学前教育四十年的改革发展与政策变迁

□ 中国教育科学研究院 刘占兰

刘占兰

人生百年，立于幼学。学前教育于国于民的重要性自不待言。改革开放以来，党和政府一直重视学前教育。然而，由于学前教育具有多重属性，涉及多部门，受社会经济变革影响大，40年来经历了曲折的发展历程，近年来实现了跨越式发展，必将走向更加公益普惠、公平优质的美好未来。

照片由北京市丰台区丰台第一幼儿园协拍

学前教育越来越关系到国计民生

早期教育对人终身发展的价值早已成为国际共识，发展学前教育是世界各国的基本国策。改革开放以来，特别是近10年来，党和政府高度重视学前教育的发展，多个政策文件不断明确学前教育任务，提升学前教育的地位。

1989年出台的《幼儿园工作规程（试行）》，规定城乡各级各类幼儿园的任务是：根据党的教育方针，对幼儿进行初步的全面发展的教育，使幼儿健康、活泼地成长，为入小学打好基础。

2001年教育部颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》中提出，幼儿园教育是我国学校教育和终身教育的奠基阶段。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《教育规划纲要》）进一步强调，学前教育要让幼儿“快乐生活，健康成长”。

由这些文件不难看出，办好学前教育已经是关系到人生各个阶段良好发展的必要条件，既是为了让幼儿享有童年的快乐，也是为幼儿的后继学习和人生幸福奠定基础。

1997年，原国家教委颁发的《全国教育事业“九五”发展目标实施意见》指出，发展幼儿教育事业，是关系到人口素质提高和民族未来兴衰的大问题。

2003年十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》进一步指出，发展幼儿教育对提高国民素质，实现全面建设小康社会的目标具有重要意义。

2010年11月，国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，这是在中国学前教育发展史上具有重要里程碑意义的文件，把学前教育首次摆在国计民生的重要位置，指出“办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族未来”。要求各级政府将大力发展学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程，切实抓好”。

不难看出，学前教育发展与我国社会发展、国民素质提高紧密联系，敏感地反映着广大民众的需求，并越来越关系到社会的和谐和稳定。

学前教育的曲折发展源于其复杂性

学前教育是基于教育部门的跨部门事业，具有多种属性，需要多部门协调与合作。幼儿园教育工作的复杂性也决定了事业发展的艰巨性。

1学前教育具有多重属性，容易产生认识分歧

学前教育是具有多重属性的复杂的教育事业。

保教结合性。保育和教育相结合是幼儿园教育的基本原则和主要特点。对幼儿进行一日生活照料和保育是幼儿园的基本任务和工作内容。

服务性。幼儿园教育具有为家长服务的特点。二十世纪八九十年代幼儿园的任务一方面是对幼儿实施全面发展的教育，同时也要为幼儿家长安心参加社会建设提供便利条件。由于社会经济发展和家庭结构与生活状况的变化，2016年新修订的《幼儿园工作规程》中的服务已经修改为“为家长科学育儿提供指导和咨询服务”。

家园共育性。由于幼儿园学段的特点，幼儿教育需要幼儿园和家庭的共同参与，幼儿园教师和家长必须相互支持与协作。2001年《幼儿园教育指导纲要(试行）》中要求“幼儿园与家庭密切合作”。

正是由于学前教育的多重属性，使很多人对学前教育的认识产生误解和分歧，误认为学前教育不是真正教育，属于后勤服务，不需要很强的专业性等，纠正这些认识上的偏差和错误是一个持续的过程。

2学前教育管理涉及多个部门，容易出现协调困难

由于幼儿园办园主体和办园体制不同，幼儿园从设立到运行和监管，涉及到的人员、部门特别多。

40年来我国提出过“两条腿走路”“多种渠道、多种形式”发展、“以公办园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体”，直至近年来的“公办民办并举”，不同时期有不同的发展思路和办园格局。从举办者来看，幼儿园的主要形式包括：教育部门办园，机关、部队、学校、工矿、企事业等单位办园，城镇街道办园、乡办幼儿园，村集体办园、公民个人办幼儿园等。此外，还有季节班、游戏小组、农忙托幼组织等灵活多样的形式。办园主体多样，体制各不相同。

学前教育的管理涉及多个部门，各有不同的职责分工。改革开放40年来，有过4次重要的管理职责分工：1979年、1987年、2003年和2010年。曾出现过国务院设立十多个部委组成的托幼工作领导小组领导、“地方负责、分级管理”和有关部门分工负责的工作方式等不同的管理体制。2010年国务院《若干意见》中要求，各级政府要加强对学前教育的统筹协调，加强教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制，对教育、编制、发展改革、财政等相关部门发展学前教育的职责作了明确的规定。但实际上，管理部门多头，协调工作一直十分困难，制约着学前教育的发展。

