级政府统一行使，甚至部分适合于在更大范围内统一配置的经济职能，比如部分农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务，也可统一上收至直辖市级，或者由区级和直辖市级共同行使。上海市结构性调整基层政府事权的相关探索值得肯定。

二是省财政管理体制。弱市强县与强市弱区强（乡）镇相结合。对于人口规模比较大、幅员比较广阔的设区的市，在事权划分和财力配置上要强化县级政府职能，弱化地市本级的政府职能，增强县级政府的治理能力；对于人口规模比较少、幅员比较小的设区的市，在事权划分和财力配置方面要强化市级政府和乡镇政府职能，弱化区县级政府职能，着力增强市级政府和乡镇政府的治理能力。

——以改革共享税为核心调整完善分税制。

一是重构分税制。按照有利于资源合理配置、有利于劳动力自由流动、有利于调节收入分配的原则，将现行税种在中央、省、县三级预算中重新配置，逐步建立规范化、制度化的分税制财税体制。改革后，中央政府的税收收入主要应以所得税类、资源税类、遗产税类、社保税类和特殊税类（资本市场税）为主，省级政府的税收收入主要应以商品税类、环保税类和社保税类为主，县级政府的税收收入则主要以商品税类、不动产税类、财产税类和行为税类为主。

二是实施增值税中央与地方按率分享。在厘清事权与财力划分、完成增值税税率“三并二”改革基础上，积极探索增值税分享方式，将现行增值税中央与地方按比例分成改革为中央与地方按税率分享，建立法制化、规范化的中央与地方财政分享制度。

2.改革完善转移支付制度，促进经济共享发展

以促进农民工市民化和完善“兜底”功能为核心，建立健全民主法治财政体制，持续改善经济社会发展不平衡状态。

——建立财政转移支付与农民工市民化相挂钩的转移支付制度。

一是加大对农民工子女义务教育的转移支付支持力度。有效解决农民工子女义务教育问题，中央财政应当“补位”，承担更大责任，相应减轻流入地城市政府的财政支出压力。对于因农民工子女流动而增加的义务教育支出总规模，应在中央、省、市、县等各级政府财政支出责任中进行分担，中央政府应当承担更大责任，主要通过调整转移支付方式加以解决，缓解流入地城市政府财政支出压力。对于跨省流动的农民工子女义务教育经费支出，属于中央政府责任，应由中央财政承担，中央财政应相应增加流入地省份的义务教育转移支付，相应调减流出地省份的义务教育转移支付；对于因城乡义务教育成本差异而增加的义务教育支出，中央财政应承担更大责任。对于本省内部跨地市流动的农民工子女义务教育经费支出，属于省级政府责任，应由省级财政承担，省级财政应相应增加流入地城市的义务教育转移支付，相应调减流出地的义务教育转移支付；对于因城乡义务教育成本差异而增加的义务教育支出，省级财政应承担更大责任。对于本地市内部跨县区流动的农民工子女义务教育经费支出，属于地市级政府责任，应由地市级财政承担，地市级财政应相应增加流入县区的义务教育转移支付，相应调减流出县区的义务教育转移支付；对于因城乡义务教育成本差异而增加的义务教育支出，地市级财政应承担更大责任。

二是加大对农民工基本社会保障的转移支付支持力度。对于在户籍地已经参加了基本养老保险的农民工，在由欠发达省份向发达省份城市流动时（跨省流动养老关系和个人账户目前尚不能转移接续），中央财政应当相应调减欠发达地区的“基础养老金”补助，相应调增流入地省份的“基础养老金”补助；这些农民工在本省内流动时（目前养老关系和个人账户能够转接，但基础养老金并不能随转），上级政府应当相应增加流入地城市政府的“基础养老金”补助，调减流出地政府的基础补助。对于在户籍地没有参加基本养老保险的农民工，跨省之间的流动，中央政府应当按照补助流出地省份“基础养老金”补助比例，补助流入地城市政府，或者直接按照流入地省份的比例进行相应补助。这些农民工在本省内流动时，上级政府应当按照补助流出地地市“基础养老金”补助比例，补助流入地城市政府，或者直接按照流入地地市的比例进行相应补助。对于从未参加基本养老保险的农民工，这部分“基础养老金”补助是市民化过程中财政的现实支出。

