精准扶贫背景下资产收益扶贫的现实表达与制度回应

杨青贵

摘 要：资产收益扶贫形成于中国精准扶贫战略实践，是股份制理论与当代中国扶贫实践相结合的产物，具有助推精准扶贫的优势功能。但目前以股份制为核心的资产收益扶贫理论研究缺乏，与资产收益扶贫实践之间并未形成较好的融合，面临理论支撑不够、扶贫资源边界不清且持续性不足、运行模式缺乏多样化、实施有效性弱和动力不强、相关规定缺乏协同等问题。这就需要从理论建构、准入制度建设、权利设计与运行、收益公平分享、有效监管、风险防治等方面予以制度回应。

关键词：资产收益；精准扶贫；法理阐释；制度回应

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）02-0035-07

引 言

西部地区特别是民族地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板[1]。21世纪初中国就基本解决了绝对的生存贫困问题，但缺乏能力、权利、机会所形成的贫困在很大程度上超越了收入贫困，成为中国农村贫困的实质[2]。贫困的根源更多反映为基于制度或社会结构缺陷所导致的主体权益被剥夺的状况[3]。暂时性贫困、相对贫困现象已成为中国扶贫攻坚的新特点[4]。在此背景下，《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出：“打赢脱贫攻坚战，确保到2020年在现行标准下，农村贫困人口实现脱贫”。中国的脱贫攻坚工作的难点已然从投入不足转向如何精准识别、精准扶持和精准考核三个方面[5]，《“十三五”脱贫攻坚规划》所提出的“资产收益扶贫”已经成为贫困地区实现精准扶贫的重要出路。

四川、湖南、湖北、重庆、贵州、广西、云南等地亦开展了资产收益扶贫相关实践探索。其大体做法是：将财政专项扶贫资金和部分支农资金、农村土地经营权、农村集体资产等资源、资产、资金（简称“扶贫资源”）投入农民合作社等新型经营主体或特定企业（简称“扶贫资产平台”）形成股份（简称“扶贫股”）并分配给贫困人口，由其依据扶贫股参与生产经营或收益分红，并在脱贫后退出扶贫股的一种精准扶贫模式。资产收益扶贫与精准识别、精准扶持和精准考核存在较强适应性，亦契合2017年“中央一号文件”提出的“深入推进农业供给侧结构性改革”。

一、资产收益扶贫的理论局限

当前资产收益扶贫的研究与实践均处于起步阶段，尚未形成资产收益扶贫的系统理论，甚至部分研究者对其扶贫价值持懷疑态度。国外虽有一些有关扶贫的研究成果，但缺乏直接应用性成果。

（一）资产收益扶贫的背景研究

目前扶贫政策和扶贫项目从总体上呈现“益贫困地区”大于“益贫困户”的特征[6]。在此背景下，当前的精准扶贫主要面临农户参与度不足、精准帮扶缺乏差异性、精准扶贫资金分配易引发上访、精准扶贫资金有限、精准扶贫政策死板、驻村扶贫工作队效果不明显、贫困地区制度运行环境差、农村社会保障制度严重缺失等问题[7]。为此，精准扶贫应当坚持开发式扶贫[8]，注重社会工作专业介入[9]，以贫困农户分享发展成果的机会和能力考察扶贫政策的效果。

（二）资产收益扶贫的理论界定

余佶认为，资产收益扶持制度主要针对的是丧失劳动力而无法劳作的农民等自主创收能力受限制的农村贫困人口[10]。向延平等认为，资产收益扶贫是以旅游、农业、工业等相关产业作为农村基础发展平台，将我国农村自然资源、农民自有资源以及扶贫资金加以资产化，并相应地折算为农民所拥有的股份，成立农村专业合作社、股份公司等经济实体并进行市场化经营和运作，将股利收益精准持续分配给每个贫困农户，从而达到贫困人口持久脱贫的目标[11]。

