基于信息生态理论的基本公共卫生服务经费测算系统设计

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自2009年新医改以来，国家对基本公共卫生服务高度重视，服务经费标准由25元/人提高至50元/人，服务内容从9项增加到14项。为了保证基本公共卫生服务效果，卫生计生委、财政部印发了一系列《关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》《关于做好国家基本公共卫生服务项目工作的通知》等，明确指出要强化项目绩效考核，完善资金使用和支付方式，旨在通过绩效考核和经费拨付的方式规范和推进基本公共卫生服务的发展[1-2]。

基层卫生服务机构的工作人员是实施基本公共卫生服务的主体，科学合理的经费拨付方式有助于激发基层工作人员的工作热情，让服务真正惠及居民。当前的经费拨付虽引入绩效考核，但大部分基本公共卫生服务经费是基于人口数拨付，对服务难度、服务人口特征、区位特点等外部因素考虑甚少[3]，容易导致基层“干的多却得的少”的情况发生，不利于发挥基层工作人员的工作积极性。

因此，本研究基于信息生态理论，综合考虑外在环境因素对经费拨付相关参与者、业务等的影响，构建基本公共卫生服务经费测算系统，将信息技术融入基本公共卫生服务考核、评价、经费拨付的全流程，完善经费拨付的考量维度，提高国家基本公共卫生服务效率和经费拨付的公平性。

1 信息生态理论与经费测算系统之间的关系

信息生态学的概念由美国管理大师Davenport于20世纪90年代末首次提出[4]，是研究信息、人、信息环境以及不同要素之间相互关系的一种方法，强调“以人为本”，具有整体性、层次性和多样性等特点。该理论认为信息生态系统的正常运作离不开社会、经济、技术等外部要素之间的动态链接与优化组合，而外部要素主要受政策影响(政策对信息生态系统的建设起着导向性的作用)。因此，应该保证外部要素的协调稳定，使信息系统的建设达到最优化[5]。

信息生态理论借鉴了生态学的研究成果，形成了独具特色的信息生态自适应原理、信息生态循环理论和信息生态平衡策略[6-7]，为经费测算系统的设计开辟了新的视角，为系统的开发和完善提供了理论支撑。信息生态学的自适应原理体现在信息人与信息环境的关系中，信息人根据生存的需要选择性接受、传递、生产需要的信息，信息组织通过调整工作内容和方式适应外界变化。经费测算系统是理清经费、基层卫生工作人员、服务人群、服务区位等外部环境之间关系的信息化手段，其测算方式和内容会随着政策要求、居民需求等的变化而更改。因此测算系统应具有较强的适应性，能根据变化及时调整测算方案。

信息生态循环理论要求信息经过生产、传递和利用，满足人们的信息需求，并通过一定的形式反馈新的信息需求。因此要求测算系统具有信息产生、输入、输出、利用和反馈的完整通路，加强系统内外的信息交换与反馈，加速信息内容的新陈代谢。信息平衡策略体现在信息环境应是开放、和谐和稳定的，不仅要有信息生产者、流通者、优化者，还要有信息监督者，从而保证信息生态系统的可持续发展。因此，测算系统应是开放的、智能的，应明确主体用户的业务职能和主要需求，确保信息组织的有序化、合理化和可持续性发展。

2 系统设计的原则、方法及创新点

2.1 系统设计的原则和方法

2.1.1 以人为本

经费测算系统秉承“以人为本”的理念，以信息技术为支撑，满足与经费测算生态系统有关的多方参与者的需求。参与主体涉及社区卫生管理中心(以下简称“社管中心”)、社区卫生服务机构、卫生行政管理机构和居民。其中，经费拨付和绩效考核的执行主体是社管中心，服务实施主体和拨付对象是社区卫生服务机构，服务对象是辖区居民，政策制定者是卫生行政管理机构。

2.1.2 开放性

经费拨付信息受到内部环境和外部环境的多重影响，除不应拘泥于基本公共卫生服务的质与量的内部信息外，还应综合考虑提供与服务相关的外部信息，如服务难度、服务对象的人口学特征和地理位置等。只有全面考虑影响服务提供的因素，才能尽可能保证经费拨付的科学性和合理性，激发基层工作人员的工作积极性，让居民能够获得满意的基本公共卫生服务。

2.1.3 系统性

经费测算系统更要注重各信息要素之间的系统性和协同性，集绩效考核、数据采集、经费测算、用户管理、统计分析等功能形成相互作用的协同适应的系统。通过信息技术将绩效考核、经费测算的各个环节、各个参与主体融为一个完整的信息生态。

2.1.4 适应性

为了让经费测算系统更好地适应不断变化的外部环境，系统内部存储经费测算指标体系知识库。系统可以根据政策信息变化方向、用户需求信息对测算体系的指标和权重进行调整。此外，管理信息人还可以在测算方法库中对测算方法进行改进和补充，以此不断完善经费测算系统，提升系统的环境适应性。

2.1.5 智能性

经费测算系统通过信息化手段提高基层卫生管理的服务效率，运用绩效自动评分、自动预警、自动测算等方式提升社区卫生服务管理效率，帮助社区卫生服务管理者脱离纷繁复杂的业务工作，推进“互联网+”在社区卫生管理业务中的智能化应用。

2.2 创新点

本研究的创新点体现在两方面：一是将人群特征、经济状况纳入社区卫生服务经费拨付的考虑范围，弥补了以往经费拨付仅基于“供方”实际开展业务量的多少来考量的不足；二是通过信息化手段提升社区卫生服务绩效管理经费测算的效率和准确性。

