海事管理机构应对IMO成员国审核对策分析

芮浩强

一、引言

2013年12月4日，IMO第28届大会第9项议程通过了A.1068（28)号决议，从国际海事组织成员国自愿审核机制过渡到国际海事组织成员国审核机制；通过了关于《国际海事组织文书实施规则》（下文简称《文书实施规则》）的第A.1070（28）号决议和关于“国际海事组织会员国审核机制的框架与程序”的第A.1067（28）号决议，《文书实施规则》为新的审核标准。 根据IMO成员国审核机制——执行审核机制报告（A30-8-Progress Report on the Implementation of the Audit Scheme ）安排，中国将于2021年接受成员国审核，海事系统是履行IMO强制性文件规定的义务的重要主体。2017年12月1日，在伦敦召开的国际海事组织第30届大会举行了新一届理事会选举，中国以最高票再次当选A类理事，这是中国第15次连任A类理事。2017年12月7日，国际海事组织理事会第119届会议上，交通运输部国际合作司张晓杰副司长当选会议主席，这是我国代表首次当选理事会主席，再次体现了海事领域国际社会对我国的高度认可。在海事国际舞台上，履行IMO公约、国际规则等强制性文件规定的义务，是展现我国作为负责任大国形象的重要方式。因此，探索中国海事管理机构如何应对2021年IMO成员国审核工作显得十分必要和尤为迫切。

二、审核标准

根据《文书实施规则》，对成员国审核包括四部分内容：共同领域、船旗国、沿岸国和港口国。审核应涵盖适用的海事组织文书所载的责任和义务，其范围为这些文书对该会员国业已生效，及根据其要求该会员国作为船旗国、港口国和沿海国采取的行动。审核主要包括与下列领域有关的适用海事组织文书：

（1）国际公约及国际规则：

①海上人命安全；

②防止船舶造成污染；

③海员培训、发证和值班标准；

④载重线；

⑤船舶吨位丈量；

⑥海上避碰规则。

（2）就经修正的《海员培训、发证和值班标准》而言，审核不应试图重复该公约所载的现有强制性审核要求，应仅涵盖该公约中规定的那些方面。

三、审核涵盖领域

审核涵盖的领域主要包括：

（1）审核将涵盖会员国在其立法中实施和执行适用的海事组织文书、控制与跟踪机制的有效性、颁布海事组织规定与规则的效力、对违反法律与规则的执法行动以及适用的文书规定的其他责任和义务：

①司法；

②组织和权力；

③立法、规定和规则；

④颁布海事组织文书、规定和规则；

⑤执法安排；

⑥监督、检验、检查、审核、核证、核准和发证职能；

⑦酌情选择、认可、授权、赋权和监督被认可组织和所任命的验船师；

⑧要求报告海事组织的调查；

⑨向海事组织和其他主管机关报告。

（2）在落实成员国责任的工作被划分给不同组织或办事处的情况下，审核应针对各项任务是否已清楚界定，并且应在技术上与承担那些任务的实体一道开展。

四、海事管理机构应对2021年成员国审核的对策

（一）加强国内海事履约工作部署

根据《交通运输部海事局国际海事法律文件国内转化及实施工作程序》规定，交通运输部海事局从2010年起就着手开始推进《国际海事组织文书实施规则》等国际海事法律文件国内转化工作，陆续制定了《中国海事履约管理机制推进方案》《中国海事履约规则》《海事履约体系管理标准》《海事履约体系审核程序》《〈海事履约体系管理标准〉理解指南》，所制定的国内法规从履约目标、战略、总则、范围、履约立法和安排、信息沟通、记录，以及船旗国、沿岸国、港口国等方面的管理做出了规范和要求。为促进直属海事系统海事履约工作系统化、规范化和持续改进，全面有效履约国际公约赋予缔约国的责任和义务，做好我国国际海事组织强制审核迎审准备，2017年8月，交通运输部海事局印发了《交通运输部海事局关于开展海事履约体系及成效评估的通知》，对海事履约成效评估工作进行了全面部署。

（二）深入建设海事政府义务条款数据库

海事政府义务条款数据库建设是海事履约的基础工作，是海事开展履约成效评估和迎接IMO强制审核的重要保障。

一是要深入开展政府义务条款梳理。2017年12月6日，IMO第30届大会通过了第A.1121（30）号大会决议（议程第9项）2017年与《文书实施规则》有关的各文书所规定的义务的非详尽无遗清单。该清单附件包括缔约国政府/缔约国的义务、具体船旗国义务、具体沿岸国义务、具体港口国义务、国际海事组织各公约下的强制性文书、反映在非详尽无遗义务清单中的各强制性文书修正案概览和预期在2018年1月1日至7月1日之间接受并生效的国际海事组织文书修正案等。各强制性文书涉及缔约国政府/缔约国的义务、船旗国义务、沿岸国义务和港口国义务等“四国”义务条款近千余项。按照《文书实施规则》判定“四国”义务标准，需要组织人员对海事履约政务义务条款、条款内容、义务条款责任归类进一步梳理和审查，准确界定“四国”义务条款。

二是要建立和更新交通运输部海事局和直属海事局规范性文件清单和内部强制性文件清单。目前，交通运输部已经建立了部海事局和直属海事局规范性清单，并定期进行清理、评估和发布。此外，规范性文件是一种有中国特色的重要行政管理手段。海事行政管理多依赖通过发布内部管理制度（公文），并明确适用范围的方式实施对所属管理机构的管理，发布内部强制性文件也是海事履约的重要手段。因此，建议尽快梳理和发布部海事局和直属海事系统内部强制性文件清单，必要时也对分支海事局内部强制性文件进行汇总。

