基于土地利用规划视角的汶川地震灾后重建思考

王旭峰 栾乔文

谢 鑫2

(1.西南有色昆明勘测设计(院)股份有限公司，云南 昆明 650217; 2.云南第二公路桥梁工程有限公司，云南 昆明 650205)

1 汶川地震受灾基本情况

北京时间2008年5月12日14时28分04秒，我国四川省汶川县境内发生面波震级为里氏震级8.0 Ms、矩震级8.3 Mw，地震烈度达11度的强烈地震，地震波及了四川周边云南、贵州、重庆、甘肃、陕西等10余个省(市)及亚洲多个国家和地区，严重受灾地区超过了10万km2，其中，有10个县(市)为极重灾区，41个县(市)为较重灾区，186个县(市)为一般灾区。极重灾区主要集中在四川省的中北部、甘肃省东南部和陕西省西南部。造成多人伤亡和失踪。5·12汶川地震其破坏能力、波及范围和救灾难度均为我国最严重地震之一[1]。因此，我国自2009年起，每年5月12日为全国“防灾减灾日”。

2 汶川地震灾后重建规划的原则

灾后重建，不能只是简单地原地恢复重建，而是要从长远考虑，不仅要考虑灾区未来防震减灾的目标，而且还要对地震灾区今后的发展条件进行评价[2]。

2008年6月，国务院颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》，对汶川地震灾后恢复重建规划的原则、内容、组织、实施等作了明确规定，要求开展地震灾害调查评估工作，从而使汶川地震灾后重建的各项规划编制和实施有章可循、有法可依。地震灾后恢复重建规划的编制，应当坚持以人为本的理念，尊重科学，敬畏自然、统筹兼顾，相互协调，规范有序的原则[3]。

3 汶川地震灾后重建土地利用专项规划

在土地利用专项规划编制中，必须遵循以人为本、应急规划、尊重科学、适度超前、注重衔接和预防机制等原则[4]。为保障重建项目在国土空间上规范有序的落实，国土资源部会同四川省、甘肃省和陕西省人民政府编制了汶川地震灾后恢复重建土地利用专项规划。土地利用规划的范围为严重受灾的51个县(市、区)，其中四川省有39个县(市、区)严重受灾、甘肃省严重受灾的有8个县(区)、陕西省严重受灾的有4个县(区)，本次规划期限为3年。汶川地震灾后恢复重建土地利用专项规划是指导灾后恢复重建各项建设用地安排和土地整理复垦的依据。

3.1 基本目标

根据汶川地震灾后恢复重建总体规划的要求，在规划期间内，土地利用要实现以下目标：

实行最严格的保护耕地目标，特别是基本农田，应保证农业生产能力，发展生态农业。

安排临时过渡性安置用地和新增建设用地，确保汶川地震灾后重建所必需的建设用地，优先恢复工农业生产的基本条件。

树立节约集约用地的观念，积极转变用地方式，合理控制建设规模，优化产业结构和空间布局，开展土地整理复垦，高效补充耕地[3]。

3.2 开展土地利用安全性评价

为了科学、规范、高效地指导汶川地震灾后恢复重建，合理安排灾后恢复重建各类用地布局，必须开展汶川灾区地震地质灾害调查与评估，受灾区域资源环境承载能力评价，以及汶川灾区土地利用安全性分区和评价。

