生态文明视域下区域实现绿色转型发展的生态法治保障机制研究※——以宿迁建设“江苏生态大公园”为背景

●宋继碧

生态文明是人类文明继工业文明之后出现的新的文明形态，强调人与自然、人与人、人与社会的和谐共生、绿色发展，绿色发展是生态文明建设的必然内在要求。在生态文明建设过程中，法律作为由国家强制力保证实施的行为规范，是促进和保障生态文明和绿色转型发展顺利进行的有力手段；将生态文明理念贯穿于生态立法实践之中，以法治做为支撑实现生态文明的健康有序发展手段，是生态文明建设和绿色转型发展的内在要求。江苏省宿迁市地处长三角北翼、江苏省北部，拥有骆马湖和洪泽湖两大淡水湖，素有“江苏的天然氧吧，华东的一片净土”的美誉，宿迁是中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市、国家城市设计试点城市、国家知识产权试点城市、联合国环保节能新型示范城市、全国文明城市。建立地级市只有20年，已经跻身全国地级市GDP百强市，在经济高速发展的同时也带来了比较严重的环境污染问题，江苏省委、省政府召开苏北发展座谈会，提出苏北不能再走传统老路的跟随者，要做发展新路的探索者，坚持生态优先、绿色发展，提出要宿迁创建“江苏生态大公园”，建设江苏生态高地，成为江苏的“生态特区”。一个地方或者区域要建设“生态公园”或者发展“绿色经济”，离不开绿色转型发展思路，要实现这样的目标需要多方的努力，理念和观念的更新、政策和法律的保障、科技创新和绿色企业文化建设、公共政策理论建设、绿色消费观念的引导、环境综合治理、绿色经济和生产方式等都需要齐头并进。

一、绿色发展与绿色经济的理论蕴涵

习近平总书记在十九大报告中指出要推进绿色发展。加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。绿色发展是相对于传统发展而言提出的一种全新发展理念和价值观念，人类经过传统的发展尤其是工业文明的发展给人类带来的生态危机与环境恶化，使人类逐渐认识到只有发展生态文明，坚持绿色发展才是符合当前及其人类社会发展需要的发展方式。绿色发展理念坚持维护人与自然环境的和谐，坚持健康发展理念，要以珍惜和爱护自然资源为目标，而不是以牺牲环境和资源为代价，在发展中做到价值观念的创新、科技手段的创新和发展方式的创新。绿色发展的核心是做到环境保护与经济发展的和谐，和谐是关键，尊重自然、保护自然。

随着工业文明向着纵深发展，人类中心主义思想的弊端不断显现，环境污染严重，生态危机出现，为了实现经济效益、社会效益和生态效益相互统一，人们对经济与环境协调发展的思考，“绿色经济”的概念便被提出，“绿色经济”的概念最早是1989年英国经济学家大卫·皮尔斯在其著作《绿色经济蓝皮书》中第一次提出，在2008年金融危机之后世界各国对绿色经济进行了更深层次的阐述和分析。2011年联合国环境规划署公布《绿色经济报告》，将绿色经济定义为可促成提高人类福祉和社会公平，同时显著降低环境风险与生态稀缺的经济，换言之，绿色经济就是低碳经济、资源高效性和社会包容性经济。

世界绿色浪潮主要经历了三个阶段：20世纪60年代到70年代的第一次绿色浪潮即环境主义浪潮；20世纪80年代到90年代的第二次绿色浪潮即弱可持续的浪潮；21世纪的第三次绿色浪潮即强可持续的浪潮。党的十八大提出“大力推进生态文明建设”的战略决策，全面深刻论述了生态文明建设各方面的内容，从而描绘出今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图。党的十九大报告也提出“实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国”的决策。推行绿色发展是生态文明建设的重要组成部分，地方发展要推行绿色经济和绿色发展，政府、企业和社会层面都要在观念、思想认识和制度框架上进行改革，法治必不可少，法治是实行绿色发展的有力保障。

