确权和调整化解了农地纠纷吗？

曲颂 郭君平 夏英

摘 要：基于2015年对全国东、中、西部7省190个村庄的调查数据，运用负二项回归模型实证分析了新一轮土地确权及土地调整对农村土地纠纷的影响。研究表明：（1）土地确权在明晰农地产权、赋予农民权能的同时，也显化了农村长久以来的历史遗留问题，激发农民解决各种土地权属争议的诉求，引发矛盾与纠纷；（2）土地调整虽在一定程度上缓解了村庄人地资源配置不均的矛盾，但带来的农地产权不稳定也易引发利益、权属等纠纷；（3）村庄的纠纷调处能力对土地纠纷有明显的抑制作用，人均耕地资源越多、户主平均年龄越高发生土地纠纷的可能性越高，位于中、西部地区的村庄土地纠纷发生的概率显著高于东部。由此提出政策建议：第一，鉴于土地确权有激发纠纷的风险，各地在确权过程中应有效规避风险：一方面不搞“一刀切”，因地制宜科学合理地确定确权时点，另一方面在土地关系复杂、矛盾较多、确地难度大的地区，尝试探索“确权确股不确地”模式。第二，保障农村地权稳定，落实土地承包关系长久不变，同时加强政策宣传，提高村干部和农民维法意识。第三，构建多元化农地纠纷解决机制，提高各方应对和调处纠纷的能力，及时根除纠纷隐患。

关键词：土地管理；土地确权；土地调整；农地纠纷；负二项回归模型

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）02-0071-08

前 言

土地问题是中国农村改革的核心问题，农村综合性改革是以土地制度改革为主线展开并逐步向纵深推进。新中国成立以来，中央与时俱进地调整农村土地制度，从1949年前后以“耕者有其田”为目标的土地改革，到20世纪50年中后期土地集中公有的农业合作化运动，再到20世纪70年代末80年代初的土地分户承包经营，直到2016年提出的土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，农村土地制度不断释放出制度红利与活力，赋予了农民更多土地权能。但是，伴随土地制度深化改革，农村社会继税费争议之后出现了新的不安定因素，土地纠纷成为最为突出的矛盾焦点，是当前影响农村社会稳定和农业发展的首要问题[1]。特别是新一轮全面推进的土地确权工作使得农村土地关系再次变得复杂，及时关注土地纠纷发生的新情况、新原因，对于科学判断农地制度改革绩效，稳定农村社会、推进农业现代化意义重大。

农村土地纠纷是指在农地经营、流转、调整、征收等活动中出现的，依靠当事人自身力量无法化解，必须寻求第三方来解决的争端与矛盾，纠纷可能发生在家庭内部、农户之间或农户与村集体、政府等各类组织之间。现有文献关于土地纠纷的研究并不丰富，鉴于土地纠纷话题的敏感性，获取真实可靠的纠纷数据存在较大难度，当前各口径的统计数据总量偏少，远低于实际发生量，这在一定程度上制约了土地纠纷问题的实证研究。目前，仅少数学者从宏观层面围绕土地纠纷的类型梳理、特征分析、典型案例、成因归纳、解决机制等进行了理论研究[2-5]。事实上，引发农村土地纠纷的原因纷繁复杂，既受到宏观政策、制度变迁、经济发展、社会环境的影响，又与微观农户、所在村庄的特征行为密切相关。考虑到政策或制度的执行在一定区域内具有普遍性，如土地调整次数、土地确权进度在同一村庄农户间的差异较小，而在不同村庄之间则存在较大异质性。因此，本文从村庄层面构建了土地纠纷影响因素的理论分析框架，采用山东、江苏、河南、吉林、四川、浙江、黑龙江7省190个村庄调查数据，重点探讨土地确权和调整等因素对土地纠纷的影响，为有效地防控土地纠纷，完善农地制度改革提供科学依据。

一、理论分析与研究假说

中国的农地产权制度，因其权属的特殊性，一直是学界探讨的热点问题。依据经典产权理论的观点，产权是一束权利，是所有权、转让权、收益权和处分权等权利的集合统一[6]，产权确立并明晰化是有效率组织得以出现的前提[7]。我国农村地权制度在集体所有制下，实行所有权与承包权相分离的产权构造，土地的权利束并没有清晰完整地界定到个人，农民拥有的土地权属存在模糊性和残缺性。正是由于地权制度本身的缺陷，导致了土地利益归属存在较大争议，引致利益分配不均、农民利益遭受既得利益群体侵害，进而引发冲突频发[10]。

