我国独立学院发展面临的问题及对策探讨

贾朝晖

摘 要：目前，我国独立学院发展在办学体制、管理体制和投融资体制等方面面临着诸多问题，其根本原因在于政府偏好发展普通高校，未能从高等教育作为准公共产品的属性出发对独立学院发展给予足够重视。针对这些问题，应遵循社会主义市场经济规律，紧扣高等教育产品属性，转变政府政策偏好，注重发挥独立学院的办学优势，深化教育体制改革，推动独立学院健康稳定、可持续发展。

关键词：高等教育；准公共产品；独立学院；办学体制

中图分类号：G649.2 文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2018）02-0103-05

我国高等教育发展已经进入了全面探索与社会主义市场经济体制相适应的体制创新阶段。独立学院通过一种全新的、市场化的机制配置，由普通本科高等院校和社会力量按照新机制、新模式联合举办，实现国家公办高校品牌声誉与社会资金资源的有机结合，为促进和鼓励社会力量介入高等教育领域提供了更加广阔的发展空间，极大地促进了我国高等教育可利用资源特别是优质本科教育资源迅速、有效地扩大，有力地推动了高等教育大众化、现代化的进程，对进一步解决好我国高等教育发展与国家、社会、行业需要之间的供求矛盾具有重大意义。据统计，截至2013年，全国2491所普通高校在校生规模约2445万人，其中独立学院292所，在校生规模达到300余万人，大概占到普通高校在校生规模的12.3%[1]。但是，目前独立学院发展还面临着诸多制约因素，这其中既有办学体制的问题，也有管理体制和投融资体制的问题，但根本原因是政府没有很好地把握高等教育属性，偏好发展普通高校，而对独立学院发展没有予以足够重视。鉴此，本文拟从高等教育产品属性出发，结合实际对我国独立学院发展问题作一探讨。

一、高等教育的产品属性

教育活动的参与主体在其产品的生产和提供过程中的职责和权限，决定了教育产品的属性，这是界定政府和市场在教育领域作用的重要依据。我国长期以来实行的政府办教育、政府管教育、政府投资教育、高度集中统一的教育管理模式，是在“教育是纯公共产品”的观念影响下形成的。实践证明，这一主导思想是有问题的。由于没能深刻认知教育的产品属性，错误地认为教育投入应该完全由国家来支付，所以当社会受教育需求不断增加时，就会导致国家财政不能很好地保证正常的公共教育经费，这样既不能满足人民群众受教育的需求，又给政府带来财政压力问题[2]。

根据现代西方产品属性理论，高等教育是介于纯公共产品与私人产品之间的一种产品，即准公共产品。纯公共产品必须同时具备完全的非竞争性和非排他性，而准公共产品只要求具备这两个特征中的一个，另一个表现不充分；或者虽然产品同时具备非竞争性和非排他性，但是两种特征都表现得不完全。从产品提供效率来看，纯公共产品由政府生产和提供比较合理，因为一般来说，纯公共产品具有规模大、投资多、基础性、微利或者无利等特点，个人和社会力量参与这类产品的生产会导致不效率，比如气象、国防等产品生产就应该由国家财政来承担。而准公共产品则应该由政府和市场共同来提供，这样既能满足社会对产品数量和质量的需求，同时也弥补了国家财政的不足。例如文化、体育、教育等产业就属于这种情况。当然，教育产品还具有其特殊性，可以根据所处阶段不同而选择不同的生产和提供方式。例如基础教育，因为其肩负着为国家培养具有一定知识层次的社会公民的重任，对社会的外部性收益很明显，所以对其投入可以由国家财政完全承担，并向社会公众提供，我国实行的义务教育就属于这种情况。而高等教育作为一种选择性教育，它对个人的内部性收益比对社会的外部性收益更加明显，所以应该公共生产（国家举办）、市场生产（社会力量办学）或者混合生产（国家和社会力量共同参与），混合提供（非免费提供，受教育者需承担一部分费用）。

总体上来看，独立学院是我国高等教育的重要组成部分，是具有非排他性和一定竞争性的准公共社会产品，属于混合生产、混合提供的典型实例。针对目前我国教育资源还十分缺乏的实际，政府和市场到底在独立学院办学领域扮演何种角色，特别是在独立学院管理模式、办学模式和投入体制的选择上如何改革创新，进行合理的资源配置，是保持独立学院可持续发展的关键因素。