二、江苏省宿迁市生态立法的现状与问题分析

（一）生态文明立法的现状

关于宿迁市环境立法的现状可以分为两个阶段，主要以取得地方立法权为界限，下面对两个阶段的环境立法状况进行分析说明：

第一阶段是以2013年之后到取得地方立法权之前的3年时间，宿迁市共出台了与环境保护相关的各类文件9部，具体涉及到市区高污染燃料禁燃、秸秆禁烧、骆马湖宿迁水域综合管理、城市公园管理、城市建设项目绿地规划建设管理、大气污染防治、水域汛期采砂治理、沿街装饰装潢市容和环境卫生管理、商业宣传活动环境噪声污染防治等方面。

第二阶段是在2016年1月江苏省人大常委会正式授权赋予宿迁市地方立法权之后，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。此阶段出台或即将出台的环境保护类相关规范性文件主要有4部，具体涉及大气污染防治、城市绿地保护（宿迁市取得地方立法权以来制定实施的首部地方性法规）。目前已经有河流水环境保护条例和旅游促进条例正在征求意见中。

（二）生态文明法治建设存在的问题

1.地方环境立法不完善

绿色发展需要完善法律制度体系和完善的政策予以保障，法律法规方面的不完善已经成为影响我国当前绿色发展方式不合理、缺乏实效性的主要影响因素。由于《立法法》2015年修改后才赋予设区的市人大立法权，因而宿迁市的立法工作基本是空白，缺乏立法经验，如何发挥地方立法为当地生态环境建设服务需要下大功夫。从江苏省宿迁市近几年有关环境立法或者文件制定情况来看，不是非常的乐观，第一阶段由于没有地方立法权，规范性文件涉及面较广但都是以政府文件的形式出台的通知和办法，效力层次较低。第二阶段由于取得了地方立法权，有关生态文明建设方面的立法逐步以地方性法规的形式出现，效力层次较高，但是数量少，目前人大制定实施的规范性文件只有一部。

2.政府职能未能有效发挥

当前，政府职能还未有效转变为绿色经济发展的现实需求，职能转变进程与生态建设的速度不协调，尤其是地方政府未能有效处理好发展经济与生态保护之间的关系。绿色发展理念受到了一定程度的重视，但总体来看绿色发展理念对经济、社会的协调作用还不是非常明显。[1]政府或者职能部门还没有开启对自然资源的有效治理或者已经治理了环境污染但是依然还有很大不足，透视这样两种情况其实就是反观出政府职能好理念还未发挥，长期以来以GDP为考核指标的思维习惯还没有改变，关于绿色发展国家也制定出台了一些政策和制度，但是真正落实的还很不理想，执法不到位等现象依然存在，这些情况都是政府职能没有真正转变的体现。

3.尚未建立完善的绿色市场

绿色市场是推动绿色发展的重要基础。发展生态生产力及其生态文明经济的关键之一在于建设绿色市场，而绿色市场的关键是诚信市场。[2]要树立老百姓的绿色消费意识，绿色消费意识的建立必然会要求通过绿色发展来提供。如能建立诚信市场，绿色经济就能蓬勃发展，就能形成经济与生态优势互相转变的持续发展态势。人民群众因衣食住行有安全感，提高了健康与幸福感指数，容易形成社会和谐的局面，否则相反。所以，创建诚信市场是实现绿色、低碳转型的极其重要环节。创建诚信市场必须遵循市场运行的规律，实施依法治理市场，加强政府监管，创建各方面力量深度融合综合运行的良好机制。[2]

4.环境司法存在缺陷

现行法律没有规定公民环境权，但是良好的空气质量是每个公民应该享有的权利，也有保护环境的义务，并有依法获取环境信息、参与环境行政决策、监督环境污染行为和进行环境诉讼等的权利。根据传统的法律，只能是与损害行为有法律上直接利害关系的当事人可以提起诉讼，这种制度上的缺陷决定了许多损害公共环境利益的行为由于没有特定的受害人而被排除在司法审查的范围之外，进而导致遭受损害的公共利益得不到充分、有效的维护。

