跨境河流水资源开发策略探讨

(中国人民武装警察部队 水电第一总队, 广西 南宁 530028)

1 现状及存在的问题

1.1 我国跨境河流分布

我国是世界上国际河流最多的国家之一，据不完全统计，我国国际河流主要有42条，其中比较大的有15条，大部分发源于我国，跨境河流有9条，边界河流有6条。跨境河流主要分布在我国的西北及西南地区，边界河流主要分布在东北地区[1-2]。

1.2 开发利用现状

近年来，为了缓解水资源短缺状况和满足经济发展不断增长的水资源需求，我国对水资源蕴含量较丰富的跨境河流进行了适度开发，但与欧美等发达国家相比，整体开发程度还比较低，且由于各地区自然地理环境和社会经济发展水平不一，导致地区间开发利用差异比较明显。例如，西南地区是我国跨境河流最集中、跨境淡水资源最富集的地区，但也是水资源开发最少、社会经济发展低和贫困人口最集中的地区。这部分跨境河流的开发利用，将影响整个西部的发展。因此，积极推动跨境河流水资源的开发利用，加快对跨境水资源的开发步伐，既符合国家发展战略的需要，也是促进当地经济发展、建设全面小康社会的要求[3]。

1.3 面临的主要问题

随着经济发展对水资源需求增多，淡水资源正在成为一种具有战略性的稀缺资源。跨境水资源的公平分配、合理利用、协调管理等问题日益成为一个与国家安全和地区稳定密切相关的敏感问题[4]。目前，我国跨境河流面临的主要问题表现在以下几个方面：

(1)对我国跨境河流水资源整体情况认识和研究不足，缺乏可持续开发利用整体规划。例如，对澜沧江-湄公河的流域面积、出境水量等，不同部门有不同的数据，这就导致对跨境河流资源环境摸底不清，尤其是对关键性的战略资源信息资料的缺失，难以为开发利用提供有效的辅助决策支持。同时，未将整个水系区域作为不可分割的整体进行统一权衡，流域水资源整体开发规划滞后，制约了资源的综合利用和流域地区的可持续发展。

(2)缺乏完善的跨境河流开发利用法律体系及健全的跨境河流管理机构。除了现有的国内环境保护法律、法规外，我国有关跨境河流的双边或多边条约还比较少，所以在跨境河流的水资源利用分配和利益冲突的协调解决中，缺乏对各相关国的权利义务的制度性规定，这既不利于冲突的协调和解决，也不利于流域生态系统的保护。

(3)沟通合作不畅通，缺乏应对跨境河流争端的应急和争议解决机制。目前，在许多跨境河流流域所开展的合作，以单项的和双边的合作居多，而从综合开发利用、区域社会经济可持续发展的整体合作很少，沟通合作的力度、深度不够。另外，由于各国的经济、技术水平有所差距，利用国际河流水资源的能力也不同，加上沟通合作不畅通，从而导致因国际河流水资源利用、分配不均引发冲突。面临诸如此类的冲突与争端，目前还缺乏一套比较完备的应对跨境河流争端的应急和争议解决机制[5]。

2 开发利用跨境河流重大战略的意义

随着“一带一路”倡仪的实施与推进，跨境河流开发利用对维护国家主权、促进流域地区安全稳定、保障国家能源储备、促进边疆地区稳定发展等具有重要的战略意义。

2.1 助推“一带一路”倡仪实施

(1)“一带一路”重大倡仪的启动和推进，为跨境河流水资源的开发利用提供了难得的历史机遇。目前，与流域国共建“一带一路”已上升为我国新时期的对外开放战略，“一带一路”促进流域合作项目开展广泛实施，有利于我国跨境河流的综合开发和与流域国家地缘合作的快速拓展。“一带一路”倡仪实施，有利于促进沟通磋商解决跨境开发过程中的各种矛盾问题，有利于充分发挥多边双边、区域合作磋商机制和平台的作用。

(2)利用我国在水资源利用技术和相关产业方面的优势，借助“一带一路”建设，有利于向流域国家输出我们的节水技术和水资源产能，帮助流域国升级改造水利基础设施建设。以此为突破口，可逐步推进基础设施互联互通、跨境经济合作、水资源产能合作、农业和减贫合作等，持续开发并互利共享丰富的跨境资源和广阔的市场，以着力推进经济合作为契合点，促进人文交流与生态环境保护，最终谋求流域国的共同发展、共同繁荣，助推“一带一路”建设。

