财税体制改革的顶层设计要高屋建瓴

王振宇

构建事权与支出责任相适应的制度，是一项复杂的系统工程。可以说研究起来也不容易，而具体到实践执行层面就更难。本人通过完成国家社科基金研究项目，深感其中的难度。《财政研究》2017年12期刊发了本人的一篇文章。文中全面总结了1994年以来分税制国内研究20多年的相关成果，以及分税制的现状、困境及其展望。近几天，在辽宁省人大财经委参加2018年部门预算审查，看到了十分拮据、缺口巨大甚至存在一定潜在风险的辽宁财政，心情十分沉重。正如刚才北京大学黄恒学教授所言，未来社会保障问题将成为地方最大的一个事权，而且也将成为地方最大的风险来源。这一判断，在老工业基地省份辽宁，的确比全国其他地方来得更早一些。2016年辽宁一般公共预算支出结构中，社会保障支出占一般公共预算支出的比重高达25%，高于全国地方平均水平达12.1个百分点。

目前，辽宁省人口抚养比为1.62∶1，比全国平均水平低1.18个百分点。大体上，辽宁企业基本养老保险基金收入1000亿元，各级财政补助500亿元，而企业养老保险支出为2000多亿元，收支缺口500亿元，而且这一缺口每年还会增加50-60亿元。为应对这一特殊问题，辽宁这几年采取了一些非正常措施，从一般公共预算中划拨大量资金建立养老风险基金，缓解短期支出压力，但也同步带来了辽宁的教育、科技、一般公共服务等支出比重的大幅度下降，给中长期可持续发展带来冲击。以人均一般公共预算支出为例，2016年辽宁的水平为1万元，而全国地方水平是1.16万元，同在东北板块的吉林省和黑龙江省分别是1.3万元和1.1万元。

单靠辽宁自身努力，确保养老金及时足额发放是个极大的难题。近年来，从国家层面提出了确保“三保”支出，辽宁又加上了一个养老金，形成了“四保”支出刚性压力。当下，辽宁的重点民生支出占财政支出的比重接近80%。如果继续将其作为一个长期任务，将会拖垮辽宁一般公共预算，产生更大的风险。之所以有人在唱衰东北，实际最大的原因就是因养老金短缺而引致的一系列问题。养老金问题如果放在地方来解决，是当下急需改进的首要事权，期待着从国家层面进行顶层设计。刚才焦小平主任也提出，政府间事权和支出责任划分的改革要在中央统一领导下来进行总体设计，本人十分赞同。为此，建议在新一轮财税体制改革顶层设计上要重点把握以下几点：

第一，总体制度设计一定要提升版本。我们可以将20世纪80年代以来的财政体制改革分成三个阶段：90年代以前是1.0版，1994年到2013年是2.0版，十八届三中全会以来是3.0版。3.0版一定要有高版本设计。对于政府间财政关系的划分或者事权改革，不能以“现有实践+转移支付”来简单应对。如果只是在现有做法上进行简单梳理与系统化，或者上升到法治化程度，原体制机制运行中的一些矛盾和问题将无法克服。所以，总体制度设计一定要高屋建瓴。我们已从上一轮分税制改革中获得了巨大红利，这次改革一定要高版本设计，让其维持几十年的稳定。

第二，顶层设计范围不应该停留在中央和省级这个层面，一定要延伸至市、县乡，进行同步考量。如果只局限于中央和省这两级，很可能就会像20世纪90年代分税制改革那样，层层上收财权、下放事权，最终形成基层财政困境。近些年的地方财政统计数据显示，财政收入初次分配是省级在降低，县级在加大，收入和支出均逐步向县级下移。在进行顶层设计过程中，需要克服两个极端倾向。一个是过度“集权”，即财权上收，事权下放，把不好做的事情给下面。另一种倾向更可怕，可归纳为过分“分权”，甚至财力、事项都推给更下一级，这是极其危险的。楼会长曾提出要适度增加中央事权，要将中央财政支出占全国的比重，从现行的15%提高到30%。为此，自上而下的顶层设计一定要从中央设计到基层。巴西、俄罗斯、德国等国在政府间财政关系构建中，引入了“命令主义”，值得我们借鉴。

第三，务必要突破部门主导设计的原有模式，同步推进重大事项领域的深化改革。以往的改革，大都停留在部门层级上，如教育事权改革由教育部负责，民政事权由民政部负责，以此类推。长期形成的中国特色“条块”结合治理模式短期内难以改变，所以要把握好“条块”的边界。以部门为主导或者财政部会同其他部门的设计形式需要改革，要引入第三方专家设计机制（如原体改委），跨越部门主导设计的狭隘性，这样的设计才会更加公平。还有，一些涉及民生领域的改革设计，务必考量中国国情特别是地方财政承受能力，要保基本、讲机制、可持续、防风险，谨防陷入民生民粹主义倾向，盲目追求高标准、短平快、要政绩。

在整个设计过程中，不应总处于保密状态，应该广泛征求意见，达成共识，进而宣传改革、推进改革。强烈呼吁一下，政府间事权和支出责任划分的改革事项，不能仅仅是“现有实践（事权）基础上加上转移支付（财力）”式的简单替代，务必与涉及领域的深化改革同步推进，如社保事权与社保领域改革，教育事权与教育领域改革，民政事权与民政领域改革等等。

第四，牵涉到某些改革试点需要从中央层面作出明确回答。重点是我们前些年强制推行的财政扁平化改革何去何从？以前曾期待通过这一改革来解决地方财政有效治理问题。辽宁2016年末取消了仅有的两个试点县（绥中、昌图），其他一些省份，如河北省、安徽省、浙江省等也在重新审视或者走回头路。总的来看，这项改革试验效果一般。需要在顶层设计过程中进行明确回答，不能一直处于摇摆状。与此相关的就是计划单列市的问题，现存5个市对所在省的影响很大，且自身发展空间受到极大限制，不利于统筹区域经济协调发展。

今天研讨会特别有意义，辽宁的财政困难但愿只是阶段性的个案，期待地方的一些声音能够引起足够重视。