已有研究发现，农地冲突的根源在于地权的模糊性[8-9]。如何破解农地产权的模糊不清？何·皮特提出通过土地确权来实现土地所有权清晰化。我国农村土地所有权归属集体，土地确权的实质为明晰农户的承包经营权。自1949年到20世纪90年代，中央先后开展了三次农村土地确权工作[12]，但实施效果都不尽理想。为了适应我国土地管理新的形势需要，新一轮土地确权登记颁证工作再次被提到议事日程。党的十七届三中全会提出构建“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地制度。紧随其后，2010年中央一号文件重申力争三年时间完成农村集体土地所有权、承包经营权、宅基地使用权等确权工作，2011年国土资源部联合有关部委下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，进一步具体规范和指导土地确权工作细则，要求各地加快推进土地确权登记颁证，保障农民合法土地权益。新一轮土地确权力图以“明产权、颁铁证”，解决或缓解长久以来农村地权的模糊性，并赋予农民完整稳定的土地权能。通过确权过程中重新测绘农户土地，有利于消除承包地面积不准、四至不清等历史遗留问题。然而，不少学者从现实考虑，也提出在确权实践中会显化或激化诸如“证地不符”（土地承包權证上登记面积与实测面积不符）、耕地用途变更、集体机动地划分、土地征占等潜藏多年的土地矛盾[13-15]，打破原本默认稳定的承包事实，致使纠纷激增。由此，本研究认为长远来看土地确权会解决诸多历史遗留问题，明晰农民土地权属，稳定农村社会，但就当前阶段，土地确权显化了原有矛盾，激发农民各种权属诉求，容易引致纠纷。于是提出如下假设1：

假设1：土地确权过程中会激化农村固有矛盾，引发土地纠纷的可能性较高。

地权稳定性同样是土地制度的核心问题。所谓地权稳定是指地权拥有者对于土地占有、使用、收益、处置等权利有稳定、可靠的预期。众多研究表明，地权稳定性对农业长期投资、土壤可持续生产力、农地流转、规模经营、农村社会稳定等具有明显的促进作用[16-19]。尽管国家在2002年的《土地承包法》、2004年修订的《土地管理法》等法律文件及十七届三中全会上明确强调，充分保障农民家庭承包关系稳定并长久不变，但由于经济快速发展和城镇化加速推进导致土地征收、劳动力大量外迁以及农村人口自然消长，农村人地资源配置不均的现象愈发突出。在土地集体所有制下，集体组织内部每个成员均有获取相应份额本集体土地的资格，“增人不增地、减人不减地”“土地承包权长久不变”的政策引发农户强烈不公平感，农民要求调整土地的呼声不断。一些农村因沿承集体土地“三级所有、队为基础”的管理制度，村组对土地调整拥有一定权限，扎根农村“熟人社会”的村组干部为维持村庄秩序、稳定民心往往根据人地关系变动状况适时调整土地分配。但是，这种调整后的土地承包关系无法在法律上予以监督与认定，导致重新分配时易产生程序不公、分配不均、利益侵害等矛盾纠葛，另外若后续发生征地、流转、确权等行为时也易引发各种权属纠纷。于是提出如下假设2：

假设2：土地调整带来土地权属不稳定，易引发后续矛盾纠纷。

二、数据、方法与变量

（一）数据来源与基本描述

本文数据来源于2015年6-9月对全国7省190个行政村的问卷调查。为使调查样本具有代表性，调研采取分层随机抽样法，分别在东、中、西部选取山东、江苏、浙江、河南、吉林、黑龙江、四川7个省份，从每个省随机抽取3～4个县，根据乡镇距离县城远、中、近，在每个县选取3个乡（镇），再从每个乡（镇）随机抽取2～3个行政村，最终选定190个行政村，获得有效问卷190份。调查对象为样本村的村长、村支书、村会计（村文书）等熟知本村土地经营状况的主要村干部，内容包括行政村概况、人口与经济状况、土地承包经营与确权情况及土地纠纷发生情况等。

表1所示土地纠纷分布情况，总体来看，2014年发生土地纠纷的村庄133个，占样本总量的70%，其中，最低纠纷数量为1件，最高纠纷数量达25件，平均值为5.6件。分省数据显示，吉林省村庄平均纠纷最多，达10.5件；浙江省和山东省纠纷较少，均不足2件。土地确权和调整方面，2014年开展土地确权的村庄有105个，占样本半数以上（55.3%）；二轮承包以来34.2%（65个）的样本村进行过土地调整，打破了二轮承包时确立的土地承包事实。