二、独立学院的办学优势

独立学院是我国高等教育改革发展和大众化进程中出现的一种新的办学形式，它既区别于普通高校由系改院后的二级教学单位，又区别于由社会力量举办的纯民办高校。教育部2003年印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中明确指出，独立学院是由公办普通本科高等学校利用自有智力和人才资源，采取民营化机制，吸收学校以外的企事业单位、社会团体或者个人投资，所举办的独立于母体高校之外的新型高等教育机构。要求具有独立的法人资格、能独立承担民事责任、独立运营和管理、有独立的校园、可以独立颁发学历证书，并实行独立的财务核算[3]。独立学院办学有以下四个方面优势。

第一，办学体制新颖。独立学院是对我国高等教育办学体制改革的勇敢创新，是推动高等教育大众化发展的大胆尝试。它鼓励多元主体参与高等教育事业领域，符合国家高等教育体制改革的发展方向，有利于教育产品市场的丰富化，是对我国高等教育一元结构的有效改进和有益补充。

第二，运行机制灵活。独立学院符合市场化发展规律，管理和运行机制灵活，其办学资金投入主要是由合作方承担，或者是以民办机制的方式来共同筹措的；其招生和收费也是按照国家有关民办高校学生的收费政策来制定的；学校内部管理机构则根据办学需要设置，教师和管理人员队伍按照“公开招聘、合同管理”的原则建设。这说明独立学院是由普通高校和社会力量共同合作举办的，实行民办机制运作的高等教育机构[4]。

第三，办学和管理相对独立。试办独立学院有几个特点，即独立的法人资格，具有獨立的校园，能独立承担民事法律责任，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算。教育部重点强调其办学独立性，这有利于确保申办方学校的权益，同时也从制度上保证了独立学院的办学权力，有利于独立学院在办学机制和模式方面进行大胆、独立的改革和探索，是实现母体公办高校和独立学院双赢的制度保证[5]。

第四，办学资源优质。国家试办独立学院定位于“发展优质本科教育，培养优秀本科人才”，其优质办学资源主要来自于两个合作主体：一方面依托母体公办高校良好的办学声誉，以及丰富的办学资源和管理资源，确保独立学院的办学质量和管理运行；另一方面依托合作方雄厚的资金实力和投身教育事业的办学热情，确保各项办学硬件设施的及时足额投入。这两种资源的有机结合，为独立学院高起点健康发展奠定了良好的基础。

三、目前独立学院发展面临的问题

虽然独立学院办学优势明显，也取得了一定成就，为我国高等教育事业发展做出了重要贡献，但是目前发展仍面临着诸多问题。

1.办学体制方面的问题。虽然近年来我国高等教育办学体制进行了深入改革，社会力量参与高等教育办学有了一定程度的发展，办学主体也逐渐由政府一元向鼓励社会多元主体方式转变，例如通过试办独立学院等模式进行高等教育办学体制改革探索，但进展不大，存在规模小、基础弱、地位低、发展不平衡等问题，政府办学的单一格局没有从根本上打破[6]。政府力量“一家独大”的办学体制模式的存在，压缩了独立学院的发展空间。另外，在独立学院试办过程中，政府作为高等教育发展的主导核心因素，其宏观调控和政策制定的功能比较弱，甚至在某种程度上出现缺位，影响了一些社会力量参与高等教育办学活动的积极性。而且由于政策限制和投入机制等方面原因，政府对于高等教育行业协会、基金会等教育中介组织的发展没有很好的措施，导致社会中介力量发展缓慢。此外，政府政策偏好于发展普通高校的理念没有完全转变，导致独立学院发展不被重视。对独立学院而言，其举办方母体高校和投资方在利益目标、办学定位等方面还存在很多分歧，公办民助的办学体制还需进一步磨合。所以到目前为止，还没有完全形成格局良好的以政府为主导的，普通高校、中介组织、民间资本广泛参与的办学体制环境，由此给独立学院发展带来一定困难。

2.管理体制方面的问题。独立学院管理体制分为外部管理体制和内部管理体制两个方面。从外部管理体制来看，其主要特征就是高度统一和集中。我国由中央部委和地方政府分级管理的高等教育管理体制，其结构体系封闭，功能过于分割和重复，缺乏有机衔接与沟通，各种教育力量和资源不能充分整合，发挥其整体效益，而且政府往往采取行政手段对学校进行管理，插手过多，管得过严，从而影响了学校办学自主权的充分发挥。目前学校办学自主权虽有一定程度的提高，但是在招生计划、专业设置乃至课程安排等方面仍未完全摆脱计划经济体制的束缚，这些外部管理体制障碍因素影响了独立学院的良好发展，导致学校的教育教学活动与社会经济发展严重脱节。从内部管理体制来看，独立学院普遍实行的是董事会或者理事会领导下的院长负责制，根据学校章程，受股东方委托，对于重大事项的决策一般由学校董事会商量确定，学校日常办学活动和行政管理由举办方母体高校委派管理者组织实施。这种内部管理体制存在一些问题：由于双方利益目标不一致，投资方往往希望通过办学获取更大收益，尽快收回投资；举办方则往往考虑到高等教育的公益目的，以办学质量和声誉以及人才培养为着眼点，所以在重大决策时往往出现冲突，甚至影响到正常办学目标的实现。另外，基于这种内部管理体制，学校在人事聘任制度、薪酬分配制度、后勤管理制度、招生就业制度等方面会受到一定影响。比如可能出现因照顾人情关系而导致的人浮于事现象；为削减成本而导致的薪酬过低，缺乏激励机制问题；因投资方不放手后勤管理，导致后勤不能社会化，服务水平低下问题；甚至还有招生过程中的一些乱象等等。这些都给独立学院发展带来阻碍。