三、区域经济实现绿色转型发展的理论缘起

生态保护与经济发展孰轻孰重，生态利益与经济利益如何达到矛盾的平衡，地方政府利益与中央政府利益如何协调共同发展，这些都需要从生态立法引导分化与冲突的多元利益契合的总体思路、原则要求和制度途径出发。在复杂的社会利益结构中，生态环境立法逐步表现为协调多层次利益冲突和价值选择、维持社会正义、以及调节和配置社会整体资源。

（一）生态环境立法的多元利益表达与冲突

就一般意义而言，法律规定中体现的法律关系即指利益关系，利益的多元、多样、多层面的存在为利益的本质属性之一，这种利益的存在也体现在了生态立法当中。在生态环境立法中存在生态效益与其经济效益关系、中央和地方政府利益追求以及代际利益关系的不协调、不平衡。被需求物的稀缺是多重利益产生冲突最根本的原因。[3]

生态利益与经济利益在现实中的广泛冲突性与需求性生态利益就是生态系统提供的价值对主体的有用性通过社会层面意识来表达，表现为自然生态系统的调节、净化等功能对人类活动产生的非物质性有利成果，即生态效益。[4]生态利益是随着人民日益增长的良好环境质量需求而出现的，具有普遍需求性和广泛冲突性，是生态环境立法主要考虑的应然法益。经济利益对应环境公共产品并且具有物质性，是人们在开发、使用自然资源进程中所获得的有利影响和满足社会经济进步需求的经济效益。

随着经济技术的改革，生产力也极大地提高了，人类进入工业社会以后不择手段的改造自然和主宰自然，创造了空前的物质财富和社会文明却导致环境资源浪费，生态系统退化。经济全球化促使人们过多的关注生态环境立法能否带来经济效益和便利的功能，忽视对自然环境风险的防范和治理。采用突破自然生态规律，破坏自然系统平衡的发展方式，甚至默认和奉行“先污染后治理”的发展模式。这种生产模式带来的必然是生态利益与经济利益的对立与冲突。

在生态环境立法中，有的学者主张“生态利益中心主义”，他们从伦理学和生态学角度阐述了自然环境固有的自身价值，在保存人类发展利益的同时实现人与自然价值的统一。与之相对的是“人类利益中心主义”，支持该主张的学者认为人类在与自然作斗争的生活经验中掌握了控制自然、改造自然的能力，成为了自然万物的主宰者。逐渐形成人类的法律权益是唯一主体的法律道德观，其他生物和人类生活的环境则被视为被统治者。当代“生态利益中心主义”逐渐取代“人类利益中心主义”成为生态环境立法的发展趋势。

2.各级政府部门存在追求局部利益与整体利益的对立

在生态环境立法中主要扮演着主导者、引导者、监督与维护者等角色的政府，多重的身份与不同的职责决定了其行政活动的复杂性和重要性。中央政府依据整个国家的政治、经济发展状况，促进人类发展规律与生态系统供给协调统一，促进人与自然和谐；而地方政府更多的追求局部利益和本地区经济利益，注重地方政绩，脱离中央的具体生态文明建设政策理念。

造成这种对立的原因是一方面，我国不同地区之间的环境资源分布不均，保护生态系统功能维持生态规律的责任主要靠某些重点区域承担，为了完成整体利益指标往往以牺牲其经济发展权利为代价，在短期内却得不到等价的经济补偿。另一方面，某些地方政府官员只注重任期内本辖区经济利益的实现程度忽视生态治理，关心工资福利、发展“钱途”等物质利益，在维护整体利益的同时着眼于促进本区域经济快速发展。地方政府基于经济增长带来的利益更为直接和确定，在企业利益与局部利益共赢的诱惑下，很容易以牺牲整体利益为代价来实现体现本地区局部、片面利益的目标最终导致抽象的整体利益与具体的地区政府部门利益之间冲突不断。

