粮食规模经营支持政策资金的分配机制

徐志刚 赵小松 张宗利

摘 要：推进农业规模经营是当前我国农业政策的重要支持方向之一。评估粮食规模经营支持政策资金的分配机制与作用效果对优化政策有重要意义。从社会资本与土地产出率角度审视了支持政策资金的分配与机制。结果显示，社会资本对支持政策资金的分配有重要影响，特别是政治性社会资本对规模经营农户获取政策资金的概率和数量都有显著的正向影响，而商业性社会资本则影响不显著；土地产出率对规模经营农户获得政策资金没有显著影响，表明政策资金分配并不是以提高土地产出率为目的，相反，经营耕地规模则是规模经营农户获得政策资金的重要影响因素。我国当前粮食规模经营支持政策资金的分配方式需要优化和调整，建议采取普惠式的支持方式或者放弃项目支持方式，而将资金集中用于农业公共基础设施和规模经营农户风险防范机制构建上。

关键词：粮食规模经营；支持政策资金；分配机制；土地产出率；社会资本

中图分类号：F325.21 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）02-0108-07

一、问题的提出

近年来，随着城镇化和工业化进程推进，我国粮食生产规模经营的条件逐渐成熟，农业新型经营主体和规模经营发展迅速，已成为粮食生产的重要力量[1]。2004年以来的粮食支持政策虽然对保障粮食生产发挥了重要作用，但是我国农业补贴水平低、结构不合理、精准度不高、代价大等问题突出[2]。为此，国家对粮食和农业支持政策进行了调整，转向支持粮食适度规模化经营。2015年，国家决定调整完善良种补贴、粮食直补和农资综合补贴等三项补贴政策（以下简称“三项补贴”），一是由各地从中央财政安排下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业三项补贴增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营；二是选择部分地区开展农业“三项补贴”改革试点，将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营[3]。2016年，在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上，农业“三项补贴”改革在全国范围推开。相较于以往普惠制的“三项补贴”，改革后的补贴政策对规模经营户具有更强的示范效应，更能影响规模户的种植模式。

规模经营支持政策有助于降低规模经营户的生产成本和经营风险，达到促进我国粮食生产从小农经营向规模化经营转变的目的。相对于小农经营，规模经营需要的前期投入和面临的风险都更大，因此对支持政策的需求也更大。在规模经营投入方面，农业规模经营直接表现为以土地面积调整为中心的规模变动[4]，并且往往需要以农地的连片流转为前提[5]，这就决定了规模经营需要较多的租金投入；其次，随着经营规模的增大，除了需要增加农资和劳动力投入外，规模户还会选择购买或租用大型农机具，这进一步增加了其生产性资金的投入；最后，用于支持规模经营的规范管理与仓储建设所需要的经营成本必然大于小农经营。农业规模经营主体所面临的风险也随之扩大，涌现出的风险也越来越复杂[6]，主要包括由自然灾害或气候变化所带来的自然风险，由农产品价格波动、农业经营主体种植决策失误所引发的市场风险[7]，以及因为政府政策变化而给农业生产的收益带来不确定性的政策风险[8]等。

如果现实中政策资金分配不当，不仅会削弱政策支持效果，而且会造成严重的不公平竞争。例如，部分经营主体对政府补贴过于依赖，减弱其提高土地产出率的积极性。甚至一些投机者为了享受国家补贴、优惠政策而进入农业生产领域，严重影响政策资金的优化配置。此外，某些地方政府在落实政策时倾向将资金补贴给大规模的经营主体以彰显政绩，造成不公平现象[6]。另外，将支持土地产出率作为政策目标来看，政策资金支持对象不同，其作用的效果也不相同。如果资金支持主要瞄准土地产出率高的经营主体，会促使他们盲目扩大经营规模，从而造成生产偏离最优状态，最终导致效率降低，失去优势；此外还会挤压低产出率经营主体的生存空间。相反，如果主要瞄准土地产出率低的经营主体，可能帮助他们增加投入，但如果资金支持是连续的，则更可能促使他们维持低效率。可见，规模经营支持政策资金瞄准对象和分配机制不同对政策效果的影响存在差异。

