改革开放四十年话财政

余丽生

内容提要：从分灶吃饭到分税制，从经营型财政到公共财政，经过改革开放40年的发展，我国财政的职能不断强化，财政的作用不断发挥，有力地推进社会主义市场经济的发展，有效地满足了社会公共需要，推动了区域的均衡发展和城乡一体化发展。财政是国家治理的基础和重要支柱，按照加快建立现代财政制度的改革要求，必须实事求是地认识财政问题，脚踏实地地破解财政改革发展难题，才能更清晰地认识财政，更有效发挥财政的职能作用，更好促进财政改革和发展，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

一、对财政职能定位的认识不断深化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要全面深化财政体制改革，并指出财政是国家治理的基础和重要支柱，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。党的十九大提出要尽快建立现代财政制度。建立现代财政制度，急切需要重新审视对财政的认识和研究，梳理财政发展脉络，以推进财税体制改革的深化，推动现代财政制度的加快建设。

财政是发展的，财政的职能作用是不断发挥的，同样如何认识财政，也不是一成不变的，而是与时俱进，并随着改革的推进和认识的不断深化，对财政认识也是不断发展变化的。

在上世纪八十年代，当时学术界对财政的认识有各种流派，有国家分配论，有剩余产品分配论，有剩余价值分配论，等等。当时理论界占主导的国家分配论认为财政是以国家为主体的分配关系。财政分配的主体是国家，分配的客体是国民收入，分配的形式为价值形式。财政既是经济范畴，又是政治范畴。

随着改革的推进，尤其是邓小平南巡讲话以后，提出“市场不是资本主义，社会主义也有市场；计划不是社会主义，资本主义也有计划”，解决了长期争而不休的“姓资姓社”问题。党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为适应社会主义市场经济发展要求，1998年我国提出财政体制改革的目标是建立社会主义公共财政体制，就是说财政要为社会提供公共产品和公共服务，满足公共需要，这对财政的职能作了重新的界定，使传统的经济建设型财政走向公共财政。党的十七大提出建设和谐社会，公共财政更多地向民生转型，把民生作为财政的主要职能。民生财政更多的是从财政支出的角度认识财政，把民生支出作为财政支出的重点。党的十八届三中全会提出了建立现代财政制度，党的十九大进一步提出要加快建立现代财政制度。现代财政制度把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，把财政与国家治理体系和治理能力现代化紧密结合在一起，财政不仅是经济问题，财政还是政治问题、文化问题、社会问题、生态文明问题，必须从“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，从国家治理体系和治理能力现代化的高度认识财政。财政改革和发展进入新时期，进入全面深化改革的新阶段。

理论无止境，实践无止境。回顾近四十年来的财政改革和发展，从建设财政到公共财政、到民生财政、到现代财政制度，尤其是现代财政制度的提出，对财政的认识不断深化，财政地位作用不断提升，财政的职能作用不断得到强化。

“民为邦本，本固邦宁”。财政是古老的，是国家统治的工具，是随着国家的产生而产生，随着国家的发展而发展。恩格斯曾经说过，为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。我国在夏商周时期就有了贡、助、彻等古老的税收雏形，鲁国还出现了初税亩的赋税形式，欧洲也有早期的十一税等。财政又是年轻的，我国的公共财政体制是改革开放以后随着社会主义市场经济体制作为改革目标的确立而建立，并且仍在发展中。财政是简单的，主要是一些经济数据，反映的是经济现象；财政又是复杂的，表面上是数字，背后反映的是政策，是经济、政治、文化、社会、生态文明发展变化的需要。必须透过现象看本质，不能就财政论财政；必须跳出财政看财政，掌握财政发展规律，否则，财政的职能作用就不能发挥好。