根据汶川灾区地震地质灾害调查与评估结果，可将汶川地震灾区划分为地质灾害高易发区、地质灾害中易发区、地质灾害低易发区和地质灾害不易发区等四个区。

根据汶川地震灾区资源环境承载能力综合评价，将该规划区国土空间划分为适宜重建区、适度重建区、生态重建区三种类型区域。

为保证汶川地震灾区恢复重建用地安全，开展土地利用安全性分区和评价，对龙门山等危险区和其他地质灾害易发区，对地质灾害的防治和重建工程建设均提出了明确要求。

3.3 恢复重建用地规模和布局安排

规划共安排了9 310 hm2临时用地，主要用于灾区过渡性安置建设，其中四川省灾区安排了8 700 hm2，甘肃省灾区安排了460 hm2，陕西省灾区安排了150 hm2。安排新增城镇用地23 190 hm2，用于受灾城镇的整体异地重建、局部调整和重建、城镇改建和适度扩建，其中四川省灾区安排了19 200 hm2，甘肃省灾区安排了1 910 hm2，陕西省灾区安排了2 080 hm2。新增农村居民点用地一共安排了11 000 hm2，主要用于灾区异地安置和家园重建，以及安排适度集中其他地区农村居民点用地，其中四川省安排9 500 hm2，甘肃省安排726 hm2，陕西省安排774 hm2。新增独立工矿用地共安排了6 246 hm2，用于恢复重建受灾的工矿企业和其他重点项目的建设，其中四川省安排了4 000 hm2，甘肃省安排了762 hm2，陕西省安排了1 484 hm2。基础设施共安排了16 367 hm2用地，主要用于恢复重建受灾地区受损的基础设施，其中四川省安排了14 600 hm2，甘肃省安排了1 212 hm2，陕西省安排了555 hm2。

3.4 土地整理复垦

在灾区调查评价的基础上，开展灾区土地整理复垦工作，期限安排5年。土地整理复垦工作要科学有序地实施。首先是整理复垦基本农田，包括因灾毁损的农田耕地、田间道路，恢复基本的农业生产条件。然后整理复垦其他过渡性或临时性安置用地，抢险救灾所使用的应急用地，农村居民点和废弃的工矿用地等。

4 汶川地震灾后重建土地利用专项规划的思考

4.1 灾后重建土地利用专项规划要专业、科学、理性

5·12汶川地震灾区地处我国边陲，山高路险，但旅游资源十分丰富，编制土地利用专项规划时，要明确恢复重建不是简单的重复，而是要因地制宜，发挥该地区的优势，保证土地利用专项规划的专业性。另外灾区恢复重建规划一定要建立在科学评价基础上，必须敬畏自然、顺应自然，与自然和谐共生，重视生态与环境支撑，考虑地质灾害影响因素，不能只描绘美好的蓝图，体现领导者的宏伟目标和计划，而是要让规划回归科学、理性的本质[5]。

4.2 灾后重建土地利用专项规划要真正体现以人为本理念

灾后恢复重建土地利用专项规划要体现出公共政策属性和以人为本理念。对灾区来说，“人”不仅是当地的政府管理者，不仅是规划人员，更应当是灾区广大人民群众。灾区重大重建工作，包括重建规划的编制和实施，在决策前都应充分听取人民群众的意见，一定要发挥灾区人民的主体意识[6]，进行科学规划，营造和谐环境，有利于维护社会的稳定。

4.3 以上位规划为依据，科学地进行重建项目的选址落实

灾后重建应当以规划为依据，坚持规划引领，落实科学有序。《汶川地震灾后恢复重建总体规划》作为汶川地震灾区恢复重建总的规划，各级政府在编制灾后重建专项规划时，必须以该上位规划为编制依据。土地利用专项规划是各种规划在国土实地空间落实的基础，是灾后恢复重建规划体系的重要组成部分。在规划编制过程中，应当注意吸取国内外地震灾害的历史经验，充分考虑地质环境的影响，依据抗震防灾规划，因地制宜、科学地进行地震灾后重建项目的选址。

4.4 构建协调衔接统一的规划体系

灾后恢复重建规划与一般规划的区别在于具有应急性、恢复性、复兴性、政策性、指导性和操作性极强等特点。因此，在各种规划编制过程中，应当加强地形测绘和灾后城乡居民点的地质详查工作，充分认识和研究灾区城乡区域环境特征，借鉴国内外灾后恢复重建的经验启示，涉及到全局性或重大的问题，应当组织相关领域的专家进行深入充分的论证，实行民主科学决策[7]。面对灾后重建工作的艰巨性、复杂性和综合性，要构建协调衔接统一的规划体系，注意不同层次重建规划之间、总体规划与各专项规划之间的协调衔接，制定相互兼容、彼此衔接的分类口径、数据、标准规范等，从而加快重建规划的编制和实施。