3.投融资体制方面的问题。目前我国高等教育发展投融资体制仍以政府财政拨款为主，其他成分占据比例较低。这种以国家投资为主的体制与我国市场经济发展的多元化模式极不协调，难以解决人民日益增长的教育需求与国家教育经费短缺之间的尖锐矛盾。不利于缓解国家财政压力，不利于高等教育规模和质量的迅速发展，不利于形成良好的融资渠道，也不利于吸引大量闲散民间资金投入到高等教育中来。随着市场经济体制的深入推进，我国高等教育投融资体制也正在由政府单一化投资向政府、社会、民间资本、外资等多渠道发展转变，通过民营化方式吸引民间资本参与举办独立学院就是对高等教育投资体制的大胆探索。但是这种投资体制还存在一些问题：首先是由于独立学院投资体制尚在实践摸索阶段，投资结构中国家股的界定又比较困难，所以独立学院产权明晰问题没有得到有效解决。其次是由于民间资本的实力和参与热情不够，以及政策等限制因素较多，所以民间资本参与独立学院办学非常有限，很多独立学院实际上是由申办高校自己的产业投资举办的。另外，独立学院目前投资来源渠道比较单一，主要依靠投资方前期投入的资金，政府基本没有投资，而教育基金、产业资本、社会捐赠等方式也没有发展起来，更遑论投入独立学院办学了，所以存在很大的资金风险问题。

笔者认为，我国独立学院发展面临的问题主要是由两方面原因造成的：一方面因为我国独立学院发展时间尚短，只有区区十几年的时间，办学活动大都通过实践探索并不断总结经验，很多问题没有先例可循，又恰逢国家发展处于转型时期，面对种种复杂的外部环境条件，出现问题在所难免；另一方面根本原因在于政府不合理的政策——确切地说，就是政府不合理的政策偏好造成的。在这种不合理的偏好下，政府相关政策没有给予独立学院足够重视。由于政府行为具有“经济人”特征，一方面，政府以自身福利或效用最大化为原则，为了实现福利或效用最大化，政府会不断地根据需要调整行为；另一方面，政府同时也有多个需要实现的目标，在不同时期，这些目標组合会不同，它不仅受到问题轻重缓急的影响，还受到国家财政预算的约束。对政府而言，可支配的财政资源总是有限的，因此，政府也不得不在目标选择上做出取舍，如何支配有限的财政资源实际上在很大程度上能够显示出政府的偏好。普通高校为国家承担了绝大多数的人才培养任务，当前形势下政府选择优先发展普通高校也就在情理之中。

四、市场经济体制下推动独立学院健康发展的对策建议

针对独立学院发展面临的问题，我们应该遵循社会主义市场经济的内在规律，紧扣高等教育产品属性，转变政府政策偏好，落实并发挥好独立学院的办学优势，在办学体制、管理体制、投融资体制等方面进行深入细致的改革，以促进独立学院健康稳定可持续发展。

1.政府要对独立学院发展给予足够重视。独立学院是不同于普通高校和民办高校的新的高等教育办学模式，其办学体制新颖，运行机制灵活，符合当前市场经济体制鼓励多元化因素参与发展的内在规律，也契合了高等教育产品属性所规定的政府和社会共同参与混合生产、混合提供的特点，所以一经成立，就显现出了明显的办学优势，为我国高等教育事业实现跨越式发展做出了重要贡献，受到了社会的广泛欢迎和好评，不仅解决了几百万人民群众接受优质高等教育的需求，同时也促进了地方经济的发展。因此，政府应该转变观念和偏好，给予独立学院发展足够重视，特别是在政策设计上要能够体现，比如在征地、贷款、教师聘任、科研项目等方面能够给予独立学院照顾和倾斜。地方政府要制定好促进独立学院后续发展的工作实施细则，保障独立学院办学地位，使其享受普通高校同等待遇，鼓励和引导独立学院特色发展，并与母体高校和其他高校、民办高校进行差异化竞争。