（二）模型方法

本文重点考察土地确权和调整对土地纠纷的影响，被解释变量为村庄土地纠纷发生次数。对于事件发生次数的计量分析，最适宜采用计数模型。最基本的计数模型是泊松回归模型（poisson regression model），但使用泊松回归的前提之一是被解释变量的期望与方差相等。由于土地纠纷件数中包含较大比例的0值，导致样本方差远远大于均值，即存在明显的“过度分散”（over dispersion）现象，因此样本数据不符合泊松回归的基本要求。为了更好地处理数据过度分散问题，学者们提出了相应的替代模型—“负二项回归”（negative binomial regression），即假设样本服从“负二项分布”（negative binomial distribution），放松方差等于均值的假设前提，利用极大似然估计（MLE）进行估计[20]。具体地，通过引入相乘随机项（μv）来代替泊松分布中的参数控制不可观测的异质性，假设y～Poisson（y|μv），将v设定为：E（v）=1，Var（v）=σ2，可以得到E（y）=μ，Var（y）=μ（1+μσ2）>μ=E（y）。当v～Gamma（1，α）时，y服从负二项分布，其概率密度函数表示为：

式（1）中，Γ为伽马分布函数，y为土地纠纷件数，α表示过度分散参数，当α取值为0时，负二项回归等于泊松回归模型，μ=eXβ为样本分布的期望均值，X代表各种影响因素。进一步将方程（1）转换成对数线性模型：

式（2）中，x1、x2为关键解释变量，分别表示土地确权和土地调整；Xi为其他控制变量，包括村庄农地流转规模、人地关系、非农就业水平、纠纷解决情况及村庄基本特征等方面；β0为常数项，β1和β2为重点关注变量的回归系数，ri为控制变量对应的回归系数；ε表示随机误差项。

（三）变量设定

农村土地纠纷成因复杂，既有观念层面的，也有制度和操作层面的；既有直接的经济利益冲突，也有深层次的体制性矛盾[21]。类似地，村级土地纠纷的影响因素也涉及多个层面，结合已有研究，选取13项变量，具体说明见表2。

1.土地确权与土地调整。两个关键解释变量，分别以村庄是否开展土地确权和第二轮土地延包以来是否进行过土地调整来反映，基于前述研究假说，预期土地确权和土地调整对纠纷的产生有正向作用。

2.村庄农地流转率。近年，因政策的明确导向和收益的潜在机会，农村土地流转逐步活跃，流转规模不断扩大，目前全国承包地流转比例已超过1/3。但值得注意的是，农地流转中普遍存在“关系型合约”、口头合约、强制流转、村干部权力过大等不规范现象，极易引发事后的利益纠纷[22-23]。据此预测，村庄的土地流转率越高，存在不稳定、不规范行为的隐患越大，则引发流转纠纷的可能性也越高，二者呈正向關系。

3.村庄人地关系。村庄人地关系一般用人均耕地面积来表示，用于反映一个村庄的耕地资源禀赋状况。一方面，人均耕地面积越大，表明农民拥有的耕地资源越丰富，农民进行土地经营或流转等活动的可能性较大，从而发生纠纷的概率也会提高；但另一方面，人地关系紧张的村庄，农民会更加珍惜承包的土地，当产生土地权属上的争议时，发生土地纠纷的可能性也会更大。鉴于两方面相反的预期作用，人均耕地面积的影响尚不确定。

4.村庄非农就业水平。选取非农劳动力比重和非农收入比例两个变量来代表村庄非农就业水平。一般而言，由于非农就业收入明显高于农业收益，从事农业生产的机会成本较高，理性的农户会将家庭劳动力优先投入到非农领域，减少农业劳动力，使得土地的生存保障功能弱化[24]。因此，村庄非农劳动力比重和非农收入比例越大，农民对土地的经济依赖越低，发生土地纠纷的概率越小，即预期非农劳动力和非农收入对土地纠纷有负向影响。

