中小城市城中村火灾防控工作问题及对策研究

曹 玮

(运城市公安消防支队盐湖大队，山西 运城 044000)

0 引言

20世纪90年代起，随着经济发展、城市范围扩张，城中村陆续出现在一线城市，特别是2000年以后,一些大中型城市逐步对城中村村民自建房进行限制,并出台了相关法规,使城中村建设进入了正规化[1]。2000年以后城中村逐渐在中小型城市显现，近20年的时间里，以运城市盐湖区为例，城市建成区面积快速扩张，城中村数量剧增，城中村问题开始凸显，火灾防控等基础配套建设并未有效跟进，导致火灾防控工作矛盾突出，小火亡人事故多发。

1 城中村火灾隐患突出的根源

1.1 消防法律法规不完善，监督执法困难

现行的《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第八条、第四十一条涉及农村、社区火灾防控工作；法律责任部分仅第六十条规定个人有第二项、第三项、第四项、第五项行为时，处警告或者五百元以下罚款。公安部119号令《建设工程消防监督管理规定》第二条规定：本规定适用于新建、扩建、改建(含室内外装修、建筑保温、用途变更)等建设工程的消防监督管理；本规定不适用住宅室内装修、村民自建住宅、救灾和其他非人员密集场所的临时性建筑的建设活动。公安部120号令《消防监督检查规定》第四章也只规定了公安派出所有日常监督和责令整改的权利，无实施行政处罚的权限。2014年山西省公安厅颁布的《山西省公安派出所日常消防监督检查工作规定》规定了公安派出所的处罚权限，但由于城中村居民住宅建设阶段无法实施监管，改造成公寓、门面房后消防手续无法办理，发现火灾隐患派出所只能依据《消防法》对个人实施处罚，缺乏法律威慑力。整套法律法规对于城中村来说难以取得执法成效，导致城中村违章建筑违法经营，执法监督困难，执法矛盾突出。

1.2 各部门责任落实困难，城中村违建监管难度大

城中村违章建筑监管，涉及到的责任部门有城建、规划、国土、消防等多个部门。尽管城中村已扩入城市建成区范围内,但城市总体规划大多没有覆盖到城中村,在城中村没有进行棚户区改造或者整体拆迁前，规划难以实施，因此规划部门也难以对违建采取法律措施；城建部门对于违章建筑有监督执法权，却因为这样的建筑属于农村管理体制而无法有效监督；消防部门开展监督时，城中村建筑因没有规划、施工许可等前置条件，改造商业无法办理消防手续，消防部门在没有合法手续的情况下进行监管，无法正常采取有效法律手段。

多部门监管的形势下，一旦一至两个部门无法正常监管或者监管不力，在我国目前各部门相互牵制的行政执法环境下，想要达到良好的遵纪守法环境是很困难的，相互之间互相推诿、扯皮，最终导致城中村违章建筑无人监管。

1.3 标准技术规范与城中村不相适应，形同虚设

GB 50016—2014建筑设计防火规范中规定超过5 000 m3的商店建筑、旅馆建筑等单、多层建筑和建筑高度大于15 m或体积大于10 000 m3的其他单、多层建筑；总建筑面积大于3 000 m2的商店、旅馆建筑应设自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统[2]。按规范要求，达到相应规模以上均应设置消防设施，城中村居民自建房前期建设时建筑规模未能得到有效管控，大部分投资作为出租公寓、临街商铺或者是小仓库、小厂房后需进行改造，成本增加、土建改造困难。此外，一套消防设施建设成本高，维护运行更是一项长期工作，居民心存侥幸心理，不改造增设消防设施，直接装修改造后投入经营，消防安全隐患突出。

2 “城中村”消防安全存在的突出问题

2.1 建筑私建乱盖，建筑规模难以控制

城中村村民为了获得更多的租金和拆迁补助，不断新建、扩建，“握手楼”“贴面楼”“一线天”大量存在，无防火间距，公共消防设施基本不存在，无符合要求的消防车道，火灾防控还停留在最初始的阶段。