（三）资产收益扶贫的困境梳理

资产收益扶贫面临的问题主要包括：（1）资产收益扶贫有效实施的前提是扶贫资源所投入平台（如合作社、企业）的持续发展和良好经营效益，而其会面临内生性和外部性制约[12]。（2）以财政资金为主的扶贫资源投入模式往往面临持续性不足进而影响贫困人口持续获益问题。（3）缺乏有效识别贫困人口差异化需求并以之为基础建立的资产收益扶贫权益分配制度。（4）资产收益扶贫面临资源资金整合困难、资产收益扶贫主要制度不健全、政策配套不完善、风险防控难度大等制约因素[7]。

（四）资产收益扶贫的实施情况

向延平等提出土地资源收益扶贫模式、旅游资源收益扶贫模式、劳力资源收益扶贫模式、投资收益扶贫模式、理财收益扶贫模式[11]；汪翠荣和张曦文等提出收益性资产融资租赁[13]、基金资产收益扶贫[14]等模式。关于资产收益扶贫的实施对策，姜再勇提出：建立县级资金整合机制，形成“以县为主体、省级支持配合，以财政资金为主体、引导金融和社会资金参与”的资金整合机制；完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系；完善政策引导、资金投入、市场营销、风险防控、金融支持、农业保险，稳步推进资产收益扶持制度建立[15]。

二、资产收益扶贫的实践创新

（一）资产收益扶贫的政策来源

我国资产收益扶贫政策体系主要由“三个文件”和若干分散规定构成。 “三个文件”即《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，首次从中央政策层面明确提出“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”；《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》明确“从2016年底到2019年底，在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县，选择不超过20个占用农村集体土地的水电、矿产资源开发项目，开展资产收益扶贫改革试点”；《“十三五”脱贫攻坚规划》要求“开展水电、矿产资源开发资产收益扶贫改革试点，让贫困户分享产业发展红利”。

此外，资产收益扶贫还在中央及地方相关政策文件中有所提及，例如，2015年10月12日印发的《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》规定：“在贫困村探索财政补助资金形成的资产折股量化为村集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制”；山东省青岛市西海岸新区出台了《关于扶贫专项资金购买商业资产的实施意见》，探索“资产收益型”扶贫[16]。截至2016年，中央财政在原有浙江、宁夏2个试点省（区）的基础上，新增河北、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、广东、广西、贵州、云南11个省（区）开展资产收益扶贫试点探索。

（二）资产收益扶贫的实践内容

1.资产收益扶贫的前提与基础。

有序开展资产收益扶贫的前提和基础在于多样化的资源投入和资源转化为资产并形成收益分配的可行性。就前者而言，《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》明确支持贫困县围绕突出问题，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发，提高资金使用精准度和效益，确保如期完成脱贫攻坚任务。就后者而言，《“十三五”脱贫攻坚规划》等中央文件出台及其地方实践，使得资源转化为资产已现实可行。

2.资产收益扶贫的扶贫资源。

目前，我国尚未明确资产收益扶贫中扶贫资源的来源和类型，而更多是由扶贫资源自身属性及其原本所受法律政策限制来确定。从政策和实践来看，整合性的财政扶贫资金、农村土地等集体资产是资产收益扶贫中最典型、最主要的扶贫资源，基本涵盖了资源性资产、经营性资产和公益性资产等类型。值得关注的是，中央近期已明确提出在水电矿产资源开发中以农村土地使用权入股、集体建设用地建租赁房等试点改革，不仅拓展了扶贫资源范围，也预示着扶贫资源的边界具有可拓展性。

3.资产收益扶贫的基本模式。

资产收益扶贫的实践模式可归纳为两类：一是实践运用较多的直接投入型，即将可用于资产收益扶贫的资产、资金、资源直接投入资产收益平台（合作社、企业），以所有权或使用权所形成的资产量化折股，按照一定规则将股份予以分配，由贫困户依据所获得的股份获得收益分配的一种模式。二是间接投入型，即由贫困人口所在集体设立国有农业投资公司等扶贫项目平台，获得财政扶贫及专项资金投入并以之为基础吸收政策性金融资本，并按一定规则将股份分配给贫困户，然后扶贫项目平台选择一定资质的产业资本（公司）并根据其需求量身定做收益性资产，由产业资本（公司）每年定期向扶贫项目平台支付租赁费（有些地方还要求在租赁后期为固定资产回购费）[13]。

