推进京津冀学前教育协同发展：挑战与应对

□ 天津师范大学教育科学学院 梁慧娟

照片由天津市河北区第五幼儿园协拍

梁慧娟

改革开放以来，在学前教育事业40年的发展历程中，京津冀学前教育协同发展无疑是一名“新生儿”。所谓京津冀学前教育协同发展，根据京津冀教育协同发展的内涵界定（王世斌，2014），就是要打破区域壁垒，加强体制机制创新，建立京津冀学前教育协同发展长效机制，实现三地学前教育资源的优化配置和学前教育总体效益的倍增和最大化，形成与京津冀区域经济、社会、文化发展战略相适应的学前教育公共服务体系。

推进京津冀学前教育协同发展是学前教育服务国家发展战略的重要举措，是京津冀协同发展国家战略和京津冀教育协同发展政策走向落实的必然选择，也是区域学前教育未来发展的必然选择，对贯彻京津冀协同发展战略和全面二孩战略、促进京津冀学前教育公共服务均等化，以及推动京津冀经济、社会、文化协调发展具有重要意义。因此，如何积极有效推进京津冀学前教育协同发展，带动京津冀地区学前教育质量的整体提升是当前我国学前教育事业持续快速发展的一个重大命题。

推进京津冀学前教育协同发展可能面临的挑战

总体上，京津冀学前教育协同发展的有效推进主要面临来自学前教育事业发展内部与外部的双重挑战。

◆ 外部体制机制不健全导致协同步伐缓慢

当前，推进京津冀学前教育协同发展的首要挑战源于外部的体制、机制尚不健全。尽管自京津冀协同发展战略启动以来，关于三地教育协同发展的理论思考与实践探索已取得了较为丰富的成果，然而也存在着一些问题，如，工作推进呈现出“高关注、低共识”“有片段、无整章”“重发展、轻改革”“高呼声、低动力”的特点（方中雄等，2018）；高等教育、职业教育和义务教育成为京津冀教育协同发展关注的优先和重点，学前教育协同发展相对滞后——于2018年方纳入协同发展的政策视野，且政策内容主要体现在幼儿园发展规模和教师交流上，远未论及三地学前教育质量如何获得整体提升这一关键政策目标。而事实上，三地的教育协同发展从起步到推进尚不足两年时间，在理论及实践层面尚存在诸多问题有待破解。

◆ 内部协同意愿不强烈导致协同程度不高

从协同发展的参与主体来看，目前各方参与和推进京津冀学前教育协同发展的政策意愿不强烈。

在省级层面，目前三地的学前教育三期行动计划中均未涉及协同发展的相关内容，说明学前教育的协同发展并未产生明确的政策意向，学前教育协同发展的需求尚不迫切，意愿尚不强烈。足见协同意愿是制约当前京津冀学前教育协同发展从而使其滞后于义务教育、职业教育和高等教育协同发展的重要动力因素。在市级层面，“通武廊”“大北廊”协议的签订为学前教育协同发展的推进揭开了良好的序幕，但一年多的实践却呈现出“形式大于内容”的倾向。相比之下，园所层面的交流最为活跃，主要是通过“实地参访”“联合教研”“教师轮岗”等方式互相学习园所课程建设、环境创设、教研活动等方面的有益经验，较少涉及体制、机制层面的协同与合作。由于协同的主体层级过低，因此无法发挥对京津冀学前教育协同发展的引领和带动作用。

其中，虽然京、津学前教育的发展水平高于河北，但在当前解决“全面二孩”政策带来的学前教育普及发展与质量提升的巨大挑战面前均自顾不暇。“独善其身方能兼济天下”。在优先解决本地普惠性学前教育发展的压力之下，恐难有余力辐射和带动河北学前教育共同实现优质发展，这也是协同意愿不强的现实原因。

综上可见，学前教育协同发展作为京津冀教育协同发展的应有之义在实践中还未真正落地。

推进京津冀学前教育协同发展的政策建议

为有效推进京津冀学前教育协同发展，亟需构建协同发展的体制机制与政策体系。

◆ 加强顶层设计，完善协同发展的管理体制与政策规划

作为一项区域学前教育发展战略，京津冀学前教育协同发展的推进首先须从顶层设计入手，致力于完善协同发展的管理体制与政策规划。

首先，应确立跨省市、跨部门的京津冀学前教育协同发展的管理体制——京津冀学前教育协同发展联席会议制度。这是协同发展得以落实的制度前提。该制度建设应以设立“京津冀学前教育协同发展领导小组”为首要工作，将之作为“京津冀教育协同发展领导小组”的下设机构，负责统筹制定京津冀学前教育协同发展的政策规划及协调解决协同发展中遇到的问题。联席会议制度在时间安排和工作程序上应符合制度规范，借助于有效的磋商机制，及时研究解决京津冀学前教育协同发展推进过程中出现的各种问题。

