实施导向下的镇村布局规划实践

邵 建 国

(无锡市规划设计研究院，江苏 无锡 214000)

0 引言

党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，要求更加注重新型农村社区和城镇的相互促进、协调发展。新型城镇化相比传统城镇化的工业单向推进路径而言，转向农业、服务业、工业互促共进的多途径发展[1]，重点是更加关注镇和村的发展。

为适应新型城镇化发展要求，进一步优化城乡空间结构，江苏省委、省政府提出要针对新形势下村庄变化和农村人口转移的趋势，优化完善镇村布局规划，合理规划村庄布点，在此背景下江苏省各地开展了新一轮的镇村布局规划。如何在新型城镇化的背景下，适度调整和优化过去“三集中”的城镇化思路，提高镇村布局规划的可实施性，以便更好地推动新型城镇化，是本轮镇村布局规划最需要关注的问题。

1 项目概况

1.1 镇村布局现状分析

某镇周边及镇域内湖荡水系众多，景色宜人，是典型的江南水乡城镇，截至目前有23个行政村(680个自然村)，村庄规模普遍较小，每个自然村平均约30户。各行政村基本都配置村委会和卫生站，商业服务设施少，文化设施、体育健身设施及养老服务设施匮乏。

1.2 村庄建设规划过程中出现的问题

首先是配套设施薄弱，文、体、卫等必要的公共服务设施比较欠缺；其次是村庄工业缺乏引导，无序发展；最后随着城市化进程推进，部分村庄已纳入城镇建设用地范围，成为镇中村，影响到城镇开发和基础设施建设。

1.3 规划区在新型城镇化背景下面临的要求

随着城镇空间向外拓展，以及生态保护空间的划定，如何妥善解决规划城镇建设区和生态保护空间内村庄的建设与发展问题越来越迫切。在城镇规划建设用地和生态保护空间以外的村庄，随着农业现代化发展和新型城镇化的进程，也面临着优化、整合，村庄的现代化建设及整治保护等也需要统筹安排。

2 规划思路与方法探索

在中央提出新型城镇化后，中央和江苏也出台了一系列文件对村庄的规划建设提出了新的要求，要求更加关注“农民市民化、致富有出路、乡愁有所寄、权益有保障”[1]，在思路、方法和编制内容方面要更加注重保持乡村的特色和功能，更加注重保持城乡基本公共服务的均等化，提升村庄活力[2]。

为使某镇的镇村布局规划更接地气、更具有实施性，规划采取了自上而下和自下而上相结合的模式。在编制路线上强调自上而下：首先是充分了解乡村发展与建设现状；其次是明确规划发展村庄选取原则(定村庄分类)、规模总量控制(定空间分区)、配套设施建设要求(定配套标准)。在布局方法上强调自下而上：先是以行政村为单位，通过多轮酝酿、沟通来确定具体的村庄类型和布点方案；其次是以镇为单元，统筹、协调每个行政村的发展村、一般村的数量和规模；最后是对各种类型的村庄形成差别化的建设引导。

3 制定具体实施策略

3.1 分类引导村庄布点

规划以“实施为导向”，通过“分区导控、分类实施、有序推进”的布局思路，将现状所有自然村分为发展村和一般村，其中规划发展村庄分为重点村和特色村(《江苏省政府办公厅关于如何加快优化镇村布局规划的指导意见》中的要求)。重点村是指能够为一定范围内的乡村地区提供服务的村庄，特色村是指在文化、产业、景观、建筑等方面具有特色的村庄，一般村是指需要实施规划控制的村庄。

3.1.1分区导控

规划将镇域划分为四类区域：城镇建设引导区、生态控制区、重大基础设施控制区和农业生产区，确立不同的村庄引导思路和方法。城镇建设引导区：原则上只能为一般村，确需保留的可采用“村改居”并综合整治。生态控制区：慎重选择重点村，适度规划特色村，与乡村旅游业结合发展。农业生产区：根据现状村庄规模、农业产业类型以及耕作半径，综合考虑历史传统、风貌特色等因素，确定规划发展村和一般村布点。重大基础设施控制区：只能为一般村。