2.构建合理有序的办学体制。我国高等教育在政府严格准入的条件下，形成了以国家为高校最大股东的办学体制。在高等教育供求市场上，国家既扮演运动员又充当裁判员，所以真正公平、公正的竞争机制难以形成。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要深化办学体制改革，坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。要调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。要完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入教育领域[7]。因此，如何进一步打破垄断、消除歧视，放宽市场准入制度，构建起中央和地方政府主导，民间办学力量甚至是外资等多元因素广泛参与的独立学院办学体制势在必行，这将给独立学院发展拓宽空间。同时，政府应大力扶持社会教育中介组织，并赋予它们一定权力，让它们充分发挥作用，参与独立学院办学活动。另外要深入实施公办民助的独立学院办学体制，通过制度约束，规范并协调好举办方和投资方的利益目标，保证独立学院办学活动有序开展。

3.改革完善内外部管理体制。要构建好中央和地方两级政府并举，以地方政府管理为重心的高等教育管理体系，重点要协调好中央和地方的责权利关系。要转变思想，改变工作方法，尽量消除行政指令、直接插手的管理方式，多通过教育引导、宏观调控的方式参与管理，尽可能地还权于学校，调动学校办学积极性。要发挥好地方政府的协调沟通作用，一方面要具体落实好国家的教育方针和政策，另一方面要根据本地区高等教育发展需要，维护好独立学院的办学自主权。这样可以克服高度集中统一的弊病，避免条块分割现象，有利于整合资源，也有利于独立学院和社会紧密联系。要深入研究，加强制度建设，为独立学院发展创造良好的法律环境、制度环境和市场环境，同时应积极倡导诚实守信的行业规范，完善高等教育市场的竞争规则[8]。对独立学院办学双方来说，要健全完善学院章程，推进现代大学治理结构建设，逐渐探索出责权利明晰、互惠双赢的管理模式。要加强民主建设，发挥好独立董事和教师代表的作用，完善董事会议事制度，不断提高决策能力和水平。要主动适应市场发展，瞄准社会供需变化，形成自己的辦学特色，逐步形成自我积累、自我发展、自我约束、自我完善的能力，并积极拓展校际间的联系，不断提高自身办学质量和管理水平。

4.积极拓宽独立学院投融资渠道。充裕的办学资金对于独立学院的发展来说极为重要。国家适时将市场竞争机制引入高等教育办学领域，打破政府单一投资方式，增添高等教育活力，有利于最大限度地发挥各方面力量的优势。为了消除资金不足所带来的办学风险，应进一步拓宽独立学院投融资渠道。第一，要建立公共财政对独立学院的扶持制度。政府要确定标准，每年对独立学院拨付一定的建设发展经费，通过安排生均教育经费、保障教师待遇和专业发展经费、补助学校教学科研经费等形式，对独立学院进行公共财政支持；对出资人不要求回报、办学条件达标、依法规范办学的独立学院，可以通过以奖代补方式给予适当支持。第二，加强对独立学院投融资支持和税收优惠。要完善独立学院投融资体制，支持独立学院通过国内外贷款获得发展资金；对符合规定的教育劳务取得的收入免征营业税；对符合规定的用于教学及科研业务的自用房产和土地免征房产税和城镇土地使用税。第三，尝试引进风险投资，或者组建地方教育发展投资集团，解决制约独立学院发展的投融资难题。第四，利用校办产业或者学院资产，或者利用资本市场扩大学校资产，从而获得办学资金。第五，完善社会教育捐赠制度。鼓励个人和私营企业积极捐资，改善独立学院办学条件。第六，根据办学成本和国家物价部门有关规定收取学生学费，保证学校正常运行经费。

参考文献：

[1]教育部.2013年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].新华网教育，（2014-07-05）.

[2]汪开寿.高等教育产品属性及其资源配置改革研究[J].教育与现代化，2008（9）.

[3]教育部.关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见[N].中国教育报，2003-05-15.

[4]王丽娜.独立学院的发展方向研究[D].山东经济学院，2010.

[5]周济.促进高校独立学院持续健康快速发展[N].中国教育报，2003-07-08.

[6]覃雪梅.中国高等教育体制问题与深化改革的方向[J].继续教育研究，2009（12）.

[7]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].中国网教育改革与发展，（2010-03-01）.

[8]李栋，赵彩霞.社会主义市场经济下我国高等教育体制改革探析[J].成人教育，2009（8）.

【责任编辑：黎 峰】