新《消防法》体系下建设工程消防监督管理相关问题的探讨

周卫建，顾正军

（1.泰州市深业投资发展有限公司，江苏 泰州 225300；2.江苏正安消防检测评估服务有限公司，江苏 南京 210019）

0 引言

新《消防法》规定了建设工程需要申报住建部门消防设计审查验收或验收备案，将行政监督管理主管部门由消防救援部门变更为住建部门，同时取消了消防设计备案的要求，相关程序在51 号令和《消防审验细则》中进行了明确。本文结合笔者多年施工现场管理、审图和验收工作实践，阐述在新《消防法》体系下建设工程消防监督管理的现状，并就存在的问题进行进一步的探讨。建设工程消防监督管理相关文件及其在本文中的简称如图1 所示。

图1 建设工程消防监督管理相关文件及其在本文中的简称

1 项目申报主要流程

达到一定规模的建设工程应按照《江苏施工图审查》申报施工图技术审查。51 号令规定的特殊建设工程应当申报住建部门消防设计审查和消防验收，其他建设工程应申报消防验收备案并实施抽查[1]。目前建设工程项目申报消防审查验收或验收备案的主要流程大致分为以下4 种类型：①施工图审查/豁免→消防设计审查→消防验收。特殊建设工程按上述流程进行。②施工图审查/豁免→消防验收备案→未抽中。其他建设工程按上述流程申报住建部门消防验收备案，系统随机进行抽查，如未抽中即视为已依法备案。③施工图审查/豁免→消防验收备案→抽中检查。其他建设工程被抽中之后，由住建部门组织现场验收抽查。④施工图审查/豁免→消防验收备案豁免。其他建设工程当规模在当地住建部门规定的范围以下，且具备相关条件，可不需办理消防验收备案，视同为合法建筑。

2 施工图技术审查

2.1 相关规定

13 号令第三条规定：国家实施施工图设计文件审查制度。施工图未经审查合格的，不得使用。《江苏施工图审查》对施工图审查范围进行了明确和调整。

2.2 施工图审查豁免范围

（1）小规模建筑工程。根据18 号令第二条第二款，一般情况下对于建筑面积在300m2以下的建筑工程施工图审查实行豁免[2]。

（2）两层以下住宅。江苏省住建厅规定房屋建筑中两层及以下的住宅可不进行施工图审查。

3 消防验收备案豁免

3.1 300m2 以下的建筑工程

一般情况下对于不需要办理施工许可证的建筑面积在300m2以下的建筑工程，消防验收备案也实行豁免。

3.2 小型农家乐（民宿）

根据《农家乐（民宿）导则》，农村 4F 以下、14 间以下客房、建筑面积800m2以下的农家乐（民宿），可不办理消防验收备案[3]。

4 既有建筑改造规划及标准适用

既有建筑变更项目面临着规划许可的严重瓶颈，南京市相关文件值得借鉴，南京市《改变使用功能规划》对既有建筑改变使用功能规划许可方面做出了明确规定，切实解决了部分既有建筑变更项目遇到的瓶颈问题。既有建筑变更项目同时面临着新旧标准适用的问题，按照现行法律法规的规定，变更的建设工程须执行现行消防技术标准，但实际无法全部执行，南京市《既有建筑消防指南》分类明确了既有建筑适用新旧标准的指导意见，切实解决了既有建筑变更项目部分无法执行现行标准且要求不尽合理的问题。

5 建设工程消防技术服务

5.1 建设工程消防技术服务相关规定

《消防审验细则》第十二条规定了消防设计技术审查技术服务的相关工作，第十七条规定了消防验收现场评定技术服务的相关工作，但对从事相关工作的消防技术服务机构应当具备的最低要求尚未做出明确[4]。

5.2 建设工程消防技术服务单位现状

目前资质等级较高的建筑设计单位基本具备消防设计审查能力，但还不具备消防验收现场评定的实操技能；具备消防设施维护保养检测从业条件的单位可从事消防设施检测相关工作，但对于消防设计审查和综合消防验收现场评定，尚不具备相应能力。

