“一巡多功能”机制推进城乡管理一体化

■ 刘启超

2017年初，杭州市富阳区试行了“一巡多功能”综合巡查机制，并在全区顺利推行，有效提升了政府城市治理能力和社会管理水平，促进了城乡环境大幅提升，为深入推进执法体制改革提供了理论基础和实践经验。“一巡”何以“多功能”？“多功能”发挥有何秘诀？使“一巡多功能”提炼固化为富阳模式，可为富阳城乡环境管理一体化发挥更大作用。

一、试行“一巡多功能”的特色和成效

杭州市富阳区大力推进城乡形态转型“四高方针”、提高城市治理水平“七化要求”要求，加快打造富裕阳光大都市新型城区的战略布局下，建立试行“一巡多功能”综合巡查机制，实现一次巡查综合履行多项职能、及时发现多个问题、快速处置现场问题、高效督办问题解决，切实提升政府城市治理能力和社会管理水平显得尤为重要。

（一）分散职能综合“为一体”

富阳区委区政府为了解决行政执法中存在的职责交叉、重复执法、执法缺位、监管不力等突出问题，创新推行了“一巡多功能综合巡查工作机制”，目的就是为了一次巡查综合履行多项职能、及时发现多个问题、快速处置现场问题、高效督办问题解决。“一巡多功能”的成立从运行机制上突出了明显优势。

人员组成多元化。富阳区“一巡多功能”综合巡查工作领导小组由富阳区委领导任组长，办公室设在富阳区城管局，由城管局党委书记、局长任常务副主任，分管副局长任专职副主任。综合巡查人员以城管人员为班底，另从公安富阳分局、国土富阳分局、区交通局、住建局、规划局等单位现有执法巡查工作人员中抽调，组成了36人的综合巡查队伍。

职责履行一体化。综合履行城管、公安、住建、规划、交通、国土、农林、水利等部门的部分日常检查、现场整改、工作督查、督办考核等职能。

运行机制规范化。按照“综合、实效、常态、规范”的工作要求，建立并落实综合巡查机制、现场办公机制、交办督办机制、工作通报机制、联合执法机制、协调会商机制、工作考核机制等七项工作机制。

（二）发现问题最多“跑一次”

管理职能全覆盖。“一巡多功能”日常巡查中，可以通过一次巡查，综合履行“三沿”（沿路、沿江、沿景）方面、“环境管理”方面、“建设管理”方面、“运输管理”方面、“防违控违”方面和其它阶段性、临时性工作任务，并配合公安部门及时处置各类面上动态突发性事件。

巡查范围全覆盖。“一巡多功能”成立以来，巡查范围已由试运行阶段的“一主”“六片”拓展到全区范围，且巡查形式丰富，手段多样，在巡查范围、空间上基本实现了全覆盖。日常巡查常态化。一是主动巡查。通过常规巡、重点巡、错时巡、科技巡等方式发现问题、固定证据、依法从快从严进行查处。二是委托巡查。与城管局各执法中队建立工作对接、协作联动机制，根据各实施阶段工作要求、工作重点等，结合日常工作，委托各执法中队开展辅助综合巡查。三是定点巡查。根据领导批示、举报信访等，对反映问题进行点对点检查，按程序进行交办移交或直接督办，并动态跟踪处置情况。

巡查时间全覆盖。“一综多功能”综合巡查办公室制订落实了严格的巡查制度，在巡查时间上，不仅按正常的工作日运转，而且双休日、节假日、夜间都安排人员值班巡查， “5加2”“白加黑”在这里得到真正体现。24小时不间断的巡查，确保了各类问题在第一时间发现、第一时间解决，有效避免了小问题越积越大、大问题越拖越难的恶性循环。

（三）解决问题立足“在一线”

“一巡多功能”综合巡查机制运行一年来，共巡查发现各类问题11117件，抄告成员单位问题线索514件，督办12件，现场整改8256件，现场整改率74.3%。从以上数据可以看出，较高的现场整改率得益于综合巡查、综合整治、综合执法，得益于城管队伍受委托巡查责任的充分发挥，尽力把问题解决在第一时间、第一现场。

（四）整改提升业绩“创一流”

立足现场整改是为了第一时间发现各类问题，对小、散、乱问题直接进行现场查处。现场无法处置的问题，“一巡多功能”综合巡查办公室则及时做好证据收集和固定，抄告、移交相关部门查处。而对于涉及部门多，整改难度大，治理周期长的疑难问题，牵头进行联合整治工作正是靠“综巡办”组织实施。