三是积极推进政府义务条款国内法规转化跟踪研究。将国际公约通过国内法规转化是一种常见的履约方法。由于国际海事公约具有较强的专业性和显著的行业特性，涉及的技术问题和修正案多，因而使得设定缔约国义务条款多。要求缔约国通过其国内立法程序实现公约所列举的自然人、法人等主体的权利或义务，从而间接为这些主体设定了权利义务。因此在推进政府义务条款国内法规转化研究时，一方面需要按照船舶管理、船检管理、危防管理、通航管理、综合管理等不同海事业务类别梳理出对应有效的国内法规；另一方面，需要加强与其他履约主体比如环保、搜救、气象、渔政、海军等单位沟通协调，联合梳理出相关国内法规等履约客观证据。

（三）系统优化海事履约体系

根据《海事履约体系管理标准》（海事〔2011〕579号）要求，各直属局先后建立履约体系，基本上能够满足其标准要求。事实上，各直属局、分支局所建的体系不仅表现形式和已有的内容不尽相同，名称和形态各异，而且运行效果也有差异。结合笔者所在直属局和分支局综合管理体系运行中积累的经验，认为在海事履约管理体系的建设和运行中需要重点关注以下四点：

1.树立体系管理理念

建立管理体系的理念参考质量管理体系的相关理论，建立海事履约体系必须从根本上树立体系管理的相关理念。比如可以借鉴质量控制的闭环管理（PDCA循环）理论，实现对履约体系的闭环管理和持续改进。

2.正确构建体系逻辑思路

我国海事发展进入“权责一致”的综合监管与服务阶段，进入国家公务员管理序列，以“大服务”为主来行使职能。为贯彻落实党的十九大“建设法治政府、推进依法行政”的部署，明确全责事项，推进简政放权，交通运输部全面梳理直属海事系统行政管理职权，2018年2月印发了《直属海事系统权责清单》。因此在建立海事履约体系或管理体系改版时，编制体系文件应按照事权（职权）-纳入体系管理事项-确立履职标准与履职事项相对应的逻辑思路和工作路线图开展工作，确保管理体系全面覆盖海事职权，预防制度缺位，防范和降低执法责任风险。此外，要借鉴FSA（综合安全评估）、GBS（目标型标准）等先进国际海事理念，海事履约体系建设导向能满足中国海事履约的质量目标，海事履约体系运行过程能够对履约活动各个环节进行有效风险防控，海事履约效果能够确保影响履约目标实现的所有资源、管理、人的因素都处于受控状态，促使海事履约效率不断提高和履约效果不断深化。

3.职位说明书任职条件要全面覆盖

一是所有职位满足《中华人民共和国公务员法》第十一条有关正常履行职责的身体条件和具有符合职位要求的文化程度和工作能力的基本要求。二是党的干部需满足《中国共产党章程》第三十六条规定的必须具备的基本条件。三是负责或执行相关的国际强制性文书所涵盖的船舶和公司检验、检查和审核的职位人员需符合《文书实施规则》规定的要求。四是特殊职位持有有效资质证明证书或文件，包括但不限于执法、船舶安全检查、船舶检验、海难/污染事故调查、ISM审核、STCW考官以及船员适任评估、VTS值班长（员）等有资质要求的职位。

4.履约要素有机融合到管理体系

梳理《文书实施规则 》等文件中有关海事履约要素，正确处理好履约体系与已有管理体系之间的关系，实现履约要素与现有体系深度融合，实现履约体系与实际履职工作的有效结合。

（四）开展海事履约成效评估

为客观评估海事履约成效，系统分析海事履约存在的问题和制约发展的原因，不断提升海事履约能力、综合管理能力和公共服务能力，直属海事系统可以委托第三方开展海事履约评估。海事履约评估范围覆盖直属局机关及所属的分支海事局及基层海事执法机构。海事履约评估的内容应覆盖履约成效、履约体系和公共服务能力三个方面。评估方法可以采用收集、调查（包括问卷）、访谈、核查等方法获取评估的基础资料，经过数据分析、专家讨论和汇总归纳。

（五）建立和完善海事履约人才培养机制

一是优化人才管理机制。探索建立相对稳定的拔尖人才或领军人才队伍，吸纳包括行政部门、高校、航运企业和科研院所在内的人员，形成科学有效的考核机制，健全考核评价和激励机制，培育高层次人才，挖掘典型事迹，加强高层次人才的国内和国际交往。进一步完善现有人才库、专家库机制，通过竞赛选拔、论文评比等形式发现相关人才，可以设立不同层级的人才库、专家库，做好相关人才的增量发展。

二是构建复合型人才队伍。随着国际海事快速发展，需要环境保护、化学检测、网络安全、软件评估、风险分析等非传统海事专业越来越多地融入到海事发展中，在海事履约队伍建设中，要具有前瞻性，适当吸纳、引进和储备法学、外交学、环境工程、经济等方面的人才，着力打造复合型人才队伍。

三是注重人才储备。海事履约人才培养需要形成梯队，形成年龄结构合理、知识结构完善、技术优势互补的团队。将行业培训与热点科学研究相结合，理论与实践相结合，培养人才。建立稳定的人才队伍和储备库。招募更多关联单位的专业人才，尤其是青年人才，作为储备，给予更多机会参与到海事国际事务的调研、研究和支持工作。