5.3 建设工程消防技术服务机构条件建议

建议住建部门明确相关消防设计技术审查和消防验收现场评定的技术服务机构具备的最低要求。参考13 号令第七条对审查人员的要求，进行消防设计技术审查和消防验收现场评定的人员需要具备相应专业高级职称或一级注册资格，建筑或结构、暖通、给排水、电气专业各不少于1 人，一级注册消防工程师可替代除建筑结构之外的其中1 个专业。对于消防验收现场评定，除上述人员外应同时具备中级以上消防设施操作员不得少于6 人的条件。同时承担消防设计技术审查和消防验收现场评定的单位应具备综合、建筑、消防设施工程或相关行业设计甲级资质，且具备消防技术服务机构从业条件。即设计单位增加消防设施操作员，可以实施对现场消防设施检测；消防技术服务机构增加建筑结构、暖通、给排水、电气相关专业技术人员，可以实施对设计图纸进行审查和对现场进行验收评定。

5.4 建设工程消防技术服务范围建议

对于建筑面积300m2以上不需要进行施工图技术审查的建设工程和不需要进行施工图技术审查的特殊建设工程，建议住建部门委托消防技术服务机构进行消防设计技术审查，从而做到源头把关。对于建筑面积300m2以上的建设工程和特殊建设工程，建议住建部门委托消防技术服务机构进行消防验收现场查验，查验应包含消防设施检测相关内容，从而取消单独进行消防设施检测的相关内容。

6 新建设工程消防监督管理模式建议

需进一步厘清施工图技术审查、消防设计图纸技术服务、消防设计审查之间的关系，建议建设工程把好设计审查源头关，对于建筑面积超过300m2和其他的特殊建设工程实施施工图技术审查和消防技术服务制度，对于上述项目实施施工图技术审查豁免的，建议由住建部门委托消防技术服务机构进行设计技术服务。建议建设工程消防监督管理模式改革为以下模式：施工图审查（施工图审查豁免→消防设计技术服务）→消防设计审查→消防验收、施工图审查（施工图审查豁免→消防设计技术服务）→消防验收备案→未抽中（抽中检查）、施工图审查豁免→消防验收备案豁免、施工图审查豁免→消防设计技术服务→消防验收备案豁免。由此建设工程消防监督管理相对闭环，将消防设计技术服务作为施工图技术审查的补充。对于消防验收现场评定技术服务，建议每个除300m2以下消防验收备案豁免的所有项目均应实施，取消消防设施检测相关要求。

7 审验与备案项目边界问题

7.1 企业员工宿舍问题

51 号令第十四条第五项规定总建筑面积大于1000m2的劳动密集型企业的员工集体宿舍属于特殊建设工程，但对于非劳动密集型企业的员工集体宿舍没有明确要求，但车间人员密集不能决定宿舍人员是否密集，在实际使用过程中其两者之间是没有实质性区别，因此对于达到上述规模的所有员工宿舍均属于特殊建设工程。

7.2 验收备案项目使用性质问题

很多申报验收备案的建设单位，为了规避验收备案抽查抽中概率，申报的使用性质跟实际不一致，在后续消防救援部门监督检查过程中被发现存在火灾隐患，再去落实整改完善。出现这样的情况：①增加了社会面火灾隐患存量。②助长了虚假建设工程消防验收备案行为的不良风气。③被发现违法违规行为后社会单位需要付出的违法成本和隐患整改代价更大。为切实解决相关问题，建议增加未抽中项目使用性质现场抽查，可以设定一定的核查比例，对于核查发现弄虚作假的建设单位、项目申报人、原项目范围内后续所有项目均全部实行验收备案必查。

7.3 特殊消防设计问题

51 号令第十七条规定具备一定情形的特殊建设工程，可将特殊消防设计相关资料提交省住建厅进行专家论证，笔者认为对于非特殊建设工程中的特殊消防设计也可适用本条的规定。