牵头组织沿路两侧环境整治。以大桥南路、广源大道、23省道为重点，在12条主干道开展三沿专项整治，牵头属地乡镇（街道）、城管、环保、园林、住建等部门重点治理 “八相六乱”问题，共排查问题250个，现场整治106个，交办重点问题144个。

牵头组织洗车场所专项整治。牵头市场监管、环保、城管共排摸无证无照洗车场69家，通过执法整治已有40家办理排水许可证，立案处罚6家，关停14家。

牵头组织毁绿种菜专项整治。牵头城管、农林、园林、路政等部门排查毁绿种菜点318处，面积9.4万平方米，已基本完成整改。

牵头组织车辆“三超”专项整治。牵头城管、公安、交通等部门历时2个月，检查渣土车辆805辆，暂扣车辆108辆，查处无密闭化车辆78辆，无准运证车辆50辆；检查 “三超”及污染城市道路车辆251台，查处超高16起，超重23起，抛洒滴漏38起，停止运输车队运营3起。

牵头规范“两小一拆”现场管理。为解决城区小型工程、小区类装修、拆违工地的施工现场管理缺位，无人管、无从管、不愿管的问题，牵头城管、住建、规划、国土、公安、交通等部门制订了“两小一拆”现场管理规范化实施意见，明确了责任主体，细化了操作流程。实现了城区“两小一拆”现场管理从被动处置向事前规范、从事后执法追责向前端服务管理转变。

牵头组织“两违防控”巡查督办。“一巡多功能”成立以来，巡查发现并抄告乡镇（街道）违法建筑904起，有效处置633起，有效处置率70.1%；牵头、配合属地乡镇（街道）拆违150次，拆除违法建筑5.56万平方米。

试行“一巡多功能”的优势和经验。“一巡多功能”领导小组规格高、眼界高，人员配置强，业务能力强，大局意思强，综合能力和服务能力空前提升。工作人员巡查当“济公”，走村入户，遍及城乡，以查处式服务有效解决了乡镇（街道）和相关部门人手不足，发现问题不及时的问题；处置当“愚公”，现场办公、执法联动，以现有综合力量解决了一批城乡顽疾；考核当“包公”，公开公正、铁面无私，以手中的指挥棒鞭策各成员单位恪尽职守，创先争优，促进“庸散懒”现象大幅改观，实现了工作效率最大化。

二、固化“一巡多功能”的思路

（一）进一步调动行政力量

“一巡多功能”综合巡查机制涉及方方面面，问题处置的综合性强，需要乡镇（街道）、部门齐心协力才能完成。但在实际运行中，由于涉及“一巡多功能”的地方性法规条例不够健全，综合巡查模式尚未完全成型，仍然出现个别成员单位思想上重视程度不高、对交办工作存在畏难情绪、反馈不够及时、处置不够到位等问题。主要反映为对综巡办抄告交办的问题整体反馈率低、超期反馈甚至超期未反馈的现象较为突出。还有的虽然及时反馈，但处置标准不高，有的只有处置意见，没有处置的具体行动，特别是在“防违控违”方面时常发生。

（二）进一步厘清工作职能

“一巡多功能”综合履行城管、公安、住建、规划、交通、国土、环保、农林、水利等部门的部分日常检查、现场整改和工作督查等职能。但由于缺乏科学的职能划转依据，综巡办的承担的职能越来越多，导致某些部门以职能划转为由，松懈了自身的工作职责和日常巡查、整改、执法的基本职能，有时出现“一脚踢”的现象。

（三）进一步调动社会力量

当前，“一巡多功能”综合巡查机制调动社会资源参与城市管理的程度还不够高，社会监督的作用没有更深层、更广泛地发掘。在信息共享方面，当前的形式比较简单，以在 《富阳日报》设置“综巡在线”和富阳电视台“聚集一线”栏目为主的曝光手段频次还不够高，群众获取信息的途径不够广，且缺乏良好的激励机制，群众参与监督和管理的热情不足。

（四）进一步完善末端落实

“一巡多功能”工作机制要与“四个平台”建设紧密联系，并充分整合相关力量充实到综合执法平台中，以综合执法平台建设为基础，作为“一巡多功能”的二级平台，开展好各项综合巡查和末端整改落实工作。一方面，将乡镇二级平台作为“一巡多功能”的末端落实，真正实现快速处置现场问题、高效督办问题解决；另一方面，将“一巡多功能”作为二级平台的有力援手，在二级平台处置问题过程中遇到执法力量不足等较大困难时，由综巡办全力配合，真正做到力量融合、工作联动，更好地服务城市、服务群众，打造大都市新型城区。