5.村庄纠纷化解能力。对以往历史纠纷的处理情况代表了解决纠纷的能力和水平，一般认为，对以往纠纷及时有效处理，则有利于形成良好的纠纷化解机制和环境，发生纠纷的可能性也会降低；相反，村庄积压未解决纠纷越多，遗留的矛盾隐患越大，历史纠纷经过时间的发酵，在受到一定外力的推动下容易催生新的纠纷。因此，采用历史纠纷遗留比例来反映村庄解决纠纷的能力，并预期纠纷遗留比例与纠纷发生量呈正向关系。

6.村庄基本特征。主要包括总户数、户主平均年龄、户主平均受教育年限、与最近城镇距离、地理区位。一般认为，总户数越多，村庄发生土地纠纷的概率越高；户主年龄越大，从事非农就业的机会将减少，对土地的生存依赖增强，越可能因土地发生矛盾纠纷；户主受教育年限越长，掌握的非农技能越多，对土地依赖减弱，发生土地纠纷的可能性降低。伴随着城市化进程的推进，城郊农村的土地大幅升值，村庄距离城镇越近，代表土地蕴含的经济价值越高，农民越重视土地，发生纠纷的可能性也越大，因此预期村庄与城镇距离对土地纠纷有负向影响。对于地理区位变量，为了捕捉未观察到的各地区文化、制度、经济等因素对土地纠纷的影响，引入3个区位虚拟变量，其中山东、江苏、浙江为东部地区，河南、吉林、黑龙江为中部地区，四川为西部地区，以东部为参照组。

三、实证结果分析

在计量分析之前，通过两独立样本t检验推断土地确权村与非确权村、土地调整村与非调整村的土地纠纷均值是否存在显著差异。由表3所示，首先土地确权和土地调整对比组样本的总体方差均满足齐性假设（P值均>0.05），确权村的土地纠纷明显高于非确权村（在5%水平显著），且平均多出1.13件，而土地调整村与非调整村的土地纠纷差别不大，统计上不显著。

在推断性检验基础上，进一步利用Stata软件进行负二项回归估计，考虑到截面数据可能存在异方差问题，模型采用稳健性标准差，各变量回归后的系数及边际效应见表4。检验结果显示，WaldChi2值为75.37，相应的显著性检验值为0.000，说明本模型拟合度良好且具有较强解释力，回归结果可信。

（一）土地调整和确权对农地纠纷的影响分析

结果显示，土地确权的回归系数为0.576，在1%的统计水平上显著正向影响土地纠纷，这表明土地确权会导致土地纠纷增加，进行土地确权的村庄平均比未确权村庄多发生1.82件土地纠纷。如假说1所述，从长远来看，土地确权以明晰土地产权归属，稳定土地承包关系赋予农民财产权利为目标，有利于从根本上解决大量土地纠纷特别是因权属不清而积压已久的历史遗留问题，但实际推进时在没有解决婚丧嫁娶、新生人口、失地农民等特殊人群无地问题情况下，土地确权难免会激化、固化矛盾，导致现阶段短期内土地纠纷激增。

土地调整变量也在1%的显著性水平上对土地纠纷产生正向影响，回归系数为0.435，与先验判断一致。这意味着土地调整也是引发土地纠纷的一个重要因素，二轮承包之后进行过土地调整的村庄发生土地纠纷数量比未调地村庄平均增加1.51件。事实上，我国现行的农村土地政策为土地调整留下了“弹性空间”。由于土地征收、农民外出务工等情况造成农村人地资源配置发生很大变化，国家为缓解农村人地矛盾，政策上允许“大稳定、小调整”，即根据实际情况，在个别矛盾突出的农户之间小范围调整，不得对所有农户进行普遍调整。但实践中调整的范围和尺度难以清晰界定，不少村组为彰显公平往往以整个自然村或原生产队为单位对全部集体成员统一调整，调整后的土地承包事实无法以正式合同或证书形式加以法律认定，容易引发程序不公、分配不均、利益侵害等矛盾纠葛，特别是发生征地、流转、确权等行为时产生各种权属纠纷。

（二）控制变量对农地纠纷的影响分析

1.村庄人均耕地面积变量在10%的水平上对土地纠纷的影响显著，且呈正向相关，表示人均耕地面积越大的村庄发生土地纠纷的可能性越高。如前述分析，村庄人均耕地面积对土地纠纷具有双重作用，而这一结果意味着人均耕地面积对土地纠纷的正向影响起主导作用。

2.历史纠纷遗留比例在1%统计水平上显著正向影响土地纠纷，与理论预期一致，即村庄遗留的未处理历史纠纷越多，代表村庄处理纠纷的能力越差，催生新的土地纠纷的概率越高。

