基层干部“回炉锻造”机制建设研究

李鹏飞

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

一、问题的提出

毛泽东曾指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[1](P526)。基层干部是党和政府政策的执行者，是为人民服务的主体力量；同时，基层干部也是具有一定权力的群体，其“权”应为民所用。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[2](P154)。因此，党和政府非常重视基层干部培养和选用制度建设，试图“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[3](P136)。可以说，这些制度目标明确、对象易查、惩治严厉，使基层干部中存在的比较明显的违法乱纪行为得到了有效遏制，但是对那些庸政、懒政以及不作为者却收效甚微。事实上，诸多庸政、懒政和不作为的行为正蚕食着党和政府的公信力，销蚀着党执政的群众基础。

庸政、懒政和不作为问题主要体现在五个方面：第一，能力不足而导致的不能作为。一方面，某些基层干部自身能力不强，不能胜任某项工作；另一方面，某些基层干部在某些领域具有较强能力而在另一些领域则存在能力短板，他们属于“专才”，把他们调任到他们能力存在短板的领域，容易出现难有作为的不称职情况。第二，动力不足而导致的不想作为。马克思、恩格斯曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[4](P187)改革开放初期，不少基层干部可以在以GDP论英雄的时代获得升迁，也可以通过促进经济发展获得私利，此时他们作为的意愿非常强，然而，当党和政府转变职位升迁评价指标并压缩其“寻租”空间时，其中一些干部的作为动力大减，甚至不再作为。第三，担当不足而导致的不敢作为。党和政府以制度明确权责关系和推进反腐以后，某些基层干部因为害怕犯错误被追责而不敢作为，也有些干部因为害怕受到连带追责而或明或暗地阻碍其他人作为。第四，思想不纯而导致的有所为有所不为。某些基层干部理想信念缺失，私心杂念比较重，不是以是否合规合法、是否增进人民福祉为准则，而是以自己或亲友是否能够获得私利为用权标准，对于那些个人能够获利的事项积极作为，对于那些个人不能获利的事项则消极作为甚至不作为。第五，班子不和所导致的推诿不为。某些同处一个单位的基层干部个人之间存在或大或小的矛盾，他们互相不服气、互相扯皮，甚至演变为公开性的互相诋毁，他们不是把主要精力用在共同做好本职工作上，而是想方设法互相推诿责任，让对方在工作中“出洋相”“丢面子”乃至受到惩处。

为了解决干部庸政、懒政和不作为问题，2015年7月，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，在《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》的基础上，完善了能上能下的选人用人机制，有效“保证能者上、庸者下、劣者汰，形成良好的用人导向和制度环境”[5]。同时，考虑到党培养干部是一个投入成本较大的系统性和持久性工程，并且某些干部并非十恶不赦的违法乱纪之徒，仍然具有挽救的可能，因而不管是出于节约干部培养成本，还是出于“治病救人”挽救干部的目的，党和政府均需要给某些干部“改过自新”的机会，其中最重要的一个途径就是建立“回炉锻造”机制。顾名思义，“回炉锻造”就是让不合格的“钢铁”重新“回炉锻造”，去除杂质、提升纯度、提高质量；干部“回炉锻造”就是让庸政、懒政和不作为却没有违法违纪行为的“问题”干部接受再教育，反省自身存在的问题并进行有针对性的改正和补缺，从而能够再次回归到工作岗位上更好地履职尽责。当前，贵州、湖北、云南、甘肃等地方党组织和政府已经进行了相关试点，并取得了较为显著的成效，赢得了广大干部和群众的好评。不过，由于各地具体实际情况并不一样，要想让其能够在更大范围内展开和推广，就需要系统考察“回炉锻造”机制具有哪些普遍性的党建价值、核心内容以及配套机制，以此增强其可复制性和可迁移性。