如何认识财政，理解财政，发挥好财政的职能作用，服务好经济社会发展，核心是处理好三对矛盾，解决三个问题：一是税收问题，即处理好政府和社会的财政关系问题。税收是财政收入的主要来源，主要由企业和居民个人即纳税人缴纳，是政府职能行使的基础。税收问题的实质是处理好政府和社会的关系，即企业和个人要交多少税收，如何纳税，能够促进经济社会发展，反之会影响和阻碍经济社会发展，这也是生财问题。二是体制问题，即处理好政府之间的财政关系，主要是中央和地方的财政关系，还包括省与市、市与县、县与乡镇的财政关系，即政府间纵向的财政分配关系。政府职能的行使靠财力，而财力是由财政体制决定的。财政体制就是处理财政“蛋糕”在政府间的分配，即政府之间的财政分配关系，财政既定的“蛋糕”中央财政集中多少，留给地方财政多少，这不仅是数量上的关系，更重要的是关系政府职能的行使，以更好调动各级政府的积极性，推动经济社会发展，促进民生改善和社会福利提升。财政体制变动和调整的主动权在上级政府，主要是中央财政，但不等于地方财政无所作为，地方政府也有建议权和话语权，在体制改革中能够发挥积极有效的作用，以避免财政体制分配上的“苦乐不均”和“鞭打快牛”。财政体制理顺了，政府间的财政关系就顺了。三是预算问题，即处理好政府部门之间的财政关系，即政府横向的财政分配关系。政府既定的财政“蛋糕”，在政府部门之间如何分配，多少用于教育、多少用于卫生、多少用于社会保障等，这就是财政预算。预算作为财政计划，关系到政府财力的统筹安排，通俗地讲就是如何处理好政府财政吃饭和建设的关系，以避免寅吃卯粮或顾此失彼。不管财政是简单好，还是复杂好，只有把财政的三个问题理解清楚，把财政的三大矛盾处理好，才能算是对财政有所了解，才能算是对财政工作入门了。

二、财政体制与财政运行不断发展

从打破统收统支到公共财政，从“分灶吃饭”到分税制，经过近四十年的改革开放，财政发生了很大的变化，财政的职能作用得到了有效的发挥，成为推动和引领社会主义市场经济发展不可或缺的组成部分。

从财政的规模变化看，1979年全国财政收入仅1103.27亿元，2017年全国财政收入达到172566.57亿元，财政收入的规模增加了156倍，如果加上政府性基金收入、国有资本收入、社会保险收入，政府的综合财力大大增加，宏观调控能力大大提升。同时，财政支出1979年仅1273.94亿元，2017年达到203330.03亿元，增加了160倍，财政在经济社会发展中的地位大大增强，财政的职能作用越来越重要。

从财政的管理变化看，从1998年提出公共财政体制改革目标以后，按照公共财政制度管理的要求，我国加快了财政管理的改革，先后实施了收支两条线、政府采购、部门预算、国库集中支付、政府收支分类、绩效评价、政府购买服务等改革，财政管理逐步走向规范化、科学化、精细化，走向公开透明。

从财政的体制变化看，我国从1994年实施了分税制财政体制改革，分税制规范了中央和地方的财政关系，更重要的是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重，即两个比重，大大增强财政尤其是中央财政的调控能力。从分税制改革以后我国的财政收入开始快速增长，国家财政实力不断增强，国家的综合能力得到有效提高。分税制运行二十多年，中央和地方的财政关系保持基本稳定，即使有小的调整，也是在分税制体制不变前提下的小调整，目的是更加规范中央和地方的财政分配关系，这种稳定性是改革开放以来财政体制上少有的。实践证明，分税制是适应我国经济社会发展，适应处理中央和地方财政分配关系的体制。

在四十年的改革开放过程中，财政的内涵外延、功能定位不断发展变化。

从资金使用的角度看财政，有建设财政、吃饭财政、福利财政等。政府的财政资金主要用于经济社会发展，即通常所说的“取之于民，用之于民”。建设财政是指财政资金中的相当部分用于经济建设，主要指基本建设。在统收统支的体制下，政府的财力高度集中，经济建设主要靠财政，财政资金的相当比例用于基本建设，国家财政也被称为建设财政。改革开放以后，打破了财政分配的统收统支，地方财政实力增强，尤其是社会资本大大增强，政府财政支出主要用于教育、科技、文化、社会保障等民生支出，解决吃饭问题，财政也被称为“吃饭财政”。财政用于经济建设的支出比例大大减少，但财政资金仍然发挥“四两拨千斤”作用，引导社会资本投资经济建设。经济的发展和社会福利是成正比的，经济越发展社会福利越提高，财政资金中用于社会保障的开支将越来越高，西方国家的财政就是明显的福利财政。随着我国经济的发展，以及我国人口老龄化和家庭小型化的变化趋势，社会保障支出将成为财政的重要开支，但我国也要避免社会的过度福利化，使社会福利与经济发展、社会需求相适应。