3.当前利益与长远利益的矛盾

人们不大愿意维护代际公平原则的主要原因是长远利益的“不确定性”决定人们实施的实践活动不具有现实利益的直接性和确定性。顾及长时期内无法预测的经济后果和效益与协调代际社会成员之间的生态利益关系是当前急需解决的问题。自然资源具有“有限性”，部分资源的“不可再生性”面对自然资源高消耗时资源总量仍在不断减少。因此，当代人和后代子孙之间的利益冲突问题由此产生，现代人对后代子孙的生态权益保护逐渐重视起来。国际法律文件如《人类环境宣言》《里约环境与发展宣言》和《自然资源保护大纲》等体现了保护代际生态权益的原则。在我国，《环境保护法》并没有直接的保护后代人的权益，相关内容存在空白，因此无法充分均衡世代间的利益矛盾。所以，我国在根据国内实际情况进行生态环境立法的同时，还应当参考其他国家关于保护后代子孙生态权益的相关规定与成功经验。从长远利益考虑，生态环境立法只有符合国际法上的代际公平原则，在保护世代生态权益时才能做到有法可依。

（二）生态环境立法的利益衡平

环境立法是由不同利益构成的动态价值体系，不同的利益冲突、意志和行为的交织贯穿其中。多种利益相互抵触并且不能一同得到满足的时候，人们需要根据现实需求做出一些“利益估价”，安排多种利益的先后次序，确定他们的重要性层次。这种立法利益衡平的途径主要包含以下几个方面：

1.构建与完善利益自由表达的公共交往平台

一个尊重各方合法诉求以及符合社会利益的公共交往平台首先需要政府创造新的绿色发展理念激励环境利益的供给，通过利益的增进衡平资源稀缺导致的多层面的矛盾冲突；其次需要构建利益倾斜保护机制合理分配生态治理的权利义务同时对经济发展缓慢地区给予扶持和帮助，并且确保因维护生态系统平衡的利益受损方获得等价的经济补偿，我国通常实行生态补偿制度。社会成员既有不同的经济利益需求，也有多层次的生态利益需求。在平台的整合下行政部门、市场主体等利益相关者能够基于平等地位，自由表达利益以及探讨共同关心的利益分配、自然环境问题，以促进多元利益的协调与衡平，增进环境管理体制的建立。行政部门应着眼于整体利益，立足于生态建设，偏离社会生态利益观念的需求应被摈弃；超级企业在追求经济效益的同时促进多元利益主体的多层次生态利益和经济利益的协调统一，主动承担起环境治理责任；对于普通大众而言，合理消费就等同于在“源头上”均衡了不同层面利益的冲突。在此意义上，平衡生态环境立法利益冲突的过程，不仅是参与方之间以寻求利益表达共识的基本方式，而且是环境立法行为取得合法性与环境管理政策获得充分认同和尊重的主要手段。

公共交往平台的建立有助于生态环境立法对冲突的利益进行调节，实行人与自然和谐以及生态文明的建设。这不仅将法治理念贯彻到了生态文明建设之中，而且是环境治理体系和治理能力现代化的高度完善，也是生态法治的新趋势。建立完善的生态环境立法制度的根本目的是对环境资源的有效保护和充分利用，从物质、制度和精神三个方面调整环境资源的所有权、使用权、转让权和管理关系。获取利益的行为既是一种主动索取，也是被动承担责任，通过公共交往平台人们运用表达、沟通、共商、共建、共享等多种方式，在利益矛盾与冲突中寻求协商与衡平之道，从而形成以各方“参与性、构成性”为特征的、政府组织、社会参与的生态建设新局面。

2.通过地方立法实现经济活动的生态化

经济活动的生态化是指“循环经济”。美国经济学家伯尔丁在20世纪60年代初次提出“循环经济”，到了20世纪80年代，发达国家提出了循环经济发展理念：以环境无害化技术为手段，以提高生产效率为核心，以少量的原料和能源投入为指标，经济与技术同步改革，实现资源的减量化。具有经济垄断地位的特殊利益群体以追求利益最大化为经营宗旨，对其生产行为产生的污染加以规范是很有必要的，否则会产生大量的环境污染问题。规范手段就是实施循环经济，通过地方环境立法来实现生态利益最大化，通过制度激励重视生态效益的经营行为实现企业经济活动的生态化。这一点我国可以参照美国环境立法，美国根据各州的具体生态状况，采取法律规定要求企业采用适宜的污染控制技术手段，通过规定各种排污标准控制污染物排放。这种地方政策与污染控制技术有效结合的方式不仅有助于企业部门的产品更新，更加促使社会经济发展与自然系统规律由冲突关系最终发展为正相关共赢关系，推行自然资源节约型、生态环境友好型社会。