二、基层干部“回炉锻造”机制建设的党建价值

干部“回炉锻造”机制建设是一项制度性建设，而制度通常包含着一定的政治态度、信仰观念、价值取向和行为理念，具有很强的引导性、规约性和塑造性，这意味着干部“回炉锻造”机制建设凝聚了党的组织建设意志和干部选任取向，对于转变干部任职思想、提升干部整体能力、完善干部人事制度、优化党内政治生态具有重要意义。

第一，转变干部任职思想。首先，由安于本职的思想转变为专于本职和理想信念相结合的思想。“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’。在现实生活中，一些党员、干部出这样那样的问题，说到底就是信仰迷茫、精神迷失”[6]；同时，理想信念是指引干部向前奋进的精神动力，“没有这样的信念，就没有凝聚力。没有这样的信念，就没有一切”[7](P137)。该动力比以物质利益为支撑的动力更强劲和持久，更可靠和稳固。干部“回炉锻造”机制让干部重新接受党的教育，再次坚定理想信念，不仅能够夯实其做好本职工作的思想基础，规避思想上的懒惰现象，而且能够使其积极把理想信念与本职工作结合起来，激发出行为上的主动进取。其次，由对上负责的思想转变为对上负责和对下负责相结合的思想。不管是从党组织的角度还是从科层制的角度来看，下级干部均需对上级干部负责。同时，为人民服务是党的根本宗旨，党组织和党员干部需要对人民负责。实施干部“回炉锻造”机制，可以有效遏制“对上负责”敷衍、“对下负责”乏力的不良现象，并使干部在“对上”和“对下”负责相结合的实干中获得认可和升迁。最后，由无过即功的思想转变为以身作则和建功立业相结合的思想。有些干部持有不求有功但求无过的观念，占据一定岗位却不尽力尽责办事，这虽不会直接造成重大工作失误和引起极大民愤，但是诸多小的不作为却能够造成恶劣的“蝴蝶效应”，最终会损害党的威信。干部“回炉锻造”机制既可以有效扭转不正确的功过观念，激励干部在具体工作中以身作则、争当先进、建功立业；又可以有效防微杜渐，避免干部的小毛病变成大问题、小恶习变成大毒瘤。

第二，提升干部整体能力。干部通常需要具备五项能力：一是知识能力，干部的学习能力越强、知识水平越高，就会越自信，主动有所作为的愿望就越强烈。二是业务能力，这是干部做好本职工作所需要的最基本能力，干部的业务能力越强，作为的成效就越有保障；相反，如果业务能力不强，那么就难有作为，甚至还会出现乱作为。三是创新能力，创新意味着其不安于现状，要求进取，创新能力强的干部往往充满做事的激情，很少会出现慵懒和不作为的情况。四是包容能力，这既是一种容纳不同意见的能力，又是一种愿意接受监督的能力，还体现了其胸怀和气度，干部包容能力弱则很容易导致“一言堂”或激化矛盾。五是驭己能力，这不仅是严以修身、严以用权、严以律己[8]的能力，而且是灵活驾驭和发挥自身能力的能力，即在自知之明基础上用己长、补己短。“回炉锻造”机制可以有针对性地提升干部的能力，比如理论学习和业务培训班可以“锻造”干部的知识能力和业务能力，拓展训练班和模拟实训班可以“锻造”干部的创新能力和包容能力，警示教育和榜样教育可以“锻造”干部的驭己能力，从而避免干部能力上的“木桶效应”，提升干部敢作为、能作为的综合能力。另外，每个“回炉锻造”干部能力的提升也意味着干部队伍整体能力的提高。