政策资金的分配机制影响了支持对象的确定及其土地产出率。然而，任何政策的落实与执行过程，都嵌入在一定社会环境、社会规范中，社会传统规范必然会对制度落实和效果造成影响[9]。基层政府在中国政府组织制度中有着极为重要的战略位置[10]，基层执行者的办事原则会直接影响政策的实施效果。中国农村是一个“熟人社会”[11]，每一个人都构成了熟人圈的一个节点，相互之间盘根错节[12]。以村镇基层干部、乡镇企业家等为代表的政治性、商业性社会资本在农村基层的社会传统规范运行中起到十分关键的作用。社会资本在农户的资源获取、配置和交易中发挥着十分重要的作用[13]，也会对农户认知水平造成正向影响[14]。有社会资本的农户甚至能够拥有垄断村庄利益再分配的权力[15]。规模经营支持政策的实施可能也会受到经营主体社会资本的影响，规模经营主体通过运转社会资本俘获政策资金。同时，由于补贴项目的申报和项目管理都需要基层政府经手，这也使得拥有政治性社会资本的规模经营主体获得政策补贴资金的可能性更高。

我国粮食规模经营支持政策的项目资金是如何分配的？其瞄准和分配机制存在哪些问题？当前少有实证研究从社会资本的不同性质和强弱程度视角考察粮食规模经营支持政策资金的分配机制。本文从社会资本和土地产出率角度审视了政策支持资金的分配机制。本研究不仅在学术上有助于加深对我国粮食生产规模经营支持政策资金分配机制与实施效果的认识，而且对于进一步完善政策资金的分配机制，提升政策资金的使用效率，优化粮食规模化生产经营的发展环境也有重要的政策涵义。

二、计量经济模型与数据

（一）模型設定

本文选用了Logit模型检验社会资本和土地产出率对规模经营主体获得支持政策资金概率的影响。模型具体形式如下：

式（1）中Pi表示规模经营主体在2014年获得规模经营支持政策资金的概率。GSCi为虚拟变量，表示农户i是否拥有政治性社会资本，CSCi为虚拟变量，表示农户i是否拥有商业性社会资本，LPi为虚拟变量，表示农户i是否拥有较高的土地产出率。Zi代表一组控制变量向量，主要包括经营耕地规模、非农就业收入占家庭总收入的比例、户主年龄、户主受教育程度、规模经营时间、支持政策了解程度、市县虚拟变量等。α、β、γ、δ、θ为待估参数，εi为残差项。

在考察社会资本和土地产出率对农户获得支持政策资金总金额的影响时，由于被解释变量是删失数据，即部分规模经营农户未获得政策资金，故在本研究中选用Tobit模型进行估计。模型具体形式如下：

另外本文还采用以下形式的Tobit模型来检验社会资本的强弱对规模经营主体获取支持政策补贴总金额的影响。

式（3）中，Y*i意义与（2）式一致，TGSCi为虚拟变量，表示农户i的社会资本的强弱，由农户拥有政策性社会资本的总量表示。α、β、θ分别代表估计参数，μi为残差项。

（二）数据来源与变量描述

本文数据来自2015年对黑龙江、河南、四川、浙江4省16个县市随机抽样的1 040家农户的实地调查，其中规模户511户，普通户529户。考虑到我国不同地区农业生产环境差异较大，为使样本能较好反映全国粮食生产规模经营和支持政策资金分配的状况，调查选择了上述从北到南的4个省份作为样本省份。在各省内依据其经济发展水平和农业资源随机选择4县8乡中的32个行政村进行了实地调查。

本文将社会资本分为政治性社会资本和商业性社会资本两类，其中，政治性社会资本用农户是否当过村干部、是否有亲戚朋友在乡镇及县级以上政府部门任职来测度，满足其中一项即认定其有政治性社会资本，赋值为1，反之为0。商业性社会资本用农户是否做生意或经营过企业、是否有亲戚朋友做生意或经营企业等来测度，满足其中一项即认定其有商业性社会资本，赋值为1，反之为0。土地产出率用农户的平均亩产是否在总样本平均亩产的前20%表示，如果农户的平均亩产位于总样本的前20%，赋值为1，反之为0。