其次，应加强推进京津冀学前教育协同发展政策的科学规划。2014年2月，习近平总书记对京津冀协同发展提出了“七点要求”，明确三地“要克服行政辖区惯性思维的束缚，自觉把工作放在京津冀协同发展的大局中去谋划和推进”。按此精神，京津冀学前教育协调发展必须打破行政区划壁垒，将学前教育协同发展纳入三地的教育治理和社会治理体系中，根据京津冀区域发展定位、三地功能定位、市场需求、人口结构等，按照优势互补、互利共赢、区域一体化的指导思想，根据“京津冀教育协同发展专项规划”着手编制京津冀学前教育协同发展的具体规划，明确协同发展的总目标和阶段目标、政策路径与政策手段。

照片由天津市河北区第五幼儿园协拍

再者，京津冀学前教育协同发展政策的规划还应将教育协同发展的一般经验与学前教育协同发展的特殊性有机结合，从政策目标、政策手段和政策结果三个要素入手（薛二勇，刘爱玲，2016）。其中，“政策目标”的设计应致力于京津冀学前教育规划的再设计、教育资源的再整合、教育空间布局的再优化，最终获得互利共赢、区域学前教育质量整体提升的“政策结果”；“政策手段”的设计应借助不同的政策工具，通过系统的制度设计和实施，实现对多元主体的调控，确保符合国家战略需要。

◆ 凝聚共同愿景，找准协同发展的动力因素与角色定位

1. 凝聚共识，编织共同愿景

如前所述，协同意愿是推进京津冀学前教育协同发展的重要动力因素。因此，在对如何启动和推进京津冀学前教育协同发展的制度与政策体系有了较为清晰的思考后，还须采用利益分析的方法，明晰三地在学前教育事业发展中的责、权、利，在凝聚共识的基础上构建推进学前教育协同发展的共同愿景。

优势互补、互利共赢是京津冀协同发展战略的重要价值取向，理应成为京津冀学前教育协同发展的价值取向。因此，美好愿景的共同描绘不能单凭美好的愿望，而必须以准确把握京津冀学前教育发展的需求契合点、优势互补点、协同切入点、持续发展点为基本前提。

同时，必须充分认识到，构建京津冀学前教育协同发展的制度框架与政策体系并实现其在协同发展实践中的有效运转需要一个较为漫长的渐进过程，是系统或系统内要素之间在和谐一致、配合得当、良性循环的基础上由无序到有序的演化过程（曾珍香等，2010）。在此过程中，不可避免地会出现协同要素不和谐、不匹配等混乱无序的现象，甚至会出现反复。

2. 精准分析，厘清角色定位

京津冀学前教育协同发展的推进必须厘清三个基本定位问题。

一是明确学前教育协同发展在京津冀协同发展中的定位。学前教育发展受经济、社会、文化发展水平的制约，但也对以上影响因素有反作用。因此，学前教育协同发展首先应考虑与京津冀区域经济、社会、文化发展战略相适应，准确分析三地经济、社会、文化及政府治理的现状，分析学前教育协同发展所面临的各种约束条件；与此同时，要充分发挥学前教育发展的能动性，适当冲破三地经济、社会、文化发展的制约，前瞻性地对学前教育协同发展进行顶层设计和实践探究。

二是明确学前教育协同发展在京津冀教育协同发展中的定位。作为教育协同发展的重要组成部分，京津冀学前教育协同发展既应遵循教育协同发展的一般规律与经验，也应从学前教育发展的特殊性出发，结合京津冀教育协同发展的基本制度框架和国家学前教育发展的基本战略来确定三地学前教育协同发展的政策目标、政策路径与保障机制。