3.1.2分类实施

规划发展村庄都是保留村庄，但一般村并不等同于撤并村庄，一部分一般村随着发展条件变化也有可能转换为规划发展村庄[3]。在分区导控的基础上，规划从多方面综合判断村庄建设引导方式，其中规划发展村分为自主更新和综合整治两类，一般村分为综合整治、规划控制和搬迁三类。

自主更新：包含重点村和需要新增配套设施的特色村。重点村进一步完善其公共配套服务和市政基础设施配套，其中农业生产区的重点村可适当扩大建设规模以积极吸纳周边村庄人口集中居住。特色村有针对性地补充相关市政和公共配套设施，着力做好景观、风貌、文化等方面的特色挖掘，鼓励乡村旅游发展。综合整治：包含不需要新增公共配套设施的特色村和符合城市规划的一般村。整治村庄环境，对村庄建筑的色彩、风格、高度进行控制，确保道路、基础设施等满足村民基本生活需求。规划控制：与城市规划不符的一般村，不可新建、翻建农房，不得新增建设用地。拆迁：阻碍重大基础设施建设和位于城镇近期重点开发区域内的一般村。

3.1.3有序推进

重点村：近期重点围绕公共服务设施及基础设施建设开展村庄整治工作，远期结合重大基础设施推进、生态控制区发展需求等因素，引导村庄集中居住。特色村：近期重点围绕为旅游配套服务的特色村展开自主更新工作，远期结合镇域周边的湖荡生态湿地、旅游度假区配套服务区等相关项目做好所涉及村庄的综合整治等工作。一般村：根据镇总体规划明确的近期、远期建设时序和镇域重大基础设施建设时序，并考虑村民的自主意愿，综合确定拆迁、规划控制和综合整治的一般村名单和时序。

3.2 分级分类完善村庄配套

城镇建设用地范围以内的自然村，按照城镇公共服务配套标准，共享城镇公共服务配套设施；城镇建设用地范围外的自然村，按照“行政村级—发展村庄级”两个层次建立覆盖全域、功能完善的公共服务设施体系。

3.2.1行政村级公共服务设施

一个行政村规划一个配套点，配套内容为村委会、村级党的基层组织，社区卫生服务站、残疾人康复活动室、居家养老服务站、农村居民学校、体育活动室等。

3.2.2发展村级公共服务设施

规划发展村级公共服务设施为老年活动室、文化活动室、体育健身室、体育健身点等。主要利用村庄存量建设用地建设。

3.3 立足现有基础引导村庄产业

3.3.1优化一产

为保护农业生态空间，促进农业转型发展，规划优化种植结构，提升农业发展空间，为发展旅游休闲业打好基础。主要策略包括：1)重点发展现代都市型农业，引导传统农业向精细农业、生态农业转变；2)推动特色经济林种植规模，提高经济产出；3)推动休闲观光型农业与旅游业、商贸业的结合。

3.3.2限制二产

随着市场体系的逐步完善,村村点火式的乡村工业势必进行城镇化转型[4]。规划以积极稳妥推进新型城镇化、促进城乡发展一体化为导向，在保护生态、保持特色的前提下，允许村庄适度发展工业，保持乡村发展动力。主要策略包括：1)加快“退二进三”，大力发展第三产业。2)鼓励村级工业企业逐步向镇工业集中区和村工业安置区转移。3)逐步淘汰关停能源消耗大、经济效益较差、对环境污染大的工业企业。

3.3.3鼓励三产

某镇靠近某旅游度假区，具有良好的自然生态条件和丰富的文化遗存，为乡村旅游的发展提供了具大的潜力。规划综合运用农村文化资源，以现代农业园区和特色村庄为载体，积极发展集娱乐、休闲、饮食、观光和体验等功能于一体，富含民俗、历史、生态等地方文化的乡村旅游业。

4 结语

镇村布局规划作为乡村地区空间发展的重要依据，需要与时俱进地更新理念和方法，明确乡村空间发展的载体和资源配置，并制定相应的实施措施，以提高规划的可实施性。本文以《苏南地区某镇镇村布局规划》为例，以面向实施为导向，总结探索如何提高规划的可实施性，旨在为同类型规划提供参考。