由表1可知，获得政策补贴的规模经营主体占24%，其平均获得的补贴金额为4 861元，最高金额为26万元，这可能是由于规模及地区差异共同导致的。数据还表明，42%的规模经营农户拥有政治性社会资本，66%的规模经营农户拥有商业性社会资本。规模经营农户平均经营耕地规模为161亩，与政府提倡的重点扶持100亩左右的规模经营主体较为吻合；农户平均年龄为50岁，表明农业生产劳动力老龄化现象明显；农户平均教育程度为7年左右，符合现阶段农业劳动力知识水平现状；规模经营农户经营时间一般在5年左右，同时大多数农户对政策并不了解。

三、实证分析结果

（一）描述性统计分析

表2对规模经营农户社会资本与获得补贴情况进行了描述性统计。

从表2可知，77.30%的规模经营农户拥有社会资本，其中26.08%获得了政策补贴，比没有社会资本但获得补贴的规模户高8.84%，平均补贴金额高3 315元。支持政策资金的分配在有无社会资本的规模经营农户间存在分配不均的现象。有政治性社会资本的规模经营农户获得政策资金的比例最高，为29.63%，比没有政治性社会资本的规模经营农户高9.63%，平均补贴金额高1 073元；其次是有商业性社会资本的规模经营农户，比例为26.79%，比没有商业性社会资本的规模经营农户高7.93%，平均补贴金额同样高出4 471元。有政治性社会资本或商业性社会资本的规模经营农户获得的政策资金明显均多于没有该项社会资本的规模经营农户。

表3详细地分析了规模经验农户政治性社会资本的构成。结果发现，社会资本类型主要以当过村干部为主，其次是有亲戚在乡镇政府工作，而在县级以上政府工作的较少。大多数规模经营农户都只有一项政治性社会资本，拥有较强政治性社会资本的规模经营农户很少。

表4分析了不同政治性社会资本下规模经营农户获得政策资金的比例及金额。本文将拥有两项以上政治性社会资本的定义为强政治性社会资本，一项为弱政治性社会资本。其中拥有强政治性社会资本的规模经营农户获得财政补贴的比例为32.61%，比拥有弱政治性社会资本的规模经营农户高3.79%，平均补贴金额高7 860元。政治性社会资本强的规模户获得政策资金的比例更高，金额更加明显。

（二）计量分析结果

表5汇报了社会资本和土地产出率影响规模经营农户政策资金获取的回归结果。Logit模型的估计结果显示，政治性社会资本对规模经营农户获得政策资金有正向影响，参数统计检验达到了5%的显著水平，表明支持政策资金的申报和确认工作主要由县级及以下人民政府在负责实施和管理，因此，政治性社会资本对补贴资金的获取有显著影响。而土地产出率对政策资金的获得影响不显著，表明基层政府并不是以土地产出率作为支持政策资金发放的衡量标准。Tobit模型中政治性社会资本对规模经营农户获得政策资金的金额有正向作用，参数统计检验达到了5%的显著水平，其系数明显高于OLS回归结果。而商业性社会资本和高土地产出率对获得政策资金的金额影响不显著。经营耕地规模对农户政策资金的获得具有显著的正向作用，表明政策执行者用耕地经营规模确定政策扶持者，而且政策资金的发放一般以亩为单位。

以上结果表明，有政治性社会资本的规模经营农户更易获得政策资金。与获得政策资金且没有政治性社会资本的规模经营农户相比，拥有政治性社会资本使农户获得更多金额的政策资金。规模越大获得政策资金的概率越大，同时获得的政策补贴金额也越多。

表6报告了政治性社会资本的强弱对影响农户政策资金获取总金额的实证结果。结果显示，强政治性社会资本对规模经营农户获得高政策资金有显著正向作用，参数统计检验达到了5%的显著水平。表明政治性社会资本越强的规模经营户，获得的规模经营支持政策资金越多。另外，从模型总体的拟合优度检验来看，5个回归似然比卡方檢验和F检验均在1%水平上显著，表明模型的拟合程度很高。Tobit模型和OLS模型回归结果中关键解释变量的显著性比较一致，表明模型估计结果比较稳健。