8 建设工程验收后续问题

8.1 验收合格后续处理

建设工程消防验收或验收备案抽查有具体的合格判定标准，对于合格的情况下也会存在相关消防安全问题，对验收合格且存在不影响合格判定问题的，需抄告消防部门[5]。

8.2 公众聚集场所消防验收问题。

根据《消防法》规定，对于公众聚集场所应在验收合格后、投入使用前申报消防救援部门消防安全检查。为防止在消防安全检查过程中，消防救援部门提出关于住建部门消防验收相关的问题，建议公众聚集场所的验收及验收备案抽查邀请消防救援部门参加，合并办理。在公众聚集场所申报消防验收资料齐全或验收备案被抽中的情况下，住建部门可将全套申报的电子材料提前函告相关消防救援部门，在确定验收或验收备案抽查时间后，告知消防救援部门参加，避免将来产生因公众聚集场所验收合格但消防救援部门安全检查时发现验收方面存在其他问题，不予通过安全检查的情况。

9 建设工程消防执法问题

9.1 未报验收备案被处罚项目处理

《消防法》规定，对于未申报验收备案的应责令改正并进行处罚，这类项目在被处罚之后，如果还按照原先的申报验收备案程序进行明显不合理，为了增强对相关违法行为的震慑力，建议对于此类项目纳入消防验收备案必查，被处罚之后需要接受现场验收备案抽查检查。

9.2 被责令改正不改的备案项目处理

建设单位未报验收备案的，应当责令改正，但很多项目到期仍然不能改正并申报验收备案，不能对这种行为放任不管，不能因处罚而处罚，对于这种行为到期后应填发相关监督检查法律文书确认其违法行为，将此行为视同为备案抽查不合格，若项目已投入使用，应按照关于备案抽查不合格擅自使用的情况从重进行处罚。

10 建设工程消防监督管理内控机制建设

10.1 施工图技术审查监督问题

特殊建设工程消防设计审查直接依据施工图技术审查意见，一般情况下可两者合并办理，即消防设计审查不对施工图技术审查内容进行监督和核实。有的建设工程项目经过施工图技术审查之后，申报验收备案未抽中，即整个建设工程中仅施工图技术审查对工程项目消防方面的内容进行把关。综上所述，建设工程中对于施工图技术审查的监督非常有限，一旦施工图技术审查出现问题，建设工程项目导致的火灾隐患不容忽视。建议住建主管部门对建设工程消防设计的施工图审查实施抽查，不仅可以加强对施工图审查的监督，同时可以提高主管部门技术人员的业务水平，从而进一步减少社会面建设工程的火灾隐患存量。

10.2 住建主管人员专业技术能力

51 号令第七条规定住建部门相关工作人员应当具备相应的专业技术能力。但目前对于实施施工图技术审查的特殊建设工程，消防设计审查直接依据施工图技术审查文件，而对于不需要进行施工图技术审查的特殊建设工程往往项目规模较小，住建部门人员专业技术能力得不到有效锻炼和提升。建议住建主管部门参与建设工程消防设计的具体技术审查工作，加强对施工图技术审查的抽查；同时审查验收工作人员实行岗位资格证书制度或明确具备相应职称或职业资格，如对消防设计进行审查，需具备建设工程相关专业中级职称以上或注册资格。

11 结语

本文进一步厘清建设工程项目申报消防审验或备案的主要流程、相关施工图技术审查程序、消防验收备案豁免情况，对既有建筑改造项目目前面临的规划及标准适用问题提出合理性建议，对建设工程消防技术服务机构的设置条件和服务范围、建设工程消防监督管理模式、内控机制建设提出针对性的建议，对于审验与备案项目边界问题、建设工程尤其是公众聚集场所验收合格后续处理问题、未报验收备案被处罚项目及被责令改正不改的备案项目处理问题提出解决方案。