2.2 助推国家能源战略

我国跨境河流出境水量多、入境和过境水量少。因此，通过积极开发跨境河流资源，一是可向缺水地区进行内调使用，解决我国缺水地区的用水危机；二是在特殊时期，可以减少对石油的依赖，解除我国的经济能源问题，可为我国的发展提供强有力的能源储备；三是随着“一带一路”倡仪推进流域区域经济合作，有利于拓展我国经济发展空间，助推国家能源战略走出去[6]。

2.3 助推西部稳定发展

在西部大开发的背景下，积极开发跨境水资源，不仅能促进西部地区经济的快速发展，还对维护西部地区的安全稳定有着重要作用。对国内而言，通过开发跨境水能资源，一是可以促进当地经济发展，使西部人民富裕起来；二是可以进一步促进发挥西部地区的资源优势，在对水能开发的同时，引用库水发展农牧业，有利于西藏地区农牧业的快速发展；三是能促进当地旅游业的发展，“一带一路”倡仪的提出，契合边疆国家的共同需求，为流域国家优势互补、开放发展开启了新的机遇之窗，在此机遇下，开发跨境水资源，有利于稳定边疆外部环境。

2.4 促进流域执法安全合作

良好的安全环境是稳步推进“一带一路”倡仪合作的基础，近年来，跨境流域存在诸多非传统安全问题，例如“湄公河惨案”等跨境犯罪活动。非传统安全问题的跨国性、动态性以及行为体的非政府性，使得单个国家难以应对，这就要求流域国必须联手解决安全问题。通过推进流域执法安全合作，有利于清除流域合作的非传统安全障碍，例如中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制自建立后，在联合执法中发挥了重要作用，有效维护了湄公河流域安全与稳定。面对跨境河流复杂的安全形势，各国需进一步深化联合执法机制合作，扩大合作范围，以推动河流流域执法安全合作向综合执法合作升级转型。

3 新形势下跨境河流开发策略

3.1 依据国际水法主动作为开发水资源

以公平合理利用原则为核心的国际水法，是协调与解决跨境河流水资源利用分歧与矛盾的主要方法，在一定程度上有助于避免和解决跨境水资源利用冲突。但跨境河流的水资源问题十分复杂，现有的国际水法并不能解决所有的跨境河流冲突问题，它仅仅是为流域国家提供了进行谈判与合作的基本出发点。因此，在新形势下，我国应着眼国际水法的发展趋势，以“合理开发利用和保护水资源，充分发挥水资源综合效益”为总目标，坚持国际水法的基本原则，积极主动开发跨境河流水资源。

(1)坚持公平合理利用原则。公平合理利用原则是国际水法的核心原则。坚持该原则的目的在于推动跨境水资源的公平利用，特别是因我国的国际河流大多位于流域的上游，坚持这一基本原则有利于维护我国的水资源开发利用权利。

(2)坚持不造成重大危害原则。无害利用是区域走向可持续发展的重要内容，又是维护水资源实现永续利用的关键，坚持这一原则有利于约束流域内用水行为，从而维护河流的良好状态，并推动流域的和平与安定。

(3)坚持基础信息资料共享原则。基础信息资料的共享既是实现公平合理利用的前提条件，也是区域间进行协商与合作的基础。一是要继续推动开展信息提供、联合调查、环境监测等方面的合作，同时，还应在水利工程建设、水力资源联合开发、水资源治理等关键领域中展开深度合作；二是与周边国家在中央、地方和学术团体等多层面展开信息交换合作，共享跨境水资源信息资料。

(4)坚持保护水资源及其生态系统原则。目前我国对跨境河流的开发和利用还处于初级阶段，主要侧重于电站建设、航运、渔业等河流传统功能方面的开发和利用，对流域水污染的治理和环境的保护力度还不够。因此，在开发水资源过程中应注重保护水资源及其生态系统的可持续性。

3.2 抓住发展机遇，合理开发水资源

由于我国在跨境河流的水能开发上起步较晚，进展较慢，造成了目前大规模开发处于较为被动的局面。随着“一带一路”倡仪的实施和推进，围绕跨境河流的各种区域合作活动不断展开，特别是周边一些发展我国家在能源、水电开发资金和技术等方面的需求越来越大，我国跨境河流开发迎来了良好的发展机遇。因此，应抓住这个重要机遇期，积极推进跨境水资源的开发利用。

