法治政府视阈下推进城市社区治理法治化研究※

●陈大为

党的十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社区治理工作被载入党的十九大报告，充分证明城市社区治理已成为中共中央治国理政的重要组成部分。在全面推进依法治国的今天，作为国家治理体系中最基本的治理单位——城市社区，采取法治化的治理模式，既关系到法治政府建设的整体进程，又影响到国家治理能力现代化的基本实现。

一、城市社区治理法治化概述

城市社区治理法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。要推进城市社区治理法治化，应当对其进行更为直观的认知与理解。因此，可从内涵阐释、理论解读、变迁剖析等三个方面着手，把握当前实施城市社区治理法治化的重要性和必要性。

（一）城市社区治理法治化之内涵阐释

城市社区治理法治化所强调的“法治化”是将人治、法制等非法治状态逐步转化为法治状态的发展历程。城市社区治理法治化的前提是有法可依，所依据之“法”，应为广义之“法律”，即现行宪法、法律、各地方制定与城市社区治理有关的地方性法规、政府规章等。现行宪法第111条第1款①以根本大法的形式为城市社区的自治组织——居民委员会的存在提供了最高效力的法律依据。1954年通过的《城市街道办事处组织条例》确定了街道办事处的地位、设立条件及程序、工作任务、人员组成、经费来源等。1979年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第68条②在设立派出机关的规定中，以组织法的形式确定了街道办事处的性质。这两个涉及到街道办事处的法律条文为城市社区治理法治化工作的开展与实施提供了最基本的法律依据。各地方在推进城市社区法治化也进行了一些尝试和探索，通常以制定地方性法规和政府规章为主，因为选取治理角度不同，所以立法侧重点也不相同，但却为城市社区治理模式打开了新的篇章，为城市社区法治化推进注入了新的地方特色。比如，《上海市城市居民委员会工作条例（试行）》（1986年），《上海市街道办事处条例》（1997年通过，2016年修订），《上海市居民委员会工作条例》（2017年）；《武汉市街道办事处条例》（1997年通过，2017年修订）；《青岛市住宅小区物业管理试行办法》（1994年）；《深圳市经济特区住宅区物业管理条例》（1994年通过，2007年废止），《深圳经济特区物业管理条例》（2007年）。通过厘定城市社区治理法治化中“法”的适用界限，可以清晰地确定城市社区治理法治化内涵，是指治理主体秉承宪法与法律为指导，结合各地的实际制定地方性法规或政府规章，运用法治手段使城市社区在经济、政治、文化等方面平稳有序，实现城市社区治理的规范与法治。

（二）城市社区治理法治化之理论解读

1.“市民社会”理论

在《政治学》一书中，亚里士多德将“市民社会”确定为国家。黑格尔将“市民社会”同国家完全割裂，强调在地位上国家高于甚至决定“市民社会”，构建家庭、市民社会与国家三阶段论。该理论是构建城市社区治理法治化的重要基础。在我国，借鉴并运用“市民社会”理论中国家与社会彼此分离的观点，同时肯定国家与社会二者之间相互推动的作用，通过提升整个社会参与民主管理的意识，筑牢城市社区治理法治化的理论根基，从而加速我国法治建设的整体进程。

2.行政法治理论

行政法治是行政法的基本原则。这就要求行政机关及其工作人员尊崇宪法和法律，依照法定程序确保具体行政行为满足“程序”和“实质”双合法的价值追求。“法治”最基本要求是限制和约束行政权力。作为推动城市社区治理法治化治理的主要主体——政府，其行政权力的运行应做到“法无授权不可为”。而享有城市社区治理法治化的民主参与主体——居民，其活动也应当接受法律的规制与调整。因此，我国城市社区治理法治化最终要达成行政权力（公权力）与居民权利（私权利）和谐共生，统一发展。

3.“多中心治理”理论

“多中心”意味着没有唯一的中心，与权力垄断相对。多中心治理允许众多权力或服务中心通过竞争与合作使公民获得更多选择权及更优质服务，确保决策更加科学合理。[1]当前，随着城市社区治理结构的转变，出现了权力分散且管辖交叠的局面，彼此独立的决策中心在相互之间存在竞争的同时，又给城市社区治理工作注入活力并提高效率。因此，多中心治理所呈现的优势，使从“单一中心”发展到“多中心”成为必然，多元共治成为城市社区治理的趋势。可以说，“多中心治理”理论助力城市社区治理法治化建设的推进工作。