从收入的角度看财政，有土地财政、债务财政等。工业化、城市化是相辅相成、相互促进的。我国城市化的发展推动了房地产业的发展，政府主要是地方政府财政收入中来自于土地出让的收入以及来自于房地产业的税费越来越多，地方财政对土地和房地产业的依赖越来越严重，也就出现了土地财政。土地财政增加了地方财政收入，推动了城市化的发展，但土地毕竟是稀缺资源，房地产又受国家宏观调控的影响，地方政府也应积极培植新财源，以防范过度依赖土地财政的风险。债务是财政收入的一种形式，其有利于开辟政府的财源，避免政府财政困难，更重要的是政府可以把未来的发展提前实现，推进经济社会的跨越式发展。但债务是有风险的，必须合理有度，否则就会导致债务风险，欧债危机就是教训。如今，地方财政的债务风险问题突出，出现了地方财政债务化倾向。对地方政府的债务必须高度重视，控制合理的度，以保持地方财政的平稳运行。

从政策的角度看财政，有积极财政、稳健财政等。随着社会主义市场经济的建立，我国财政的政策功能得到更好的发挥，除了财政基本的分配职能外，国家更重视财政的政策功能，发挥财政的宏观调控作用。1998年亚洲金融危机爆发以后，我国实施了积极财政，即扩张性的财政政策。国家增加了财政赤字，通过发行特别国债，扩大对基础设施、公共工程的投资，增加政府支出，刺激社会需要，推动经济增长。积极财政被人们所认识，积极财政的作为被实践所证明，我国成功抵御了亚洲金融危机的冲击，保持了经济的稳定增长。随着经济发展的平稳，2005年我国退出了积极财政，实施稳健财政即中性财政，减少财政赤字，保持财政收支平衡，但稳健的财政不等于财政不积极，财政政策的重点是“有松有紧，有保有控”，推动结构的调整，保持经济社会发展的平衡。2008年美国次贷危机引发全球金融危机以后，2009年我国再次实施了积极的财政政策，与上一轮积极财政不同的是，我国除了扩大政府支出、刺激社会需求外，更重要的是发挥税收政策的作用，给企业更多减税，增强企业的竞争力，推进经济结构的调整。无论是积极财政还是稳健财政，都说明我国运用财政政策调控经济社会发展更加成熟，我国对市场经济运行规律的掌控更加自如。

从体制管理角度看财政，有省管县财政、市管县财政等。与一些国家行政体制上实行三级政府不同，我国是五级政府，地方有省、市、县、乡镇四级政府。根据一级政府、一级事权、一级财权和行政体制上一级管一级的做法，省以下的财政管理主要采取市管县财政，少数实行省管县财政，即在财政管理上市一级和县一级是一样的。省管县财政由于减少市一级的层级，管理更扁平化，自然有利于提高行政效率，更重要的是有利于县域经济的发展和区域经济社会发展的均衡。2009年以后，省管县财政逐步得到推广，有更多的地方在财政上实施省管县。当然省管县财政和市管县财政都有利弊，省管县财政对城市化也有影响，关键是要扬长避短、趋利避害，更好发挥体制优势，推动经济社会发展。

从纵向管理的角度看财政，有地方财政、乡镇财政等。财政通常指国家财政，随着财政改革的推进，尤其是分税制改革以后，地方财政的收支规模、作用发挥越来越大，管理要求越来越高、越来越规范，地方财政已成为财政的重要组成部分。而乡镇财政尽管早在1981年以后陆续建立，但也有反复，发展不平衡，作用也没有得到有效发挥。党的十六大以后，随着公共财政的阳光向广大农村覆盖，大量的财政资金投向三农，2010年财政部提出要加强财政对基础建设和基层财政建设的投入，即两基建设，乡镇财政开始得到发展，乡镇财政越来越受到重视，在基层政权建设、农村经济社会发展等方面的作用越来越大，乡镇财政的地位得到巩固。

从规范管理的角度看财政，有绩效财政、阳光财政、法治财政等。随着财政改革的推进，财政管理的规范，绩效财政、阳光财政、法治财政应运而生。绩效财政指财政资金的使用、财政管理都要讲效率和效益，把财政资金管好、用好，用在“刀刃”上，发挥财政资金的最大效益。阳光财政是指财政资金的使用、管理要公开透明，接受社会监督。社会进步对财政管理的要求越来越高，预算编制要细化、政府用钱要规范，推动财政管理更加科学化、规范化、精细化。法治财政是建设法治国家对财政的要求，政府理财要依法，避免财政管理的人为因素。新《预算法》的实施，为法治财政建设奠定了基础，使财政走向法治有了保障。绩效财政、阳光财政、法治财政是财政管理的要求，而现代财政制度建设对绩效财政、阳光财政、法治财政的要求越来越高，绩效财政、阳光财政、法治财政的建设将推动现代财政制度建设。

“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。实践在发展，理论在发展，财政在发展，有说不完的财政，有做不完的财政工作，有研究不完的财政问题，这就是财政的魅力，这就是财政的研究常做常新的永恒所在。