3学前教育的投入效益不易短期看到

学前教育是基础教育的基础环节，学校教育的预备阶段，对学前教育的投入其回报率很难在短期内看到。因此，在制定相关政策时往往容易被忽略。在基础教育的各个学段中，相对而言学前教育的成本较高，生师比高、玩教具要求多、设备设施要求全，也影响到各级政府投入的积极性。

2009年在莫斯科召开的首届全球幼儿保育和教育大会将“构筑国家财富”作为大会主题，学前教育被世界各国提到了国家战略和国家安全的高度。而且在大会上还发布了著名的早期教育投资与回报的40年追踪研究，两个重要结论引起广泛关注。

研究结论一：在从幼儿园到大学的各个学段中，学前教育的投资回报率最高，达到1∶17美元。这一研究结果已成为世界各国制定国家学前教育发展战略、加大学前教育财政投入、积极扩大学前教育资源的重要依据。

研究结论二：发展学前教育是阻断代际贫困传递的最有效途径，改善幼儿早期的学习环境和教育支持，有助于家庭摆脱贫困。因此，大会倡导积极发展儿童早期教育，因此可以说，办好学前教育是在构筑国家财富。

4幼儿园工作复杂，长期投入不足积累了诸多问题

在基础教育的各个学段中，幼儿园保育教育工作最为复杂。从工作内容上看具有全方位的特点，从工作性质上看具有全天候的特点，而且，对幼儿园教师的工作要求也极具专业性，师德要求更高。

但长期以来，幼儿园经费投入不足、教职工配备不足、幼儿园教师编制严重短缺等问题，严重制约着学前教育事业的发展和保教质量的提高。

学前教育从“公共福利”走向“公益普惠”

改革开放40年来，我国的学前教育几经起落，终究在曲折发展中建立了新的格局。

第一阶段：公共福利性质与公办为主的办园体制

改革开放前十几年，学前教育是公共福利性质的。

1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知提出：“各级教育、卫生部门举办的幼儿园、托儿所经费和各项所需费用分别由教育事业费和卫生事业费列支。各企业、事业、机关、部队举办的园所的经费，由各主办单位自行解决。”民办园的经费来源中，一个重要组成部分是“孩子家长所在单位，向送托园所交管理费”。这些都体现了学前教育的福利性质。

1983年，教育部发布《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，极大地促进了农村集体办园。《意见》指出，“在我们这样一个人口众多、经济尚不够发达的国家，发展幼儿教育必须坚持‘两条腿走路’的方针。农村应以群众集体办园为主，充分调动社(乡）、队(村）的积极性；县镇则应大力提倡机关、厂矿、企事业、街道办园，并支持群众个人办园。与此同时，要积极恢复和发展教育部门办的幼儿园”。随后十几年，各类型幼儿园迅速发展，并逐渐形成了部门办园与集体办园两条腿走路的办园体制和公益福利制度。

第二阶段：学前教育开始社会化探索

从20世纪90年代中期开始，随着我国社会经济的发展，特别是企事业单位的改革，学前教育开始了社会化探索的历程，学前教育的福利性质逐渐消失。

1995年9月，原国家教委等七部门联合发布了《关于企业办幼儿园的若干意见》指出，“坚持依靠社会力量发展幼儿教育的方针”“鼓励企业幼儿园向社会开放，逐步改变幼儿园经费由企业全部包揽的做法，提高企业办园效益”。文件还特别指出，“深化改革，积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化。对于部分确不具备独立办园条件和具备了分离幼儿园条件的企业，本着平稳过渡的原则，可在政府的统筹规划下，将所办的幼儿园交给当地教育行政部门规划，以多种形式继续办好，或由社区办，或由具备条件的团体、个人承办”。随着这一文件的出台，幼儿教育的单位福利性逐渐消失。

1997年7月原国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》指出：“随着经济体制改革的深化，应积极稳妥地进行幼儿园办园体制改革，进一步明确各级政府的责任，探索适应社会主义市场经济的办园模式和内部管理机制，逐步推进幼儿教育社会化。”这一文件的出台，加速了幼儿教育社会化和市场化的进程，各种公民个人办营利性幼儿园快速增加。“社会力量”几乎完全被“公民个人”办园所取代，“去福利”的过程同时成为“营利性”不断增强的过程。

2001年税费改革以后，乡镇政府和村集体收入大量减少，对乡镇中心园、村集体办园投入也大量减少，大量乡村园转为私立或直接撤销。

2003年，十部委印发了《幼教改革指导意见》，提出“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”，随后近10年里，公民个人办园迅速增加，集体办园和企事业单位办园急剧减少，办园体制和格局发生了逆转。