第三，完善干部人事制度。首先，完善了干部任用制度，使干部能上能下常态化。一是打通了干部“能上能下”渠道，干部“回炉锻造”是让那些不合格干部离职而不是在任上接受“锻造”，这就疏通了不合格干部“能下”的渠道；同时，经过“回炉锻造”，合格的干部还有被重用和提拔的机会，这就疏通了不合格干部再次“能上”的渠道。二是提升了干部“能上能下”的任用标准，让不合格干部“回炉锻造”，能够鞭策其他有庸政、懒政和不作为苗头的干部。当每个干部都能时刻想着做出业绩时，那么干部任用标准自然“水涨船高”。其次，完善了干部考核制度，使干部检查监督科学化。一是干部“回炉锻造”机制侧重于对干部进行全天候的考核，一旦发现不合格干部立即“召回”，让其“回炉锻造”。二是考核内容全面化，注重干部工作态度、同事认可度以及群众满意度的全方位考核，有助于促进干部把“对上”负责和“对下”负责统一起来。三是考核奖惩弹性化，干部“回炉锻造”机制相当于在对干部作出处罚之前加一道“弹力阀”，让其有一个被“挽救”的机会，如果不能“挽救”成功，那么再进行相应处罚，这要比末位淘汰制更具灵活性，更有利于干部成长。最后，完善了干部培训制度，使干部培养方式多样化。一是该项制度是在常规性的政治教育培训和业务素质培训以外，专门针对不合格干部进行的兼具惩戒和挽救意义的教育培训。二是该项培训具有多种类型，即根据不合格干部存在的问题类型有针对性地开展培训活动。三是费用并不是由国家财政而是由受训的不合格干部承担，并且费用数额与受训种类和时间成正比，这种物质压力可以促使干部积极认识自己存在的问题并争取在培训中积极进行解决。

第四，优化党内政治生态。习近平总书记曾强调，“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀”[9]。干部“回炉锻造”机制对党内政治生态的优化主要体现在三个方面：一是破除部门利益壁垒，遏制公权力个人化。干部“回炉锻造”机制让有私心的干部和碍于情面做出违规行为的干部接受“锻造”教育，可以有效阻断“公权力部门化-部门权力个人化-个人权力再进一步家族化”[10]这一公权力异化轨道。比如湖北省黄冈市某干部架不住同事提出的违规发放津贴要求而被“回炉锻造”，此后其部门干部再也不敢提出无理要求[11]。二是规避官场潜规则，营造公平竞争的政治氛围。干部“回炉锻造”机制可以把没有做事意愿和能力的干部“拉下来”接受“锻造”，及时剔除那些始终难以达到合格水平的干部，并且把有能力的干部“推上去”，这就意味着即便是某些干部依靠拉关系、“走后门”“上位”，如果没有做事意愿和能力，也将面临“回炉锻造”甚至被“拉下来”的风险。三是贯彻民主和法治，助推党风政风建设。干部“回炉锻造”机制有着非常明确的民主和法治价值诉求，比如采取部门干部和群众代表民主评议的办法依法依规决定哪些干部需要“回炉”接受“锻造”，这对于党风政风建设无疑具有助推作用。

三、基层干部“回炉锻造”机制建设的主要内容

干部“回炉锻造”机制建设是一项系统性工程，它包含一些必要的子机制，这些子机制既是干部“回炉锻造”机制的重要内容，也是保障干部“回炉锻造”机制运行的辅助工具。根据一些省市地方的试点来看，它至少包括以下几项内容。