三是明确三地在京津冀学前教育协同发展中的定位。根据京津冀教育协同发展的区域定位，北京是教育资源的疏解地，重点考虑如何在本地搭建教育资源疏解平台；天津是教育资源的联动地，重点考虑如何在本地搭建教育资源联动平台；河北是教育资源的承接地，重点考虑如何在本地搭建教育资源承接平台（方中雄等，2017）。三地应根据以上定位明确本地在推进京津冀学前教育协同发展中的着力点。同时，还应从“京津冀一体化发展”的大格局出发，站在兄弟省市的立场上换位思考。

◆ 加强平台建设，构建协同发展的政策平台与平台体系

指向一体化的京津冀学前教育协同发展的推进，有赖于一套科学、高效的平台体系提供有力支撑，以实现学前教育资源的有效整合、优化布局及效益最大化。

一般而言，平台体系的实现主要有两步：第一步是个人或组织形成的比较稳定的合作关系，即搭建平台；第二步是有足够多的组织参与合作，这些组织相互作用，共同构成可以合作的网络，即平台体系（方中雄等，2017）。具体地，对京津冀学前教育协同发展所需的平台体系构建而言：第一步，应着眼于在京津冀三地政府间建立稳定的合作与协同关系，共同搭建推进学前教育协同发展的平台，表现为地方政府间的合作关系构建；第二步，应遵循“多元治理”和“公共治理”的思想，为领域专家、学前教育中介组织、个人或团体投资者等相关利益主体参与京津冀学前教育协同发展创造条件、提供机会，逐步构建并完善协同发展的平台体系，表现为政府、市场及社会间的合作关系构建。

进而，京津冀学前教育协同发展的平台体系建设须以实现共同愿景为目标，以实现京津冀学前教育一体化发展、区域学前教育质量整体提升为根本导向。为实现共同愿景和根本目标，协同发展的平台体系建设应根据协同发展的进程分步推进，设立不同阶段的平台建设目标，明确不同阶段的发展任务及分工。

此外，需要注意的是，学前教育协同发展平台体系的建设不应追求“白手起家”式的全部重建，而要积极借鉴京津冀高等教育、职业教育、义务教育协同发展平台体系建设的有益经验，学会“借力”和“搭车”。这样，既能避免政策及财政资源的重复浪费，又可将学前教育协同发展奠基于教育协同发展的成熟经验，从而加速协同发展的进程。

◆ 构建协同机制，完善协同发展的制度保障与运行机制

作为基础教育的重要要素和国家教育发展的重要基石，学前教育要实现区域内一体化的持续健康发展离不开完善的协同机制保障，具体包括以下三点。

一是构建资源协同机制。通过建立京津冀学前教育资源协同机制，实现学前教育资源在区域内的科学配置与合理流动。如，河北可发挥地域资源优势，通过政府购买教育服务等政策优惠吸引京、津优质学前教育资源向河北流动，不仅可以带动河北学前教育质量的提升，而且能够促进京津在输出优质教育资源和服务的过程中进一步提升质量，达到“共生共赢”的目的。

二是构建法律协同机制。完善的法律法规是推进京津冀学前教育协同发展有效运行的关键。相关国际经验表明，完备的法律法规能保障和推进区域协同创新平台体系的可持续发展，亦能提升平台体系的运行绩效。因此，应在充分调研协同发展需求、修订京津“学前教育条例”的基础上积极探索制定三地学前教育协同发展的地方性法规，对协同发展所涉及的法律主体及其法律责任等做出明确规定，推动学前教育协同发展走上规范化、法制化的轨道。

三是构建数据协同机制。建立大数据平台，构建有利于京津冀学前教育协同发展的信息互联系统，提高学前教育协同发展的治理水平。利用大数据技术，借助于国家教育事业发展统计数据和教育信息管理系统相关数据，加强三地出生人口、适龄入园幼儿数、教师资格取证数、在岗教师数、教师流动及流失数等数据的动态建设与监测，不断完善京津冀学前教育发展信息互联与管理系统，为推进协同发展的科学决策提供精准的数字基础。

办法总比困难多。尽管推进京津冀学前教育协同发展还面临挑战，但随着京津冀协同发展战略及三地教育协同发展的稳步推进，破解上述困难和挑战的外部政策环境及发展平台将越来越完备，京津冀学前教育协同发展终将实现从无到有、从模糊到明晰、从规划到落实的重要转变，为促进京津冀协同发展和新时代学前教育改革发展做出应有的贡献。■