第三阶段：学前教育建立公益普惠新格局

2010年《教育规划纲要》实施以来，多个文件组合再次明确了学前教育的基本性质，强化了公益性这一核心属性，明确了公益普惠的发展方向，建立公办民办共同发展的新格局，学前教育迎来了新的发展时期。

2010年11月，国务院印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称《意见》）指出，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。各级政府要将大力发展学前教育作为推动教育事业科学发展的重要任务，作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程，纳入政府工作重要议事日程。还要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容，优先发展，加快发展。

《意见》要求，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》还将普惠性学前教育纳入了国家基本公共服务体系。《意见》还提出“必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举”的发展思路。大力发展公办幼儿园，鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园。制定优惠政策，支持街道、农村集体举办幼儿园。

系列政策连续出台，推动学前教育跨越式发展

2010年以来，随着《教育规划纲要》的颁布和学前教育三年行动计划的实施，我国学前教育事业发展进入了快速发展期。

● 连续三期学前教育行动计划，有效缓解“入园难”

学前教育普及率的迅速提升是三个学前教育行动计划连续实施的直接成效。

2011～2013年，各地以县为单位编制实施了学前教育三年行动计划，资源快速扩大，财政投入增加，教师队伍建设逐步加强，“入园难”问题初步得到缓解。

2014～2016年，实施了第二期学前教育三年行动计划，重点任务是扩大资源总量、调整资源结构、健全体制机制、提升保教质量，财政投入持续增加，长期制约改革发展的一些瓶颈问题得到突破，入园率显著提升，“入园难”进一步缓解。

2017～2020年，实施第三期学前教育行动计划，旨在基本解决“入园难”“入园贵”问题，推动两孩政策落地，重点解决农村地区的学前教育发展问题。

照片由北京市丰台区丰台第一幼儿园协拍

● 一揽子重大项目，推动覆盖城乡的学前教育公共服务体系初步建立

2010年以来，中央政府系列政策引领、一揽子重大项目推进，促进地方进一步落实发展学前教育责任，完善办园、投入、用人和管理等方面的体制机制，加快构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。

2010年，教育部、发改委实施了“农村学前教育推进工程”，重点支持中西部农村地区新建一批布局合理、安全适用、办园规范，面向区域内适龄儿童的普惠性幼儿园，提供基本的、有质量的农村学前教育。试点资金重点向贫困落后地区和少数民族地区倾斜。项目实施的第一阶段三年时间，国家就投入55.6亿，建设乡村幼儿园3149所，新增幼儿园学位63万余个。

2011年，财政部、教育部印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，“十二五”期间中央财政安排500亿元，实施4大类7个重点项目，支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。

上述政策极大地提高了学前教育的公益性和普惠性、向贫困地区倾斜、为困难家庭儿童资助等一系列新政，也拉开了促进学前教育公平性的序幕。

附：教育部、财政部4大类7个重点项目

● 出台系列政策文件，着重提升学前教育质量

近年来，党和政府将提高保教质量作为学前教育改革的重要任务，出台系列政策文件从办园行为规范、保育教育和教师素质提高等方面，提升学前教育质量。

出台规程和条例，规范幼儿园办园行为。2011年发布了《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》，全国各地全面开展“小学化”专项治理。2016年公布实施《幼儿园工作规程》，2017年又印发《幼儿园办园行为督导评估办法》，以保证办园行为和规范管理的“底线”。

出台指导性文件，引领保教质量提升方向。2010年教育部和卫生部联合发布实施《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》，2012年教育部颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》，规定托幼机构的卫生保健、疾病预防，以儿童良好发展为导向提出不同年龄发展目标，保证幼儿身心健康和良好发展。

出台计划与标准，促进教师队伍素质提高。教育部出台多个标准，引领职前和职后教师教育，全程、全口径提升园长和教师的专业素质。2011年教育部颁布《教师教育课程标准》，引领幼儿园教师职前培养的质量提升；2012年教育部颁布了《幼儿园教师专业标准》《幼儿园教师国家级培训计划课程标准》，2015年颁布了《幼儿园园长专业标准》，作为制定在职培训课程的依据，引领各级各类幼儿园园长和教师在职培训计划的有效实施。

● 举办“全国学前教育宣传月”活动，宣传科学的教育理念

自2012年以来，教育部启动并逐年举行全国学前教育宣传月活动，确定每年的5月20日至6月20日为活动周期，在国家和各省市多层面，利用电视频道、网络媒体、报刊杂志等多种渠道，向幼儿教职工、家长和社会进行了灵活多样的系列宣传活动，引导全国的幼儿园、家庭乃至全社会树立科学保教理念，推进学前教育科学发展。