（三）城市社区治理法治化之变迁剖析

1.1949年—1982年城市社区治理二元制模式

城市社区治理二元制是以“单位”和“街居”制度并存的治理模式。新中国成立初，国家仍沿袭着革命时期的“单位制”③，“单位”成了城市居民的生活依附，排除其他城市基层社会制度建立的可能。但是，对无单位人员，在进行基层社会管理时，单位则束手无策。此时，“街居制”的诞生成为了历史的必然。1954年通过了《城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，通过立法确定设立街道办事处与居民委员会，实现了基层社会管理的统一规范，标志着城市街居制度的正式建立。“单位”为主，“街居”为辅，协作共存的二元制是我国当时城市社区治理制度的基础，有单位的职工，单位管理；无单位的居民，街居管理。彼时二元制的治理模式对维护城市基层社会秩序和稳定方面发挥了重要作用。

2.1983年—1998年城市社区治理合作制模式

随着我国改革进程的不断深入，现代企业制度取代单位制度成为必然，“单位人”向“社会人”转变成为现实。以政府主导、居民参与、非政府组织协助的社区合作制的城市社区治理模式呼之欲出。此时，民政部提出“社区服务”，开启了城市基层管理体制改革的序幕。1991年，民政部提出“要全力推动社区建设”，使社区管理工作的重心回归至居委会，并推动居民的自主参与管理，标志着我国城市社区治理工作进入新阶段。城市社区治理的合作机制，在保持社会安定、提高社区自治能力等领域发挥了巨大的促进效用。[2]

3.1999年至今城市社区治理自治制模式

20世纪90年代中后期，随着功能的强化，自发形成的社区自治组织如物业公司、业主委员会等。与此同时，社区中介组织也随之发展壮大，标志着我国正朝着现代化城市社区迈进。1999年，民政部在《全国社区建设实验区工作方案》中，提出“要构建同社会主义市场经济制度相互匹配的社区建设管理与运行机制”[3]，旨在进一步加强对社区的管理工作。2004年“社会主义和谐社会”的提出，打造“和谐社区”成为各地方在城市社区治理方面所追求的重要目标。衡量和谐社区的标准是“民众自治、管理有序、服务完备、居住平安、环境怡人、邻里友好”。各地方倡导“民众自治”，结合各自特点，探索社区自治模式的实践。比如上海模式④、北京模式⑤、沈阳模式⑥、汉江模式⑦、青岛模式⑧。上述的治理模式代表我国未来城市社区治理的前进方向，为城市社区治理法治化积累了宝贵经验。

二、法治政府与城市社区治理之间的逻辑关系

党的十八大报告提出“，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”；到2020年“法治政府基本建成”。党的十九大报告中提出，“加强社区治理体系建设”；“法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进”。“城市社区治理”与“法治政府建设”同时出现，充分证明二者存在着必然的逻辑联系。一方面，法治政府要适应城市社区治理的需要，为社区治理工作竭力服务。另一方面，城市社区治理也需要法治政府予以指导，才能不断推动城市社区治理工作朝向法治化良性发展。

（一）法治政府对城市社区治理的基本要求

1.创新社区治理体制

城市社区是社会治理中的基本单元。城市社区治理的水平也直接关系到法治政府建设的程度。同时，建设法治政府需要城市社区治理法治化逐步推进，并对社区治理提出新的要求。因此，创新城市社区治理体制应当依托当前我国行政区划的合理布局，将城市划分若干社区，建立健全社区党组织、社区居委会组织、社区内各类中介组织，使城市社区治理工作在党组织的领导下，由政府的民政部门牵头，社区居委会主办，各类中介组织大力支持，通过居民的广泛参与，创新共同协商的工作机制。同时，调整居委会的职能，加快社区网络化、社会化建设步伐，形成多类型、多层次、全方位的便民服务网络，提高居民幸福感和获得感。