现行基本医疗保险制度严重的地域性不利于农民工市民化。对于在原籍已经参加了“新农合”或居民基本医疗保险的农民工来说，要在流入地实现市民化，不仅个人原先的缴费和各级政府的财政补助无法转出，而且还要在流入地重新增加个人缴费和各级财政投入。对于尚未参加任何一种基本医疗保险制度的农民工，它会增加流入地政府的财政投入责任，需要中央财政或者省级财政给予更多的财政支持。

三是统筹加大对城市中低收入群体和农民工住房保障的转移支付支持力度。加大对住房保障体系的土地供应和基金转移支付，逐步将住房保障制度涵盖进城务工人员，按照吸纳农民工数量和规模，分配和返还各地上交土地出让金数额，并加大土地出让金的转移支付功能。

——切实发挥财政转移支付的“兜底”功能。按照坚决兜住底线的要求，及时调整完善中央对地方一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化的效果。近年来，随着供给侧结构性改革深入推进，“三去一降一补”深入发展，增量改革、存量调整中的矛盾日益显现。在推进供给侧结构性改革过程中，特别是化解过剩产能、处置“僵尸企业”，必然带来一些冲击，而且这些冲击很可能会从经济领域延伸到社会领域，涉及企业破产、职工安置、养老保险等职工切身利益，必须加大财政支持力度，财政兜底任务异常艰巨。必须强化财政兜底职能，加大财政支出和转移支付力度。

3.改革税收制度，促进经济共享发展和绿色发展

——以建立“三足鼎立”复合税制体系为核心健全完善税收制度。

一是推动“双主体”税制结构加速向“三足鼎立”复合税制体系转变。加快推动税制结构调整，推动现行税制由流转税、所得税“双主体”税制结构加速向流转税、所得税、财产税“三足鼎立”复合税制体系转变，建立健全科学的现代税制体系。

二是提高直接税比重。提高财产财富税、遗产赠与税等直接税收入地位，改变各级财政对经济增长的过度依赖。对现行税制结构进行增减调整，在总体降低现行间接税税率的同时，通过增设遗产赠与税、社会保障税，扩大房地产税等途径，提高直接税比重。

三是持续改革增值税。继续优化税率结构，适时将三档基本税率彻底向二档基本税率甚至单一基本税率简并，同时设置辅助调节税率，绝大部分商品服务适用基本税率，少数需要调节或照顾的商品和服务适用高税率或低税率。基本税率设定要兼顾财政承受能力及社会承受力。全面清理过渡性减税、免税优惠政策措施，尽可能减少增值税减税、免税政策安排，彰显增值税中性特征。加快推进增值税立法，协调改革与立法之间的关系，在对现行条例作进一步修改完善的基础上，适时将其上升为法律。

四是建立健全完善的现代房地产税收制度。改革开发环节税费制度，降低住房建设成本。取消城镇土地使用税，对于政策性房地产，应相应设置市场交易限制或产权限制，视情禁止交易或者补交地价（或差价）后再核准交易；采取多种形式，清理规范开发环节各项收费。改革房地产交易税收制度，降低住房转让成本。将现行增值税中的“销售不动产”税目整合并入契税征收范围，相应取消不动产增值税。调整现行土地增值税政策，给予开发商正常市场主体待遇，对开发商投资开发房地产和以其建造的商品房投资联营的免征土地增值税。完善房产保有环节税收制度，建立现代房地产税制。保留现行土地批租制和土地年租制，实行房地产领域租税分离，建立普遍征收的经营性房地产税和建立在人均免税面积之上的住宅房地产税制。