附：历年学前教育宣传月主题

学前教育发展的未来征程

40年学前教育发展的曲折历程、经验教训、成功经验告诉我们：学前教育事业的健康发展，必须坚持学前教育的公益性。落实政府在学前教育发展中的主体责任，加快发展普惠性学前教育资源。展望未来，特别是与世界各主要国家相比，我国学前教育的发展任重而道远。联合国教科文组织的相关文件要求：到2030年，要确保所有儿童获得优质的早期发展、保育和学前教育，为他们接受初等教育做好准备，为终身学习打好基础。倡导各国政府提供至少一年免费或义务的优质学前教育。为此，我们国家还要付出更大的努力。

● 进一步落实各级政府责任

建立健全“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制，即法律保障的中心在中央政府，财政统筹的重心在省市级政府，行政管理的重心在县级政府。各级政府责任重在落实到位。中央政府的职责是引导，制定相关法规政策，建立健全体制机制保障。省市级政府要发挥好统筹作用，指导制定本地区发展规划，保证财政投入，加强队伍建设。县级政府要落实各项政策措施，负责辖区内学前教育发展的规划与布局、幼儿园设置与建设、审批与管理、质量监督与业务指导等。乡镇政府则要积极参与幼儿园建设、日常管理等。

照片由空军直属机关蓝天幼儿园提供

此外，由于学前教育事业发展和管理保障涉及的部门多，需要加大协调力度，确保各个部门各司其职，避免互相推诿，对学前教育发展给予应有的重视，使各项政策落地，美好愿景和理想蓝图才能实现。

● 立法保障学前教育持续发展

应加快学前教育立法的进程，法律保障学前教育的公益性。学前教育立法是从根本上解决学前教育诸多突出问题、重点难点问题的保障。2017年，“启动《学前教育法》立法”被郑重写在教育部重点工作中。全国人大常委会委员、中国教育政策研究院副院长庞丽娟教授认为，“为了孩子的健康成长，为了千家万户不再为入园揪心，安心地工作生活，更为国家当前和未来的发展，让我们各方面同心协力，共同推进学前教育立法进程”。

● 大力推进学前教育公平

学前教育公平是衡量国家教育水平的重要指标，也是社会文明和进步的重要标志。尽管近年来学前教育实现了跨越式发展，但我国学前教育的总体水平仍然偏低，推进学前教育公平的进程才刚刚开始，当前城乡之间、东中西部区域之间、公办园和民办园之间的差距依然显著，促进学前教育公平任务艰巨。

要进一步加大对中西部和农村地区学前教育发展的支持力度，改变落后局面，提升总体水平。2016年，国务院办公厅发布了《关于加快中西部教育发展的指导意见》提出，“到2020年，中西部地区农村学前三年毛入园率达到70%”，这一水平和全国85%的发展目标仍然相差15个百分点，入园机会公平的挑战巨大。还要特别关注农村学前留守儿童的安全和教育问题。

长期以来，公办园质量高，收费合理，但数量少，不能满足广大民众的需求；民办园两极化明显，高端园收费高，低端园质量差。随着政府对普惠性幼儿园支持力度增大，普惠性民办园收费将趋于合理，但质量提高还需很长的过程。应进一步建立健全学前教育教研指导网络，将公办幼儿园、普惠性民办幼儿园全部纳入管理和指导体系，全面提高普惠性民办园的保教质量。

此外，学前教育资助也必须落实到位，阻断贫困的代际传递。将2010年以来的试点经验进行总结推广。

● 发展更加完整的学前教育

近年来，0～6岁教育一体化已成为国际趋势。包括美国、英国、澳大利亚在内的许多国家已把学前教育的年限向3岁前延伸，涵盖了全部0～6岁的婴幼儿。而匈牙利、挪威已将0～6岁儿童作为学前教育的法定受益人群。

2010年《规划纲要》提出要“重视0～3岁婴幼儿教育”，为探索公益性0～3岁教育发展模式，2012年，教育部发布了《关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》，确定了上海市、北京市海淀区、天津市河西区等14个地区开展试点。经过几年的探索，在管理体制、资源配置、师资培训、规范管理、成本分担和内涵发展等方面，取得初步经验。这些经验还需进一步提炼和深化。

随着2020年学前教育普及普惠性目标的实现，年限下延是事业发展的必然趋势和广大民众的必然要求。因此，需要研究和探索0～6岁一体化的完整早期教育体系，为人的终身学习和发展奠定坚实的基础。■