2.理顺各类组织关系

在城市社区治理过程中，法治政府乐于看到各类组织之间摒弃利益纠葛和理念分歧，通过平等、协商、合作等框架内理顺关系，保持一种良性互动，否则将阻碍社区治理法治化的推进。现阶段，在各类组织关系中须重点理顺居委会与业主委员会、居委会与物业管理公司之间的关系，增强城市社区治理的凝聚力。在法治政府建设过程中，城市社区治理需要通过居委会牵头，协调三者之间的关系，例如通过建立并定期召开居委会主任、业委会主任和物业公司经理联席会议，集体协商、统一安排社区治理方面的事务。一方面，避免业委会所凸显的自治特征强于居委会而在获得居民支持方面对居委会的社会地位造成冲击；另一方面，又解决了先前居委会行使物业管理公司职能的难题，利于缓和二者的紧张关系。最为重要的是，联席会议使居委会既可以成为业委会和物业公司之间的协调者，又可以成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。[4]

3.培养社区基本意识

建设法治政府的进程中，城市社区治理亟需积淀符合各自特色的社区基本意识，才能助力城市社区治理法治化的实现。社区基本意识本质上就是生活在同一社区的居民所共同拥有的价值观，并对社区所共同呈现的认同感、依赖感和归属感，是该社区文化底蕴的集中体现，是城市社区治理朝法治化前行的助推器。法治政府寄希望于城市社区能够真正实现居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，并通过已塑造成型的社区基本意识来推动城市社区治理法治化。同时，城市社区也应当竭尽全力为居民搭建相互交流的平台，以便增进了解，加深感情，并以此为契机，通过不断地宣传教育培养出社区居民所一致认同的基本意识。居民在浓厚的社区基本意识的指引下才能产生对本社区的认同感与归属感，才能积极地参与社区治理事务，才能够逐步实现城市社区治理法治化。

（二）城市社区对法治政府建设的强烈诉求

1.政府角色定位

在推进城市社区治理法治化的进程中，城市社区要求法治政府重新进行角色定位。政府应从宏观层面入手，在全面领会中共中央、国务院的方针、政策的基础上，根据城市社区的自有特点，制定治理规划的路线图，确保城市社区治理沿着正确的方向前行。城市社区治理的规划者是法治政府角色之一；在民生方面，诸如基础设施、生活配套设施、公共卫生服务设施等投入，单凭城市社区“一己之力”难以实现，必须依靠政府财政的大力支持，才能保证城市社区持续、健康、有序发展。城市社区治理的支持者是法治政府角色之二；城市社区治理各项工作应由社区自治并非政府包办，政府只是协助社区开展工作而并非将行政事务性工作摊派给社区。城市社区治理的协助者是法治政府角色之三；服务型政府是建设法治政府的重要特征，政府应强化服务理念，彻底抛弃“官僚”思想，为城市社区治理提供多样化的服务。城市社区治理的服务者是法治政府角色之四；在城市社区治理的整个过程中，政府要对社区代表大会和居委会进行全面监督，避免权力被滥用。城市社区治理的监督者是法治政府角色之五。

2.政府职能转变

城市社区治理法治化要求法治政府按照“小政府、大社会”的模式，通过科学划定政府职能彻底转变当前“全能型政府”的窘境。法治政府要始终坚持“有所为，有所不为”的原则，该管的，要管得好，管到位，该放的，要舍得放，放彻底。在推进社区治理法治化的进程中，首先，政府工作要贴近城市社区，并时刻关注，根据城市社区工作变化的实际及时调整治理政策。通过强化城市社区的基层建设，将事权转移，达到权责相符。其次，政府工作方式要彻底转变，摒弃过去所采用的“行政命令式”作法，避免将政府的本职工作强加给城市社区。某些确实需要社区配合的工作，通过协商并确定权责之后，由政府部门与社区共同完成。最后，政府要支持居民参与社区治理，“政府是社区管理的组织者，社区服务组织是社区管理的提供者，社区民众是社区管理的参与者。”[5]政府只有不断鼓励并大力支持居民广泛参与社区治理，才能实现建设法治政府与城市社区治理之间的良性互动，才能体现出政府在推进城市社区治理法治化中所发挥的重要作用。