第一，民主评议的筛选机制。民主强调平等使用权利和少数服从多数，民主评议就是让大家平等地参与评议，并且以多数人的选择意愿为评议结果。这种评议结果通常具有较强的群众基础，在执行过程中更能够获得拥护和支持。干部“回炉锻造”机制首先需要解决的一个问题就是让哪些干部“回炉”的选择问题，日常考核、年终考核情况等固然可以作为客观的选择依据，但是这些考核侧重点不同，难以全面地反映出某个干部的具体情况，而让与这些干部有频繁的工作往来的人对其进行民主评议就可以弥补此缺憾。民主评议大致有三种类型：一是干部所在部门领导和同事对其进行的民主评议，这是各地试点中最常见的类型，它具有初选功能，由于同部门的干部之间日常交往最为频繁，对本部门的工作事项最为了解，每个干部尤其是领导干部对同事的工作态度、工作能力以及工作业绩等最为熟悉，因此同部门内的民主评议非常便于筛选出需要“回炉锻造”的干部。二是依托常设的民意调查平台进行的“民主评议”，它具有资料搜集或验证功能，比如贵州黔西南州设立了“民意调查中心接待窗口、‘12345’书记、州长与群众直通交流热线、民意调查网站、短信、微信、民意调查员（收集APP）、民意调查直通车等平台”[12]，收集和汇总群众反映的问题，对其中群众反映问题比较集中的干部进行“回炉锻造”。三是按照干部管理权限，在县委、县政府的领导下，成立由县委办、县政府办、组织、人社、纪检、宣传、政法、编制、财政等部门负责人组成的干部召回管理工作领导小组，对各个乡镇提交的需要“回炉锻造”的干部名单进行调查核实和民主评议，从而最终确定“回炉锻造”的干部名单。需要注意的是，在各个民主评议过程中，允许被筛选出的干部提出申辩，充分尊重其权利，如果其申辩内容属实，则可以取消民主评议结果；如果其申辩内容不实，则继续执行民主评议结果。

第二，分类“回炉”的“锻造”机制。由于乡镇政府部门众多且各个部门情况不一样，因而在干部“回炉锻造”时需要以问题为导向，对存在不同问题的干部进行分类“回炉”。一方面，把具有同类问题的干部汇集到一起，有助于他们在互相对照和反思中进行整改，既可以使其认识到自己所存在的问题是普遍性的大问题，摒弃认为党组织“小题大做”的看法，放下思想包袱，又可以在集体学习和自我批评中深刻认识自己的具体问题，汲取他人的教训；另一方面，对某类问题进行长期持续而深入的专题研究，有助于干部召回管理工作领导小组提高“锻造”干部的能力和水平，从而能够更科学、更有效地“锻造”干部。分类“回炉”主要有三大类：一是理想信念不坚定、公仆意识淡薄，需要进行一系列党性教育，比如学习领导人讲话精神、先进干部现身说法、观看焦裕禄等优秀干部纪录片等；二是组织纪律观念松懈、担当精神匮乏，可以进行军训教育、警示教育、拓展训练、体验艰苦生活等；三是业务能力欠缺，可以邀请业务经验丰富的领导、专家学者以专题讲座的形式传授技能，也可以采取跟班方式有针对性地提升其能力。

第三，主辅结合的提升机制。干部“回炉锻造”机制重点针对的是干部在工作过程中的“时、度、效”问题，即是否存在慢作为的速度问题、依法办事的法度问题、工作质量的效果问题[13]，并且这些问题通常有着一定的内在联系。因此，对于分类“回炉”的干部并不能“头痛医头、脚痛医脚”，而应该找到根源、多管齐下地进行主辅结合式的“医治”。比如，贵州省凤冈县对“回炉”干部进行包括 《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行条例》《凤冈县干部召回管理办法（暂行）》等内容的封闭式培训和考试[14]；湖北省黄冈市则进行包括“专题授课、警示教育、学习讨论、谈心谈话和蹲点调研五个专题”内容的综合教育，既要学习法律法规、观看警示片、听报告会，又要重读入党申请书、入党誓词，撰写学习心得、个人整改报告等[11]；又如，贵州省毕节市对“回炉”干部进行一周的封闭管理，开设了军训、“廉洁从政、农业政策、传统文化与为官之道、提高干部执行力和落实力等课程”[13]。总的来说，各地的“回炉锻造”机制依托党校对“回炉”干部进行主次分明的全覆盖培训，并举行相关考试进行检验，使其在观念、知识和能力等方面得到整体性提升。