4.资产收益扶贫的股权设置及收益分配。

从实践来看，资产收益扶贫所形成的股份类型主要有集体股、个人股、扶贫股等类型，某些地方还将个人股细化为成员股、年龄股、贡献股等类型。扶贫股及其收益权由贫困户拥有，但由集体拥有所有权，贫困户符合既定的脱贫条件后就应当退出扶贫股，转由其他扶贫户享有或由集体收回。资产收益扶贫中的扶贫股在性质上仍然属于集体股，貧困户所拥有的主要是在一定时期内的收益权。正因此，实践中还存在集体扶贫股、额外的集体股权收益权等表述。在收益分配上，存在优先的收益分配权、额外的收益分配权、普通的收益分配权等类型。

5.资产收益扶贫的监督管理。

在扶贫项目平台及其经营项目选择方面，许多地方对扶贫项目平台的资格设置了一些条件限制，例如：管理民主、制度完善、产权清晰、运作规范、创收能力强。对扶贫平台经营项目的选择，原则上要求符合地方实际且经济效益好。如在扶贫股的监管方面，《山西省人民政府办公厅关于开展资产收益扶贫试点的指导意见》明确规定：“实施主体要向持股成员（贫困户以户为单位）颁发县级统一格式的股权证、扶贫股权证。”此外，许多地方要求实施主体做好股权档案等文件资料的收集整理和归档工作，确保档案资料齐全完整。

三、资产收益扶贫的现实困境

（一）资产收益扶贫的理论支撑不够

资产收益扶贫是传统股份制理论在中国精准扶贫实践中的制度拓展和理论创新。股份制在资产收益扶贫中的有效运用，必须要在实践探索中同步发展和创新股份制理论，使其更好服务于实践，适应精准扶贫需要。然而，我国资产收益扶贫的探索现状确是实践先行、理论滞后。以股份制为核心的资产收益扶贫理论研究缺乏，与资产收益扶贫实践之间并未形成较好的融合，存在以下不足：

1.符合中国扶贫实际的股份制理论尚未真正形成。目前大部分研究停留在股份制理论层面，对扶贫领域关注严重不足。

2.扶贫股相关理论尚未建构起来。扶贫股的称谓、内涵、类型、性质、内容、救济等相关理论并未受到学界关注。

3.缺乏长效资产效益公平分享理论。收入较低群体缺乏分享经济增长成果机会和能力[17]，处于收入分配结构低端的贫困人群缺乏持续的机会、资源和能力[18]，急需在资产收益扶贫中建立长效的资产收益公平分享理论。

（二）扶贫资源边界不清且持续性不足

从中央和部分地方相关政策文件来看，拓展资产收益扶贫所需扶贫资源来源和范围是持续开展资产收益扶贫的保障，已经形成共识。就实践来看，扶贫资源也基本涵盖了资源性资产、经营性资产和公益性资产等类型，但基于贫困人口所在区域区位因素、资源环境、扶持力度等差异，不同地区可用于开展资产收益扶贫的资源范围亦存在差异。总体而言，以财政扶贫资金为主导，以农村集体产权、社会投入、金融扶贫资金及其他投入为辅助，是主要的扶贫资源来源。在此背景下，资产收益扶贫存在如下现实问题：

1.在国家控制资源并严格使用的情况下，资源性资产转化为扶贫资源存在较大的现实障碍。以水电矿资源资产收益扶贫为例，惟有《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》做出明确规定，并在选定试点地区封闭运行的情况下，才可作为扶贫资源用于资产收益扶贫。

2.集体经营性建设用地、集体所有的经营用房、设施设备等经营性资产作为扶贫资源投入资产收益扶贫存在现实性问题。经济发展较好的农村地区普遍具有雄厚的经营性资产，其收益可直接用于扶持贫困人口，对资产收益扶贫改革的需求不大；而真正贫困人口多、贫困程度深的地区往往没有或少有经营性资产，其投入资产收益扶贫的效果并不明显。