五是加快推进综合申报与分类扣除相结合的个人所得税改革。逐步废除工资、薪金所得综合扣除费用标准定额扣除法，加快建立并实施项目扣除，依据家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等基本情况设立扣除项目；改变现行只对工资薪金等劳动所得实行累进税率，而对利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得等实行比例税率的做法，代之以全部实行综合累进税率。

六是研究实施社会保障“费改税”改革。将提高保障程度、降低支出预期作为社会保障费改税的基本出发点，建立独立运转的社保基金预算。在资金筹集上要全面开征社会保障税。依据“居民”纳税原则确立纳税义务人，明确规定广大非城镇户口居民为纳税义务人，将广大非城镇居民纳入社会保障范围，逐步实现全面覆盖。当前，要加快将进城务工人员全面纳入社保体系，完善社保关系跨地区转移接续基本程序，积极推进社保资金省级统筹。将非营利性机关、事业单位及其职工全部纳入征收范围，分别依据“雇主”和“雇员”身份对其进行征税，切实遵循社会保障的“受益”原则和“收入再分配”原则。

七是加快研究开征遗产税与赠与税。从速立法开征遗产税和赠与税，有效辅助调节社会分配。考虑到税制结构目标、税收征管水平以及我国继承法等法律法规实际情况，我国遗产税制模式适宜选择赠与税与总遗产税制相配合的遗产税制，而不宜实行单纯的“总遗产税制”。

八是加快改革资源税。进一步扩大资源税征收范围，将土地资源、水资源、森林资源以及矿产资源全部纳入资源税征收范围；将现行耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和土地补偿费“三税一费”全部整合进资源税中的“土地”税目；整合并入现行矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种收费项目。大幅提高资源税税率，改革现行计征方式，实行从量与从价相结合的复合计征方式，并参考资源储量、回采率，实行差别化的征收标准，提高资源开发利用率。

九是加快推进环保税制建设。实行绿化现行税种与单独设置环境税相结合的税制模式。通过扩大征税范围、提高征税标准、改革计征办法等途径，调整现有消费税、车船税等有关税种税负，将税收惩罚与税收优惠有机结合，大力提高现行税种绿化程度。

十是建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。在资源开采环节统一征收“资源开采和补偿税”，将环境治理和生态恢复的责任由企业自担转变为政府与企业共担，并将其范围扩大到整个具有商品属性的自然资源开采中。在资源使用环节，清理整合现行排污费、污水处理费统一并入“污染排放税”，增强污染制造者的环保意识。

（二）围绕效率变革改革财税体制，持续提升高质量发展的技术经济效率和经济效益

从效率变革看，一方面，财税体制要持续促进提高技术效率和经济效益，坚持提高“投入—产出”效率，统筹实现政府有税收、企业有利润、员工有收入。另一方面，要统筹协调财税体制本身的公平性和效率性，持续改善经济社会发展不充分的矛盾。

中长期看，财税体制要重点围绕构建中长期资本投融资规划，着力健全完善基本公共服务供给体制。

1.科学制定并实施政府中长期资本投融资规划

学习借鉴国际经验，建立健全政府投融资制度，制定并实施政府中长期资本投融资规划，依法将各级地方政府举债融资纳入中长期规划管理。要加强国家战略对政府中长期资本投融资规划的指导和引导，将国家战略总体要求科学内嵌于投融资规划，强化中长期投融资规划与国民经济和社会发展综合规划、各有关专业规划、中期财政规划等的衔接与配套，并按要求在年度预算编制的同时同步编制年度投融资计划，不断使中长期资本投融资规划逐年落实持续滚动发展。

2.改革一般预算管理，建立与中长期资本投融资规划相匹配的政府资本预算

改革现行一般公共预算既编制经常支出预算、又编制资本支出预算的混合编制方法，将资本预算逐步从一般预算中剥离出来，建立独立运行的政府资本预算，将其作为政府中长期资本投融资规划的年度收支计划，以年度资本预算反映和控制地方政府举债融资风险水平。充实预算反映内容，将国民经济发展规划和有关专业规划重点项目支出、财政中期规划项目支出等纳入5年滚动资本性支出计划，在此基础上编制年度资本预算报告，实现政府中长期投融资规划在年度资本预算报告中滚动反映。