第四，持续考核的跟踪机制。持续考核既是巩固干部“回炉锻造”成效的必要步骤，也是督促干部积极作为的重要手段。各地的干部“回炉锻造”机制试点均会在集中“回炉锻造”之后开展持续的跟踪考核，内容主要包括两个方面：一是安排“回炉”干部到重点项目、重点工程、重点窗口或群众窗口进行1-3个月不等的实践锻炼，按照干部管理权限，接收单位党委对其进行考核，并填写《召回干部跟踪考察总结鉴定表》，交由干部召回管理工作领导小组审核，合格者即被允许返回原来岗位，不合格者则进入组织调整和处理程序。二是返回原来岗位或调整到其他岗位的“回炉”干部仍然需要面临“回炉”考核，即如果依然出现庸政、懒政以及不作为的情况，还会在民主评议的筛选机制中再次被选为“回炉”干部，并且每次“回炉”情况均会由组织部门形成相关材料存入干部个人档案，作为年终考核、职务变动等的重要依据。同年度被“回炉”一次者，则取消当月工作津贴和当年考核评优资格；同年度被“回炉”两次以上者，则进行待岗处理，期间仍需完成组织交办的工作任务，如果能够顺利完成并考核合格，可以返回原来岗位或安排新的岗位，如果不能完成且考核不合格，则进行相关组织处理。可以说，该考核机制与其他考核机制环环相扣，贯穿于干部工作始终。

四、建构基层干部“回炉锻造”机制的重要举措

“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”[15]干部“回炉锻造”机制是党管党和治党的重要制度创新，需要采取一系列举措加以引导和支持，使其运行得到保障，效能得以充分发挥。

第一，坚持党管干部原则，依托各级党委构建“回炉锻造”联动体系。党管干部原则是党的干部工作的根本原则，是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。干部“回炉锻造”机制是锤炼党员干部意志、提升其理想信念和工作能力的重要制度安排，需要坚持党管干部原则，在党的组织体系中形成协同联动。一是强化各级党委的主体责任，不仅班子成员要负起集体领导责任，而且“一把手”要负起第一责任、分管领导要负起分工责任，强化对权力运行的制约和监督，不仅严肃处理或配合处理有明显违法违纪行为的干部，而且不能袒护存在庸政、懒政和不作为的问题干部。二是明确各级党委的管理权限，权责统一是干部“回炉锻造”机制有序运行的重要保证，乡镇党委负责在所管辖的干部中民主评议出需要“回炉锻造”的干部，不能跨地域、跨部门进行越权评议，县级党委主持干部召回管理工作领导小组对乡镇党委提交的“回炉锻造”干部名单进行有理有据的审核。三是构建各级党委之间的专项沟通渠道，主要包括乡镇党委与县级党委之间“提交-审核”渠道、党校与县级党委之间的“培训-考核”渠道、实践主管单位与县级党委之间的“实践考核-验收”渠道等。

第二，坚持民主法治取向，以社会主义政治文明引领“回炉锻造”机制构建。民主和法治是社会主义文明建设的重要内容，它们“所内蕴的开放、阳光、公正的制度属性，以及因此而生发出的对于政治权力的制约与监督功能，比起单纯的思想教育和道德训诫，显然更加富有制度性效率”[16]。一方面，既设定若干民主形式和程序规范干部“回炉锻造”机制运行，比如民主评议、民主考核、民主审验等，又让民主价值贯穿于干部“回炉锻造”机制运行中，营造民主的权力制约和监督氛围。另一方面，以党纪国法为准绳，以法治为理念和手段，助推干部“回炉锻造”机制。具体而言，一是在干部“回炉锻造”机制设立时，“必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标”[17](P27)。只有如此，才能以决绝之心解决干部群体中存在的庸政、懒政和不作为问题。二是在干部“回炉锻造”机制运行时，坚持秉公办事和绝不姑息的态度，避免造成党纪国法上的“破窗效益”，“使党的章程、原则、制度、部署丧失严肃性和权威性，党就会沦为各取所需、自行其是的‘私人俱乐部’”[18]。三是在干部“回炉锻造”结果上，务求扩大警示效果，促使基层干部自觉养成依法依规积极作为的行为习惯。