以上结果说明，规模经营支持政策资金的分配更倾向于分配给有政治性社会资本的规模经营农户，并且政治性社会资本越强，越有可能获得较多的资金补助，而对有商业性社会资本和较高土地产出率的规模户则没有明显的倾向性。作为政策资金申请和审批的基础，农户耕地经营规模对政策性资金的获取具有重要作用，经营规模越大，获取政策补贴的概率越大，获取补贴金额也越多。这是因为土地产出率并未明确作为政策补贴获得的标准之一，而相对于商业性社会资本，政治性社会资本对基层的政策执行者的影响更加直接、有效，同时政治性社会资本越强这种影响自然也越大，所以在本文讨论的影响政策资金获取关键变量中，除耕地经营规模外只有与基层政府关系最为紧密的政治性社会资本起到了关键作用。

同时从控制变量来看，农户规模经营时间和受教育程度对补贴资金的获得有显著正向作用，经营时间越长、受教育程度越高，就更易获得政策资金，而且在相同条件下获得的政策资金也越多。这可能是由于种植时间长和受教育程度高也意味着农户有更好的规模经营和理解政策的能力，相应的政府在选择补贴目标时同样会倾向于能力更强的规模经营农户，这也就不难理解其在获得政策资金方面所拥有的优势。

四、结论与讨论

本文从粮食生产经营规模户的社会资本和土地产出率入手，研究了我国粮食规模经营支持政策补贴资金的分配机制，并提供了相应的实证依据。研究发现，由于基层政府中的政策执行者在申报和审批决定支持政策资金支持对象的过程中有重要影响，拥有政治性社会资本的规模经营农户可通过影响基层政策执行者，使得政策资金在分配过程中更偏向于自己，并且，政治性社会资本越强其获得的补贴金额越多。但是，本文并没有发现商业性社会资本有这种作用。同时，研究也没有发现规模户的土地产出率对支持政策资金的获取和分配有显著影响。相反，规模户的耕地经营规模是其获得政策资金支持的重要影响因素，经营规模越大，越易获得补贴资金，且获得的补贴资金金额越多，有理由相信，规模户的经营规模是现实中申报和给予政策资金的重要指标。本文研究表明，我国粮食规模经营支持政策在实施过程中，资金分配并没有将规模户的粮食生产水平作为主要考察因素，而是主要看耕地经营规模，并且还严重受到政治性社会资本的影响，这无疑会降低政策资金使用效率，造成市场不公平竞争。

本研究对优化我国现行粮食规模经营支持政策与资金分配机制具有重要的政策启示。首先，从政策支持粮食生产的角度来看，需要注意的是，不论以较高土地产出率为标准来“奖优”，还是以较低土地产出率为标准来“扶差”，都各有利弊。“奖优”能够鼓励规模经营农户生产扩张，但在市场竞争状态下政府的干预无疑会造成规模经营农户之间的不公平竞争，不利于其他规模经营农户的生存发展。而“扶差”虽然可能帮助资金缺乏的规模经营农户增加投入、促进生产，但如果是长时间、多次的补助，也很可能会保护和激励规模经营农户保持落后的生产状态。其次，简单地支持耕地经营规模大的规模户虽然可以降低政策实施成本，树立典型和示范，但更会造成不公平竞争，不应该支持。最后，本研究揭示的社会资本对政策资金分配的重要作用，在中国这样的人情社会极难杜绝，这也是政策资金分配机制优化需要重点考虑的因素。

考虑到上述几方面因素，本文建议粮食规模经营支持政策资金的分配，或者采取普惠式的支持方式，或者就干脆放弃项目支持方式，摆脱社会资本和简单“扶大”操作对政策资金分配的影响，而是将政策资金集中用于农业公共基础设施和规模经营农户风险防范机制构建上。因为，一方面，加强农业基础设施建设能有力地保障粮食生产和抵抗自然风险的能力，同时有效地降低粮食生产成本，比如兴修和维护农田水利设施、土壤改良、统防统治等工程建设；另一方面，随着规模户耕地经营规模的扩大，会面临更多自然风险、市场风险、经营风险、甚至政策风险的冲击，政府应当加强规模经营农户风险防范机制建设的支持力度，帮助降低和规避各种风险和潜在损失，提高规模经营农户的经营能力和信心，促进规模经营健康发展。

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