3.全面发挥财政投资与政府举债融资的综合经济效能

统筹协调财政预算内投资支出与政府投融资支出，将两类支出的资金来源统筹融入年度资本预算，作为资本项目支出的共同资金来源，按照准公共品供给项目的基本属性匹配到相应项目的预算收入，有效降低财政风险。建立和规范地方政府债券发行市场，按照《预算法》等相关规定，鼓励地方严格履行相关程序，积极发行地方政府债券；同时，不断创新财政预算内投资资金来源使用方式，畅通资本预算多元化资金来源渠道，努力提升财政投资与举债融资的综合经济效能。

（三）围绕动力变革改革财税体制，持续完善高质量发展的创新环境和开放经济环境

从动力变革看，一方面，财税体制要重点支持创新和开放，营造创新环境和开放经济环境，做技术创新和经济开放的强大后盾。另一方面，财税体制要树立全球视野，建立与大国地位相匹配的现代财税体制，建设大国财政，支持和促进和平崛起。

1.切实强化国防财政，建设与大国地位相匹配的现代化国防力量

保持国防支出稳定增长，持续提高国防开支在财政支出中的占比，从战略高度将国防开支稳定在适度超前和必要水平，在支出上始终保持战略压制态势。加大军工企业改革力度，推动军民融合发展，支持新材料、新装备、新工艺应用，推进采购制度改革。发挥财政支出引导作用，撬动市场力量，放大国防财政动员能力。建设分工明晰、体系完整、保障有力、功能强大的国防财政。

2.切实增强财税体制改善投资环境的政策功能，持续改善创新和开放经济环境

加大财政支出对制度设计调整和改革实施的保障力度，着力改善投资软环境。深入推进放管服改革，持续调整和转变政府职能，有效激发市场活力，充分发挥市场作用。改革财政支出方式，更多运用间接调控，注重发挥财政支出的市场引导功能。加快推进垄断领域改革，创造公平竞争市场环境。

3.切实增强财税体制对科技创新的促进功能，坚定实施创新驱动战略

加大科技创新研发投入，实行财政科技经费增长高于财政经常性收入增长制度，确保财政投入稳定增长，有效发挥政府投入在国家创新中的引导和推动作用。建立多元化科技投入体系，创新财政科技投入管理体制机制，合理配置政府资金和资源。实施扶持自主创新的政府采购制度，扩大政府采购规模，提高创新型项目在政府采购中的占比，支持国内企业创造品牌和技术创新。实施自主创新产品优先（优惠）采购制度，提高国家整体自主创新能力和核心竞争力。

4.切实增强财税体制在全民兴办教育中的引领和支撑作用，着力破除“高端知识贫困”

持续加大教育投入，确保财政投入占国内生产总值的比重始终保持在4%以上并稳定增长，有效发挥财政支出的主渠道作用。改革教育兴办模式，实施宽松的税收抵扣制度，鼓励社会通过多种渠道和多种方式捐资助教。支持民办教育和培训机构发展，实行全民兴办教育制度。鼓励中外交流，支持跨国合作办学，增强中华文化吸引力和感召力。

5.切实增强财税政策在外交领域中的软实力效应，为实施大国外交战略建立强大支撑

根据国内经济社会发展、财力基本状况和中长期大国外交战略实际需要，持续、适度、有序扩大对外援助支出，保持援外支出总体规模与经济社会发展水平相适应、与外交战略定位相匹配。强化财政援外支出与商业半商业性资金协调搭配，利用援外支出大力促进企业走出去，提高我国企业国际影响力。改革援外支出方式，支持NGO组织发展，更多学习探索国际“软”援助，攻心为上，有效放大援外支出效能，大幅提升我国国际形象。