同时，还要加大对国际水法发展趋势的研究和跟踪，特别要重视我国跨境河流资源开发可能产生的一系列问题，并及时研究各种开发模式下可能面临的国际风险，尽早形成合理开发跨境河流水资源的整体思路以及总领全局的国家战略。从我国沿边开发开放的格局与区域背景来看，应将西南的跨境河流地区列为优先合作开发利用的区域，其次为西北的跨境河流及南部跨境河流，在具体的开发计划中，还需从区域层面上进一步确定开发时序、规模与重点等。

3.3 建立全流域整体规划开发模式

跨境河流水资源的开发与利用，需要进行国际间的交流与合作。利用我国的技术、资本、地缘和综合实力优势，联合周边国家共同开发跨境河流，使流域国共享水资源所带来的发展与繁荣[12]。同时，跨境河流还面临着可持续开发利用的问题，若开发不合理就可能带来生态危机。目前我国正处于经济增长方式转型时期，从实现跨境河流水资源的全面可持续开发利用考虑，主要可以从以下两方面着手。

(1)树立全流域整体规划发展的理念，促使各流域国实现共赢共荣。通过加强与各流域国间的信任与沟通，客观地对问题进行联合研究、分析和协商，积极寻求共同的观点与可合作领域，充分挖掘经济发展或资源禀赋不同所带来的联合开发潜力，促成国际河流各流域国整体开发。由于国际河流及其流域地区是一个有机联系的整体，因此，在合作开发利用时，必须把它们当成一个特殊的经济系统来对待。消除行政壁垒，以经济自然社会内在规律来统一全流域的规划，尤其是过去的敌对区或敏感区，更应在尊重双方利益的前提下统一规划。所以，进行国际河流及其流域区的合作开发时，必须合理制定出全流域的开发利用规划[7]。

(2)与流域国建立联合管理机制，实现跨境水资源的可持续开发利用。通过与流域国签订协议，认可并实施流域整体开发规划方案，来满足各沿岸国的水需求，并进行全局水资源的合理分配。方案应从流域的整体出发，在规划中强调保护，在利用中实现保护，以促进全流域的可持续发展。流域整体规划分配综合体现了可持续发展的观点，有利于满足各流域国的需要和保护生态系统，从而实现全流域水资源最佳开发利用[8]。

3.4 健全危机管理机制，妥善解决国际争端

目前，我国没有与毗邻的流域国建立相应的跨境河流开发或管理机构，这种状况不利于跨境水资源纠纷的解决，也不利于维护我国利益。因此，应健全危机管理机制，以妥善解决跨境河流国际争端问题。

(1)坚持“预防为主、积极主动作为”的基本原则。针对跨境河流冲突，一是采取预防措施，尽量避免损害和纠纷；二是如果损害不可避免，则积极主动作为，尽量减少损失或避免损失的扩大。如通过与流域国家之间的谈判达成协议来解决，南非地区长期以来的水争端就是通过1995年南非曼德拉政府与12个国家签署水资源合作协议得以解决。

(2)构建跨境河流磋商机制。从目前来看，针对跨境河流冲突问题还没有建立正式的磋商机制或机构。因此，我国应发挥负责任大国的作用，积极推动与各国建立一系列针对资源共享、纷争解决的双边或多边磋商合作机制，以推动构建和谐的发展环境。

(3)突出争端解决机制的重点。针对我国西北地区生态环境脆弱及缺水的特点，跨境河流的开发利用战略必须突出节水与自然环境的保护；针对我国西南地区的跨境河流，例如澜沧江-湄公河，要重点关注大型水利工程如大坝建设可能产生的一系列复杂的社会、经济及环境影响。

4 结 语

新形势下跨境河流问题日益凸显，呈复杂化、多样化的趋势，对跨境河流问题的处理和决策需要综合多方面的因素，进行全盘考虑。随着我国综合国力的提升，国际影响力不断增强，全面建设小康进入关键性阶段，加快推进跨境河流开发利用，有利于促进实现“两个一百年”的重大战略目标。同时，作为一个在联合国事务中发挥重要作用的国家，依据国际水法的基本原则，对跨境河流水资源进行合理可持续的开发利用，有利于维护国际及地区间的稳定与繁荣，面对开发过程中遇到的瓶颈问题，更应以一个负责任大国的姿态，积极主动作为，通过加强与流域国之间的沟通与合作，有效解决跨境河流争端问题，使其成为流域国家间广泛合作的纽带。