3.信息双向传递

城市社区与法治政府应在推动社区建设与发展方面相互协调、理顺关系，使城市社区治理法治化的推进工作达到良好效果。重要的是，在信息传递方面，法治政府与城市社区要达成默契，找到平衡点，尤其是政府向城市社区传递信息时，除违反《中华人民共和国政府信息公开条例》规定内容外，理应公开、透明。法治政府通过与城市社区进行充分地信息沟通，及时了解彼此的需求，在处理社区基本事务时，以对话为基础进行决策，有效保障政府与城市社区各自的利益，更有利于推进城市社区治理法治化的稳步前行。需要强调的是，真实、全面、准确的信息，一方面，有助于法治政府从中发现问题并及时解决；另一方面，便于居民了解政府的意图和做法，从而使社区居民发自内心地支持和配合政府工作。更为关键的是，信息双向传递机制更有助于政府部门的工作人员与城市社区工作人员之间建立起良好的信任、合作关系，及时达成共识，有效地提高城市社区治理法治化方面的工作效率。

三、法治政府视阈下城市社区治理法治化的现实困境及成因分析

作为国家治理体系和治理现代化的重要一环，城市社区治理朝向法治化迈进正是最为恰当之举。将推进城市社区治理法治化置于建设法治政府的进程中，直面现实困境，深入剖析原因，大胆破除桎梏。

（一）现实困境

1.法律层面

一方面，适用的法律条文已经不太适应当前社区现状。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）制定、施行于1989年，距今已有29载，制定之时国家处于计划经济时代背景下，而如今已处于社会主义市场经济体制阶段，法律条文在一定程度上缺乏可操作性。彼时社区的性质、规模与现在不可同日而语，加之现阶段城市社区治理要将管理民众转变为服务民众，因此，若一直适用类似的法律、法规必然会给社区治理工作造成一定的困扰。另一方面，施行的政府规章效力较低。当前，大多数城市往往采用制定政府规章的形式来实现社区治理。这虽然在一定程度上解决了各自行政区域内的社区治理问题，但是规章的效力层级略低，又没有相匹配的行政法规、法律作为立法依据，又不能在实践中真正贯彻宪法所规定的居民自治制度，此类政府规章一旦被违背，惩戒乏力的“短板”就会显现出来。

2.制度层面

现行宪法确定了居委会属于基层群众性自治组织的性质。《居委会组织法》第2条规定了政府对居委会的工作给予指导、支持和帮助；居委会协助人民政府开展工作。该条文规定政府和居委会在城市社区治理中的职能定位却不甚明晰。而且迄今为止，立法机关尚未出台相关法律确定政府和居委会在社区治理方面的角色扮演与职责履行。随之而来的是，部分基层政府已经偏离了“指导”居委会的轨道，从而转向“领导”，直接将行政事务摊派给居委会成为常态，不但加重居委会的工作量；而且导致居委会自治性的丧失。

3.参与层面

当前，虽然相关法律较为细致地规定了居民参与城市社区治理的权利、途径和程序等，但是居民参与积极性仍旧不高，大多数属于被动参与。在辽宁省大连市甘井子区某个社区进行调查发现，40%的居民“不能完全了解居委会工作”；35%的居民“不能完全认识居委会的工作人员”；75%的居民“不曾向居委会提出过任何意见与建议”；35%的居民“不曾主动去过居委会”；5%的居民“曾被邀请参与讨论”；80%的居民认“不曾参与本社区治理的具体事务”。上述数据充分表明，一方面居民参与率低，参与意识不强，积极性不高；另一方面普通居民在社区治理方面鲜有发言权。

4.保障层面

《居委会组织法》第9条明确规定了社区居民的选举权，确定了居民自治参与权利。但是，现实中部分存在的拉票、贿选等乱象极大挑战了社区居民自治的底线。不真实选举产生的社区工作人员违背了社区自治的本质，降低了居民自治参与权的标准，践踏了居民自治参与权的法律规定。虽然《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第15条将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入到监察范围之内，但是对贿选产生的社区工作人员如何监管却只字未提，同时，社区工作人员不作为或乱作为导致严重损害居民利益的惩戒机制仍属空白。