与此同时，增强企业监督的社会舆论可以引导公众行使环境监督权，提高公众的生态保护意识促进公众监督理念的形成，以舆论导向刺激和监督企业的经济活动，弥补地方立法的空白和缺陷。环境法律的功能之一就是关乎多元利益衡平与价值选择的制度安排，通过地方立法实现经济活动的生态化有助于构建和谐、互信、互助的新型企业与政府关系。例如，宿迁市在江苏省虽然经济发展的较为滞后，但为了发挥自己的优势和获得生态利益与经济利益双赢效果，市人大、市政府进行了很多有意义的生态环境立法尝试，对促进宿迁经济活动生态化，推动生态宿迁建设起了积极的重要作用。

3.建立中国特色的生态环保利益衡平机制

国际社会上，利益衡平是生态环境立法中广泛出现的价值倾向，各国家主要采取三大类可行性手段：第一，制定一些地方政府生态补偿制度；第二，利用环境行政管理机制引导企业的适当资源开发活动；第三，防治环境污染的立法。我国从2007年中央推行“全国资源节约型和环境友好型社会建设”到十九大报告中习近平总书记提出“既要金山银山又要绿水青山”的思想理念，我们一致在努力追求环境利益最大化和矛盾冲突的最小化，试图建立中国特色的生态环保利益衡平机制。

建立中国特色的生态环保利益衡平机制要求我们首先要明确界定环境产权问题。国家的环境管理权利最终落实到具体的行为主体，明确生态系统服务功能提供者和受益者。我们始终贯彻“污染者治理，受益者补偿”原则，同时将多元利益和价值协商的理念体现在生态环境立法法规体系构建当中。其次，要赋予行政部门更多的环境管理权力，改变过度依赖司法部门的传统局面。环境管理行政机关相较于司法诉讼的个别性和偶然性，更能全面的监督和管理环境破坏行为，对环境利益提供更为充分的保护，而且行政机关在地方政策制定过程中能够有差别地指导，根据本地区环境特点发挥局部地区优势，灵活运用本地区生态系统独特性。参与权和陈述权是宪法赋予公民的基本权利，在环境政策的制定过程中应与公众参与机制相结合，充分保障利益相关者的参与权；最后是要运用宏观调控手段完善生态补偿机制。被划为生态功能区的地方政府往往以牺牲本地区经济发展权利来维持生态系统平衡，但是地方特殊的利益集团追求局部利益而忽视生态治理是与中央依据国家经济社会的发展追求整体利益相违背，当利益冲突达到一定水平不能通过市场调节机制衡平，只有依靠国家的宏观调控手段给予该地区合理生态补偿。

四、地方生态文明建设的法治保障完善及其启示

生态文明是人类在经历了工业文明过程中人类对自然资源的破坏及其人类征服自然的观念之后新形成的一种旨在坚持尊重自然、人与自然、社会和谐统一为理念的社会发展新文明。生态文明强调人与自然、社会协调发展，充分尊重自然规律和生态环境。加强生态文明建设，首先要理顺生态文明建设与经济、社会、资源的关系问题。而生态法治建设就是将生态文明建设的一系列活动和工作全部纳入到生态法治和生态道德的轨道上来，制定符合各地生态发展实际情况的规范秩序，严格执行和认真遵守生态规范。生态文明的实现必须要有环境法治作为制度保障，而构建环境法治的最终目的就是要保障实现社会的生态文明建设。实践证明，在法治建设不健全的情形下，很难实现生态的健康绿色发展和可持续发展。加强和完善环境法治，运用和强化法治保障手段，对培育公民的绿色生产生活理念，保障生态文明建设，有着积极、健康地的促进作用。