（三）资产收益扶贫模式单一化

尽管当前资产收益扶贫运行的具体模式较多，但单一化仍然是客观现实。其原因主要在于：1.国家可用于精准扶贫的能力仍然有限，难以直接通过以国家财政扶贫为主的扶贫方式实现全体脱贫。2.除可直接转化为股份的集体资金、扶贫资金外，财政扶贫资金、资源性资产、经营性资产等扶贫资源存在较多的立法和政策限制，而这些限制又进一步决定了每类扶贫资源在资产收益扶贫中的运行空间和可为边界，制约资产收益扶贫的多样化。3.部分地方领导干部对资产收益扶贫的原理、功能、内容的认知不足、重视不够，加之，水电矿产资源等资产收益扶贫仍处在封闭运行中，因而他们实施极为谨慎，甚至不愿主动实践探索。

3.关于资产收益扶贫中扶贫股的权利主体。考虑到扶贫股是由扶贫资源投入所形成，因而扶贫股需以对贫困人口的保障性为基點，坚持扶贫股的优先性。扶贫股的权利配置应当以贫困人员为主要主体，但所有权宜归集体；扶贫股配置还需考虑集体的社会分配功能实现需要，将一定比例的扶贫股配置给集体。

4.扶贫股权利运行的重点在于明确扶贫股权利主体的权利内容和扶贫股退出制度，其设计须以扶贫股的有效、持续运行为前提。

（四）长效扶贫资产收益公平分享机制构建

1.以基本生存权保障的实际需求为核心依据，运用经济学、社会学等理论和方法，建立以实际需求为导向的有效划分贫困人口不同贫困程度的识别规则。

2.建立收益保底机制和股权分红制度，并以贫困人口不同贫困程度以及扶贫资产收益的实际能力为基础，构建倾斜性保护高度贫困人口的资产收益权益配置机制。

3.探索以扶贫股的赋权为主，充分发挥集体收入分配调节功能，建立包括政府、集体、个人、社会的多元减贫协作机制。

4.以扶贫资产收益实现平台、贫困人口、农村集体、基层政府为对象，通过财政扶贫资金倾斜安排等多元举措，激励资产收益扶贫实施主体积极性。

5.以协同性为思路，建立财政、投资、金融、土地等政策支持措施，建设科学的社会保障、审核与登记、第三方评估等支持制度。

（五）资产收益扶贫的有效监管

1.不同类型的扶贫资源自身所受限制与资产收益扶贫监管之间的关联性。扶贫资源一经投入并转化为扶贫资产，其自身的监管要求也将更多转变为资产收益扶贫的保障性、优先性、安全性需要，并不直接决定资产收益扶贫监管制度内容。

2.以协同监管、有效监管为指引，整合现行扶贫、财政、工商、移民等相关部门职责，自上而下建立以党委或政府主要负责人为领导，相关部门为成员的资产收益扶贫委员会。

3.参考农民专业合作社及其股份权利登记管理规定，建立资产收益扶贫登记管理制度，尤其需要着重处理好个人扶贫股存在所有权与收益权能分离情况下的登记管理制度设计。

4.围绕监管权配置、监管权内容、监管程序、评估指标及其实施体系、监管责任、配套制度等方面，构建资产收益扶贫监管规则。

5.引入扶贫绩效的第三方评估机制，实施明确的扶贫绩效奖惩制度[21]。

（六）资产收益扶贫的风险防治

1.以机制和制度建设为抓手，探索建立集体资产收益扶贫改革实践风险的有效识别机制。

2.深入挖掘资产收益扶贫改革实践可能面临的风险，并按照科学标准将风险类型化，明确各类风险的生成机理、成因、危害性等。

3.将创新社会治理作为资产收益扶贫的核心内容来抓，借鉴贵州省黔西南州所实施的“四方五共”等做法，将多元共治贯穿于资产收益扶贫的始终，并就重大重点问题及时开展有效的协商共治。

4.建立和完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，引入“社会工作”的专业介入，充分发挥金融、财政、税收、保险等手段，建立针对贫困、返贫、资产收益扶贫探索等方面风险的救助（救济）制度。

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