3.村庄户主平均年龄变量在10%显著性水平上与土地纠纷正向相关，与预期影响方向一致。这表明户主作为一家之主，对家庭内外事务拥有决策权，户主年龄越大，获得非农就业机会越少，对土地生存依赖性则越大，并且年龄越大，对土地越留恋越重视，也更容易因土地问题产生纠纷。

4.土地纠纷存在典型的区域差异，由地理区位所产生的2个虚拟变量在1%显著性水平上对土地纠纷产生正向影响，即同东部地区相比，中、西部村庄发生土地纠纷的平均数量分别增加5.90件和5.07件。分析可能的原因是中、西部经济发展水平均低于东部地区，农民获取非农就业机会相对较少，从事土地经营意愿较强，对土地依赖性较高，因而发生土地纠纷的概率较大。

除上述在統计上有显著意义的变量之外，结果还显示村庄耕地流转比例、人均纯收入、非农收入比例、非农劳动力比例、总户数、距最近城镇距离、户主受教育年限等变量对土地纠纷的影响并不显著。值得注意的是，一些研究认为土地流转容易因契约、租金、期限等问题引发纠纷[23，25]，但模型结果并未反映这一预期影响，可能的原因是此次调研村庄的土地流转多发生在亲友邻居间，依靠人情关系构建的熟人“声誉”“道义”机制具有强的约束力，因此在调研地区较少产生流转纠纷。

为保证结论的稳健性，本研究更换计量方法进行检验。由于村庄发生土地纠纷数大于或等于0，因此被解释变量y取值区间为[0，+∞），可采用截取回归模型（censored regression model）即Tobit模型再次估计。表4结果显示Tobit估计的各变量显著性同负二项回归基本保持一致，证明该模型稳健可信。

四、结论与启示

（一）结论

本文基于7省190个村庄调查数据，运用负二项回归模型分析土地确权与土地调整對土地纠纷的影响，得出以下结论：（1）新一轮土地确权过程中激化了农村长期以来历史遗留的各种土地权属争议，引致土地纠纷；（2）土地调整虽在一定程度上缓解了村庄人地资源配置不均的矛盾但也会诱发土地纠纷；（3）村庄的纠纷调处能力可明显抑制土地纠纷的发生，人均耕地资源越多、户主平均年龄越高发生土地纠纷的可能性越高，位于中、西部地区的村庄土地纠纷发生的概率显著高于东部。

（二）政策启示

1.新一轮土地确权意义重大，但鉴于确权过程中有激化矛盾的风险，应密切关注可能引发的土地纠纷，稳步推进确权工作：（1）科学合理地确定土地确权时间点。很多地区的土地承包事实已与二轮承包时的在案记录发生较大改变，如果一律以“二轮承包”为基础进行确权，容易激发历史纠纷，因此建议以“现实为基础，历史为参考”的原则，因地制宜科学合理地确定确权时点；（2）积极探索“确权确股不确地”的确权方式。针对一些土地情况复杂、矛盾较多、确地难度大的地区，可尝试探索“确权确股不确地”的方式，在规避引发纠纷的同时，保障农民土地权益和农村社会稳定；（3）平稳推进确权工作。在确权过程中应按国家统一大政策稳步推进，对出现的具体问题采取因地制宜、及时化解的解决措施，避免激化矛盾和群体性纠纷。

2.稳定农地产权，杜绝频繁调整。坚持落实“土地承包关系长久不变，赋予农民充分而有保障的承包经营权”政策，加强村干部对相关土地政策法律的学习，杜绝任意调整承包地行为。同时加大法律政策宣传，提高农民法律意识，保障农民土地权利。

3.构建多元化农村土地纠纷解决机制，提高纠纷调处能力。构建包含调解、仲裁、诉讼多种解纷方式，村民自治组织、政府部门、司法机关多个解纷主体的多元化纠纷解决机制[21]，提高各方应对和处理土地纠纷的能力，及时有效地解决土地纠纷，彻底根除纠纷隐患。

4.完善土地制度和政策的顶层设计。国家早期制定的土地法律法规对农村土地问题的复杂性估计不足，对日后出现的新问题缺乏必要的预见性和解决办法。现有诸多的历史遗留问题是源于相关法律法规和政策的不连贯和不衔接，各方利益主体援引不同的政策法规，可能得出冲突的结论[26]。因此建议完善土地制度的顶层设计，加强政策与法规的一致性、系统性和前瞻性。

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