三、深入推进财政改革需要不断学习

改革开放四十年，弹指一挥间。财政改革和发展都发生了很大的变化，但全面建成小康社会、建设现代化社会主义国家的任务依然艰巨，财政改革发展的任务依然艰巨，如何适应改革开放的发展变化，如何更清晰地认识财政，如何更有效发挥财政的职能作用，需要有真才实学的本领，需要掌握脚踏实地的方法，研究财政问题，破解财政难题。

要学理论。理论是行动的指南，实践离不开理论的指导，研究财政问题，必须学好理论，掌握知识，用科学的理论来指导改革开放的财政实践。财政是分配问题，但财政分配不仅仅是经济问题，同时也是政治、文化、社会、生态文明问题；财政数据不仅仅是表现，更是经济、政治、文化、社会、生态文明的综合反映。因此，学理论，不仅仅学财政理论，而且要学经济、政治、社会、文化、生态文明各方面的理论，掌握各学科的知识，学会融会贯通、举一反三，并把学好的理论运用到财政改革发展中，推动财政的改革发展，促进经济社会发展。

要懂国情。理论必须联系实际，与我国的国情结合起来，否则，理论就会成为空洞的教条，再好的理论也是“白搭”。我国国情的基本特点是人口多，底子薄，地区发展不平衡。我国不仅有东西、南北的差异，而且还有城乡之间的差异。我国不仅有发达的东部地区，而且有相对落后的西部地区，还存在不少老、少、边地区，还有不少贫困人口，全面建成小康社会的任务依然艰巨。同时，我国不仅有现代化的城市，还有不少落后的农村，农业增效、农民增收的任务依然十分艰巨。财政的基本职责是弥补市场缺陷，做市场不愿做、做不到或做不好的事，主要是“雪中送炭”。研究财政问题，解决经济社会发展问题，不能仅看到发达地区、看到现代化的城市，更要看到相对落后的西部地区、相对不发达的农村。财政政策更多地向落后地区、向农村倾斜，使国家出台的政策更符合实际，以推动区域均衡发展、城乡一体化发展。

要会算账。财政表现的是数字，但表面枯燥的数字背后是经济、政治、社会、文化和生态文明的反映和诉求，数字里有文章，数字背后有学问，把枯燥的数字学活、用活，财政的文章才能做好、做深。算账是财政的基本功、基本活，学会算账是研究财政问题的前提。不仅要学会算经济账，而且要学会算政治账、社会账、文化账、生态文明账，学会算综合平衡账。有些对经济发展是有利的，对政治、社会、文化、生态文明的发展也是有利的，就要积极支持；有些对经济发展是有利的，但对生态文明发展或对文化发展是不利的，就要制止，以实现经济、政治、文化、社会、生态文明的全面发展。不仅要学会算眼前账，而且要学会算长远账。有些对眼前是有利的，对长远也是有利的，就要积极的支持；有些对眼前的发展是有利的，但对长远的发展是不利的就要慎重，甚至要阻止。只有把数字学活，领会透彻，把数字的来龙去脉、前后因果了解清楚，做到胸有成竹，才能掌握财政的精髓，懂得财政的道理，这是研究财政必须掌握的看家本领。

要能调研。理论是为实践服务，反过来，实践又能够推动理论的发展。财政是应用性、政策性的学科，实践性是财政的基础，调查研究是研究财政的基本方法。研究财政问题不能靠在办公室规划，更不能靠个人的苦思冥想、绞尽脑汁，更多要吸收人民大众的创造，基层的实践，实际工作的创新，必须从实践中来，到实践中去。要更多地去实践中调研，倾听基层的声音，普通百姓的诉求，与基层的干部群众打成一片，把基层的创新、实践的创造上升到理论的高度，作为制定政策的依据，只有这样，政府出台的财政政策才能更符合实际、更有利于推动实践的发展。当然，调查研究也不可能做到事必躬亲，也可以采取问卷调查等调研方式，把问题搞清楚。无论如何，纸上谈兵、照抄照搬、一味拿来不是研究财政的方法。调查研究，掌握第一手材料，是研究财政问题不可或缺的。

空谈误国，实干兴邦。财政是国家治理的基础和重要支柱，是政府职能实现的支撑和保障。要做到生财有道、聚财有方、用财有效，必须有脚踏实地的作风，谦虚务实的学风，加强调查研究，把握财政运行规律，发挥好财政的职能作用，推动经济社会统筹发展，推进城乡一体化发展，实现区域均衡发展和公共服务均等化。