运城市盐湖区城中村违章建筑最高层数达13层，这个建筑规模要远远大于目前盐湖区大部分的消防安全重点单位，全部设置为出租公寓和临街商铺，人员复杂、危险性大，除设置灭火器外无任何火灾防控措施，投资成本低、经营效益高导致城中村此类建筑比比皆是。

2.2 合法消防手续难以办理，消防监管成为空白和盲区

城中村存在大量的小商业、服务业、小作坊等，形成了迎合城中村独特社区功能需求的经济单元，这种独特的经济形式成为消防监督管理上的软肋，同时又适应社会发展而存在。

根据近两年城中村营业场所的手续办理情况分析，工商部门审批变革后营业执照办理不再以其他单位手续为前置，合法经营资格开始容易取得。同时，随着经济社会发展，群众法治意识增强，部分经营商户开始主动要求办理消防手续。根据公安部119号令和《建筑工程施工许可管理办法》，建筑规模在300 m2(投资30万元)以上的城中村建筑因无建设工程规划和施工许可，基本都难以办理消防手续。无消防手续却难以阻挡经营户的脚步，这类场所在近年大量出现，消防部门无法依法依规办理消防手续、又难以采取强制措施，监督管理难度大。

2.3 群众消防安全意识淡薄，利益至上

对于城中村居民来讲，房屋越建越高一来可以出租给外来务工人员和中低水平收入者，同时也是为了等政府对本村进行统筹开发时获取更多的拆迁补偿款。经济效益的追求和安全防范投入是成反比的，投入越低、经济效益越大，这就导致了城中村居民敢于冒险违法经营，一旦这样的情况形成规模，居民更敢于放心大胆加盖，将消防安全意识放之脑后。对于外来租户来讲，城中村租房价钱便宜，一栋出租公寓中集合各类文化层次的成员，为了生活方便，普遍存在阻塞消防通道、违章用火、乱倒液化气残液、私接乱拉电气线路等情况，一旦发生火灾，缺乏必要的灭火常识、逃生自救能力差，又成为火灾事故中的弱势群体。

3 解决“城中村”消防突出问题的建议

3.1 成立专门管理机构，集中解决城中村突出问题

针对目前“城中村”存在的普遍性，建议政府成立专门独立的“城中村”管理机构，独立于国土、住建、规划、安监、消防等部门之外，统一管理“城中村”事务，包括行政审批和安全管理等各个方面，提高工作成效，也确保城中村工作监督执行更加合理、有效。不再以某个部门牵头的模式，一个部门整体部署、整体协调和制定规章制度，始终将群众利益和生命安全放在工作的首位，持之以恒抓好城中村建设整治和管理工作，用创新的工作思路和方法，有开创性、针对性地认真抓好落实城中村建设工作。

3.2 以省、市为单位，逐级制定可行的规章制度

目前公安部相关规章、《山西省消防条例》都只是进行了更加具体的、指导性的规定来规范消防执法工作，但针对“城中村”建筑群体仍存在盲区，消防部门监管难度大。《消防法》无法对某一类别作出更加具体的规定，对于“城中村”这类特殊建筑群体的消防监督管理，地方性消防法规应首先予以细化明确，对于省级消防条例难以符合各市(地)实际的，市级应通过人大委员会制定更加具体的监督、执行方式。以《消防法》为基本，省、市各级人民政府应该勇于灵活制定符合各地实际行政法规，在不违反基本法律的基础上，有利于基层监督执法机构开展工作。

3.3 制定“城中村”类建筑规范技术标准，与法律法规相适应

应就城市发展中普遍存在的现象，下发具体的执行文件，一刀切的规范标准给城市消防管理带来了大量的先天性隐患，这些先天性隐患除非城市整体改造和拆迁是难以得到有效解决的。这是一个缓慢而长期过渡过程，因此，制定切合实际的规范技术标准是有效管理的最直接的手段。规范技术标准与相应的法律法规配套执行，才能取得更好的管理成效。