（二）成因分析

1.法治观念尚未形成

由于受传统观念的影响，基层政府不愿让居民和社区自治组织参与治理，而且某些政府工作人员“人治”思想极其严重，简单地运用行政手段解决社区治理中所出现的问题。部分社区工作人员的“人治观念”也十分明显，工作中讲人情不讲规矩，社区治理中的法治建设有名无实，法治化程度大大降低。而社区居民一味地对政府消极依赖，秉承着服从甚至是乐于听从“人治”命令式的管理，很少能够遵循法治原则，从自治意识出发，采用协商的方式为社区建设建言献策。

2.治理经验相对缺乏

城市社区治理的法治化应当通过实践不断地探索并积累治理经验，同时赋予社区更多的自主选择的空间，坚持社区治理的法治之路。但是，在之前很长的一段时间之内，我国一直采自至上而下的管理机制，政府呈现全能型格局，多元化主体共同治理的模式尚未形成，应该说无论在哪个领域中国都没有足够的法治化治理经验。[6]

3.理论研究略显单薄

从目前来看，有关城市社区治理法治化的理论研究略显单薄，现有研究成果侧重对策性研究，基本上源于国外城市治理理论的引进和解释，鲜有结合我国国情进行分析，缺少中国特色。少数业已成型的理论成果，由于研究范围不广、深度不足，不能作为立法的理论依据，也很难助力现行法律法规解决实际问题。

4.自治效果有待提高

现阶段，城市社区的自治组织大多由基层政府直接领导，居民缺少参与的积极性和主动性，非政府组织的自治性特征也无法显现。而且社区自治组织中普遍存在着成员人数少，组织涣散，自治效果不言而喻。更为严重的是，社区治理的资金短缺，经费支出的需求难以满足，在某种程度上，就会形成这样的局面：社区治理依靠政府帮扶越强烈，自治效果则越低下。

四、法治政府视阈下城市社区治理法治化的路径探析

城市社区治理的法治化是一项巨大的工程，在充分考虑现实状况的基础上，只有将城市社区治理法治化的推进工作置于建设法治政府的进程之中，从法律制度、治理制度、民主参与等三个方面入手，才能探索出一条适合中国实际的城市社区治理法治化之路。

（一）法律制度方面

1.完善立法

目前，大多数城市社区治理方面的法律都是早期颁布的，在一定程度上已经不太适应当前城市社区治理的需要。为了解决这一难题，建议尽快制定《中华人民共和国社区法》。立法机关应按照民主化、科学化的方式予以立法，要广泛听取社会各个阶层的诉求，特别是吸取专门研究相关领域内专家、学者的意见和建议，确保该法律切实可行。通过制定该法，厘清政府、自治机构、居委会三者权限及管辖范围，明确社区自治机构的主体权责以及社区居民自我管理的权利。同时，要建立健全相应的监督、检举等制度，完善问责机制，与《监察法》的监察范围切实、有效地衔接。

2.修订相关法律

以《居委会组织法》为例，其部分法律规定与现实生活脱节，应当及时予以修订，可以尝试，在居委会选举方面，明确选举的方法、程序、步骤以及当选的条件，同时要有专门条文规定社区流动人口的选举权和被选举权；在居委会人员组成方面，应有社区治理专门人才引入机制的规定，将高素质的专业人士纳入到社区居委会之中；在配套制度制定方面，应赋予各地方配套制度的制定权，以便各地方在城市社区治理方面，因地制宜，尽显特色制定相关的配套制度。

3.补齐“短板”

这里的“短板”应当界定为城市社区治理法律法规规定疏漏的“中间地带”。要补齐“短板”则需要不断健全相关的法律法规予以填充“中间地带”。在城市社区治理中，“中间地带”是政府与居民之间所存在的非政府组织，其发挥着连接政府管理与居民自治的作用。以规定非政府组织的《社会团体登记管理条例》为例，虽在2016年做了较大幅度的修改，但是在非政府组织的性质、权限、职责、目标、流程等方面未做具体规定，申请登记的便民制度有待提高，完善“中间地带”的填充内容，彻底地补齐条例规定缺失的“短板”势在必行。