我国《立法法》第72条规定了设区的市的人大及其常务委员会可以根据本市的具体情况和实际需要，制定有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方性法规；第82条规定了设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规、地方性法规，制定与城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的规章。从以上两条《立法法》的规定可以看出，设区的市的立法对象主要是对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和政府规章，其中重要的一方面就是可以制定与环境保护有关的各种法规和规章，足见《立法法》对环境保护的重视程度，把有关环境保护的立法权进一步下移，不但有利于当地根据自身特色保护环境和发展经济，也利于地方政府依法行政，更能更利于国家依法治国。

（一）健全地方生态文明环境保护的立法

生态文明是一种新型的文明形态，地方立法者要更新传统观念，树立生态文明建设地方立法的新理念，以新型的生态文明观指导地方立法，在思想认识上实现从过去的“征服自然”理念到现在的“人与自然和谐共处”的理念转变，从过去的消耗能源破坏环境为代价的增长方式，向增强可持续发展能力和绿色发展能力转变，地方立法首先要在理念上实现“绿色转型”，打破传统的经济发展模式，做好经济、社会、生态三者可持续发展，优先考虑对生态环境可持续发展的促进。在更新理念的同时，丰富地方生态文明立法的内容，完善地方生态文明立法的方式，更要注重在地方生态文明立法中体现地方特色，地方特色可以说是地方环境立法的生命，也是衡量地方环境立法质量和价值的一个重要标准，地方特色越突出，针对性和可操作性越强，越能解决生态文明建设的实际问题。注重在地方生态文明立法中总结提炼实践经验，立法是实践经验的总结，也是对社会和老百姓需求的关心和体现。

关于区域可以制定有关环境保护的哪些方面的地方性法规和规章，首先应该制定一部总的有关生态文明建设的立法规划，包括制定指导性的生态文明建设促进条例，具体可以包括几个方面：

（1）建立生态规划制度：通过科学划定生态保护红线、组织编制生态带规划、加强重要规划的互相衔接等措施，搭建生态规划制度；

（2）建立生态经济建设相关制度：依据上位法授权，通过构建资源产权交易、资源要素阶梯价格、生态保护补偿、第三方服务及监管等制度，完善生态经济制度；

（3）建立生态环境建设相关制度：依据上位法要求在生态环境领域采取加强生物多样性保护、要素多样性保护、森林资源保护、造林绿化、环境综合治理、生态修复等措施。

（4）建立公众参与制度：通过一些管理制度、村规民约等来规定生态文明建设的自律内容，并鼓励公民、法人、社会组织、新闻媒体依法监督、举报违法行为。

其次应当根据当地的实际情况制定具体的生态相关法规和规章，可以涉及以下几个方面：（1）水环境防治法治；（2）大气污染防治法治：（3）森林资源法治；（4）土壤环境防治法治；（5）水土流失治理法治：（6）光污染治理：（7）噪声污染防治法治：（8）生活垃圾污染防治法治；（9）发展循环经济防治法治；（10）社会经济发展的环境规划与法治；（11）村镇环境卫生管理法治、（12）旅游促进法治；（13）城市公园和绿地保护等方面的环境保护法规。

（二）严格执行生态文明相关法律

环境保护中不仅需要道德，还需要法治，不仅要有具体的“法”，还要有相应“治”，“法”和“治”相辅相成，互为补充，“法”是“治”的前提和根据，“治”是“法”的执行和实践，如果没有完善的环境立法，执行也没有相应的依据；如果不能严格执法，那么再完善的生态环境法律只能停留在纸上。生态环境执法不力所带来的不仅仅是环境污染和生态资源破坏愈演愈烈，而且还会严重损害执法机关在人民群众心中的形象，动摇人民群众对法律的信任。政府要转变观念，转变职能，不能维经济GDP，不能把“发展就是硬道理”片面的理解成只是经济的增长而不顾生态环境的保护，以破坏生态和牺牲公众健康而换取所谓高的GDP是不可取的。执法部门要严格执法加大执法监督力度，让环境破坏者和干扰者产生敬畏法律之心，进而树立环保意识和生态文明意识。同时也要实现社会一盘棋、政府一盘棋，实现环境污染共同治理，全社会努力，多部门共同联合执法的良好局面，全面执法，防止执法漏洞和执法盲区的出现。