第三，坚持三维负责培养，以责任和担当夯实“回炉锻造”的基石。政党“负责任，如果要求合理，必须限于负责一方权力所及的事务上；而要做到有效的负责，又必须关系到此种权力的行使上”[19](P320)，即拥有何种权力就需要承担何种责任，权责必须统一。就中国共产党来说，“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就，全党同志要脚踏实地、真抓实干，敢于担当责任，勇于直面矛盾，善于解决问题，努力创造经得起实践、人民、历史检验的实绩”[20]。这就意味着党员干部既要对自身所持有的权力负责，又要对人民负责，还需要对历史负责。在干部“回炉锻造”机制中，需要嵌入此三维负责意识。首先，以责任和担当作为筛选“回炉锻造”干部的重要标准，让责任和担当意识匮乏的干部“回炉锻造”。其次，以责任和担当作为“回炉锻造”干部的重要指标，让责任和担当贯穿于整个“锻造”过程之中。最后，以责任和担当作为检验“回炉锻造”干部合格与否的重要变量，让责任和担当意识得到大幅提升的干部重新回到工作岗位，让责任和担当意识依然匮乏的干部继续接受“锻造”。总的来说，责任和担当既是全面从严治党的逻辑起点，又是全面从严治党的路径选择[21]。

第四，坚持顶层设计与因地制宜相结合，实事求是地完善和实施“回炉锻造”机制。对待干部管理“这项工作不能光讲，要见诸行动，最好搞个规划，有意识地去做”[22](P735)。同时，考虑到各地具体情况不同，在做干部“回炉锻造”机制顶层设计时需要给地方实践留出适量的自由探索权，从而使顶层设计的意图能够更加顺畅和有效地得以落实。一方面，干部“回炉锻造”机制的顶层设计需要以各地的试点经验为重要参考，归纳总结出其中一般性的做法，并对其进行理论整合和意识形态提升。另一方面，干部“回炉锻造”机制实施需要划地域、分层级进行推进，即各个省级党委结合各自管辖地域的情况，拟定出符合本地实情的干部“回炉锻造”指导方案；各个地市级党委根据省级党委的指导方案，结合各地市自身的情况，制定出符合本地市的干部“回炉锻造”实施方案；各个县级党委根据地市级党委的实施方案，结合本县域情况细化实施细则。

第五，坚持制度与文化双轮驱动，以刚柔并济的方式推进“回炉锻造”机制。政治文化与政治制度经常处于一种互动共进状态，“先进的政治文化促进政治制度持续创新……政治制度创新塑造了新型的政治文化”[23]。干部“回炉锻造”机制作为一种制度创新，本身就需要先进的政治文化予以引导，同时其在实施过程中也营造了一种不容忍庸政、懒政、不作为和倡导勤政、尽责的政治文化，从某种程度上说这种政治文化的巩固又有助于干部“回炉锻造”机制的持续推进，由此就很容易形成干部“回炉锻造”机制与政治文化相辅相成、相得益彰的良性循环。这就要求在实施干部“回炉锻造”机制时，不能只注重规范性的制度建设，还需要关注意识性、情感性、理念性、价值性的文化形塑。对此，不仅要通过创造新的制度文化资源，而且“需要通过创造性地运用原有的制度文化资源”[24](P163)，即调动一切有益的文化资源助推干部“回炉锻造”机制。

总的来说，“任何体制都会有一个明显的特征，那就是官员上升的愿望或抱负，几乎无人不想成功”[25](P22)，之所以会出现一些干部庸政、懒政和不作为的现象，有着诸多方面的原因。干部“回炉锻造”机制是解决该问题的一种有益尝试，虽然它存在一些不足之处需要不断完善，比如筛选“回炉锻造”干部的指标如何进一步量化、如何与非党员干部的“回炉锻造”进行对接、如何给“回炉锻造”干部以“翻身”的机会等，但是它在相当大程度上遏制了庸政、懒政和不作为问题的扩散和延续，而且作为一种新的制度安排，被越来越多的地方党委和政府所接受并进行了相当深入的试点探索，呈现出强大的治理活力。

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