（二）治理制度方面

1.党的领导

党的十九大报告明确提出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”社区党组织要大力宣传党的政治主张，始终坚持将中央的方针政策在社区治理中贯彻、落实。社区党组织应将居民民主权利与党的执政充分结合起来，在满足社区居民共同权益、增进社区凝聚力的同时，又巩固党在社区层面的执政基础。同时，更要发挥好社区党员的先锋模范带头作用，使其成为服务社区居民的桥梁和纽带，通过设置“党员服务岗”“结对子”和“精准扶贫”等形式，充分发挥每名党员的特长，激发其责任心与荣誉感，紧密联系社区居民，将社区各个领域置于党的领导之下。对于流动党员，社区要建立切实有效的流动党员管理机制，使因就业或居住地变化等原因造成的流动党员信赖并服从当前经常居住地的社区党组织的管理，扩大社区党组织的覆盖面。

2.治理主体

要真正实施城市社区治理法治化，必须要以居委会为治理的主要主体，保持其特有的自治属性，政府应当树立科学的社区观，保证居委会的自治职能，自觉地将自身确定为城市社区治理的辅助主体，对涉及到与城市社区治理相关的政府部门，要重新划分权力，在法律范围内，依据规范、程序给予社区治理更多引导、扶持和帮助，避免假借指导之名、行领导之实，逐步推进社区治理的法治化。主要主体与辅助主体二者之间的关系仍须明确一点：政府不能硬性插手社区治理工作；居委会也绝不能偏离政府的政令实施所谓的“社区自治”。

（三）参与制度方面

1.树立核心理念

在全面推进城市社区治理法治化的进程中，应该树立一个核心理念：凡是涉及到公共利益、居民切身利益的，居民应共同参与、共同决断。通过扩大城市社区治理的民主范围，能够有效地培养居民依法管理社区公共事务的主人翁意识，并将“共建共享共治”的治理格局融入到社区治理之中，使社区逐渐形成民主管理、民主决策、民主监督的良好氛围。在城市社区治理法治化的进程中，社区居民才能逐步实现自我管理的主动性、自我服务的积极性、自我监督的责任性。

2.全面信息公开

“社区自我管理机构应该在管理工作中，及时、主动向群众公布有关的信息。[7]可以说，信息公开是推动实施城市社区治理法治化的必要条件。通常情况下，城市社区都设置了信息栏，经常性地传递与居民切身利益相关的微观层面的信息。但是，在方针政策的施行、法律法规的适用等宏观层面的内容发布则或多或少存在不全面、不及时的现象，从而堵塞了部分居民信息获取的渠道。因此，要实现城市社区治理法治化，应拓宽居民掌握信息的渠道，社区应及时发布并更新信息的内容，包括国家宏观层面与居民微观层面的信息，不断完善信息公开制度。

3.制定基本准则

推进城市社区治理法治化也同样需要制定基本准则，确定居民参与社区治理的权利与义务，该基本准则一方面与居民参与社区治理的相关法律有效地契合，也可在实质上将其看作保障居民参与社区治理的“法律依据”；另一方面，通过约束居民行为，保证居民参与效果，使居民参与社区治理常态化。就我国而言，可借鉴英美等发达国家颁布的有关居民参与志愿服务的《公民服务法》来制定基本准则。将无酬或低酬的居民志愿服务与民主参与治理通过基本准则有机地结合在一起，使居民民主参与社区治理制度化、法治化，运用法治治理模式保障居民在社区治理中所享有的权利和应履行的义务。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第111条第1款规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”

②《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定，“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”

③单位制：在计划经济体制时期，所有资源都由国家来分配，单位和国家之间形成一种依附和庇护的关系。国家通过政治权力把城市社会各种经济和文化组织改造成单位。

④上海模式：将社区管理定位于街道，发挥居民点中党组织的领导核心，通过行政手段培养与塑造居民的自治意识和自治能力。

⑤北京模式：各区、各街道、各社区呈现出多元化的管理模式，“鲁谷模式”带有明显的政府导向型；“西城模式”和“朝阳模式”呈现政府导向与社会导向相融的特点。

⑥沈阳模式：模仿国家政权机关设立形式，规定权力义务，出台政策，确定自治组织彼此关系、地位与职能。

⑦汉江模式：呈现“小政府、大社会”的特点，构建起政府机关依法行政、社区组织自治管理、社区居民自发参加的三者有机统一的治理模式。

⑧青岛模式：城市里设置社区建设指导委员会，居委会建立管理委员会，街道成立协调委员会，坚持政府与社区分开、民众参与自治。