（三）建立健全环境保护的司法体制

司法是保障人民自由权利，实现公平正义的最后一道屏障，建立和完善公正合理的司法体制势在必行。首先需要完善的是我国的环境公益诉讼制度。我国《民事诉讼法》确立了环境公益诉制度，2015年实施的我国新《环境保护法》也对环境公益民事诉讼的主体资格作出了明确规定，但是从环境公益诉讼的实践发展来看并不是非常理想，究其原因有多方面的，主要包括政策和资金的匮乏，法院受理案件的条件要求严格，调查取证难，主体资格的单一，只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性；行政公益诉讼的空白等各方面的缺陷与不足。因此有必要拓宽环境诉讼的主体资格，尤其是要增加公民为环境公益诉讼的主体资格，改革环境公益诉讼案件的管辖制度；完善环境公益诉讼的赔付资金的管理方式；进一步提高环境法律服务质量，促进生态文明建设领域的法律服务水平。

（四）完善环境信息公开制度，提高公众参与度

环境保护问题的公众参与度的发展水平直接体现一个国家或者地区的公民环境意识、生态文明发展状况的发展程度。公众参与是环境保护法的一项基本原则，对环境立法过程要进行研究、论证，吸取成功的经验做法，健全和完善公众参与地方立法的相关制度，否则容易陷入“市场失灵”和“政府失灵”的双重困境。第一，明确立法信息公开的内容。除了草案文本及其说明外，法规起草的相关立法背景资料、法规审议中的主要意见、表决结果等情况也将尽可能公开。第二，完善立法信息公开渠道。除了报纸等传统方式外，通过官网、微博、微信等信息平台，在更广泛的范围内及时公开立法信息，争取实现立法过程公开透明。第三，拓展公众参与地方环境立法的途径。参与途径可以包括召开座谈会、线上线下调查问卷、网络直播、听证等方式，为社会公众表达立法诉求、提出意见建议、了解法规审议情况等提供更加便捷的途径。第四，对现有公众参与立法制度进行完善。如现有的基层立法联系点运行机制不够健全，作用发挥不够充分。通过制定相关制度，进一步明确基层立法联系点的具体职责、工作方式、人员培训、考核与保障机制等。

（五）培养公众的环境保护意识

在一个不讲环境道德的社会里，环境知识和环境法规是得不到应有的重视和尊重的，这就需要人们树立正确的环境价值观和对权利义务的态度。[5]环境保护需要公众具有环境道德意识，环境道德和环境伦理承认自然的生态价值和应有权利，赋予了人对自然环境应尽的责任和义务，环境伦理规范能为实现环境法律规范提供必要的道德前提，能够为实现环境法律道德化和环境道德法律化的交互而起到有效的促进作用，把环境法律转变为更高的道德习惯和道德义务，把环境道德转变为更高的具有规范性的法律责任，最终实现“普遍守法”的良好局面。加大环境法律知识和法律观念的宣传力度，建立和拓宽公民的环境权范围，让公众在关心环境健康的同时能享受到良好的生活环境，让公民能在环境权益受到损害时能有明确的救济渠道和途径。

（六）倡导公众养成绿色消费理念

消费是人类社会永恒的主题，任何社会最终的生产目的就是为了消费。传统的消费模式是工业文明的消费模式，该模式是以过度消耗自然资源，严重污染自然环境，破坏自然界的生态平衡为手段而实现的。绿色消费是符合生态文明的一种消费方式，是随着生态环境危机的加深、人类消费观念及消费需求的变化而产生的一种全新的消费理念和生活模式，倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，抑制不合理消费，倡导企业提供绿色产品和消费者使用绿色产品和绿色消费活动。可以通过环境宣传教育，使消费者逐步形成绿色消费意识，通过各种方式对绿色消费模式加以鼓励和引导，养成绿色消费的“5R”原则，使消费者的消费蕴涵生态向度，形成健康合理的消费文化。政府率先开展绿色消费倡导义务，进行绿色采购，强化引导，加强对绿色产品的管理。