3 基本公共卫生服务测算系统功能

基于信息生态系统理论，本研究开发了具有绩效考核、规则设置、指标设置、经费测算、统计分析和用户管理等功能的基本公共卫生服务经费测算系统，为政府科学合理地拨付财政经费提供决策支持。系统功能结构如图1所示。

图1 基本公共卫生服务测算系统功能结构

3.1 绩效考核

绩效考核模块主要包括计划下发、数据上传和反馈交流功能。其中计划下发功能用于向社区卫生服务机构下发经费测算指标体系，以便社区卫生服务机构按下发的指标体系提前安排基本公共卫生服务的实施策略和措施；数据上传功能用于社区卫生服务机构向社区管理中心上传绩效考核指标体系中涉及的客观业务数据和管理数据；反馈交流功能为社管中心和社区卫生服务机构提供业务交流的空间。

3.2 规则设置

规则库用于存储业务数据标准化处理的一系列规则，包括自动评分规则和经费测算规则。依据预先设置的规则，实现对与经费测算相关的客观数据的自动评分和标准化处理，减轻社管中心的业务工作压力。其中，自动评分规则是对经费测算相关业务数据绩效评分的规则，主要包括区间评分法、加分评分法、减分评分法、目标参照法和排序比较法等，具体设置如图2所示。

图2 自动评分规则设置

经费测算规则模块存储多种测算规则，用以满足不同社区卫生服务管理者的测算需要，包括当量法、成本核算法、按项目付费法。同时，系统秉承开放性的原则，后续仍可以添加符合需要的测算规则。

3.3 指标设置

指标设置功能用于构建经费测算指标体系。除了考量基本公共卫生服务的数量和质量之外，还增加了对人群和区位的考量，形成一级指标3个、二级指标17个、三级指标31个的基本公共卫生服务经费测算指标体系，全方位、多角度地从基本业务和外部因素(人口密度、重点人群所占比例、地理位置)进行全面测算。该指标体系不是一成不变的，它能够根据政策要求和业务发展进行更新，以保证指标体系的适用性和灵活性，主要包括指标维护和体系管理两个功能。其中，指标维护功能用于存储和维护指标池中的各项指标，可以对指标进行添加、删除、修改等操作，每个指标具有名称、维度、目标、计算公式、评分标准等属性，卫生计生管理者可根据需要自行对指标的评分标准、计算法则进行修改；体系管理功能用于组配系统内存储的各类指标，不仅可以通过修改经费测算固有模版，形成经费测算指标体系，也可以从指标库中自行选择合适的指标进行自由组配，形成新一版的测算体系。

3.4 经费测算

经费测算功能以规则设置和指标设置功能为基础，通过输入经费拨付总额，自动计算社管中心向社区卫生服务机构拨付的经费。它包括测算方式选择、结果查询等功能。其中，测算方式选择用于选择测算适合的测算方式，结果查询用于查看和比较应向辖区内社区卫生服务机构拨付的经费额度。此外，该模块还可以调用经费拨付模型库，根据需要修改指标体系中的指标和权重。

3.5 统计分析

统计分析功能用于了解基本公共卫生服务的整体运行情况，如可从数量、质量和进步程度等层面进行深层次分析，深入了解社区卫生服务机构的运行状况，实现关键指标排名，为提供专项奖励提供参考依据。该模块应具备查询历史经费拨付指标和相关数据的功能，并以图形化方式与历史经费拨付数据进行对比分析，考察投入产出比、各机构经费拨付变动率，以便用户结合历史情况和当前现实。同时具备经费拨付变动趋势预测功能，对下一年度经费拨付参数进行细微调整。

3.6 用户管理

用户管理模块用于管理和维护系统用户，包括用户的添加、删除和权限管理。其中，权限管理是指对不同用户设置系统功能的使用或访问权限。

通过导入社管中心实证数据，进行模拟运行后发现，经费测算系统的用户互动与业务流程的集成性较高，系统功能较为完善，能够有效辅助卫生管理者进行经费测算。与传统的经费测算模式相比，经费测算系统更加高效和智能。下一步将进行大规模的数据测试，加快系统应用的广度和深度。

4 讨论

4.1 以信息生态理论为基础构建经费测算指标体系

目前，国家基本公共卫生服务经费主要按常住人口数拨付。针对如何科学合理地拨付经费，各地都进行了积极的实践，但往往基于供方对服务项目进行细化。如北京、深圳和重庆等地通过“标准工时法”“标准当量法”计算每项服务项目的人力时间成本，为卫生资源的分配提供一定的参考[8-9]。本研究不仅考虑了基本公共卫生服务的数量和质量，还综合考虑了辖区内服务人群的人口密度、重点人群的比例、区域的地形特点等，在一定程度上避免了因重点人群数量多、地区经济发展水平落后、地处山区等因素导致的时间成本高、交通压力大等问题，进一步满足了基层卫生服务人员客观公正拨付经费的需求。

4.2 适应不同时期的工作重点，突出灵活性、智能性

经费测算系统借助信息技术，以开放性、灵活性和智能性为设计原则，在提升基本公共卫生服务经费拨付的科学性、合理性和效率性等方面有很好的应用前景。在开放性方面，经费测算系统需要从各类业务系统中抽取数据，其接口设计遵循相应的标准规范，确保系统环境互联互通，实现数据交换传输顺利；在灵活性方面，用户可以根据工作重点和实际需要，选择已设定的模型测算，也可根据自身需要自由选择指标、配置权重系数，生成个性化的经费测算方案；在效率性方面，经费测算模型改进经费拨付方法，以充分调动社区卫生服务工作者积极性为目标，为卫生行政机构科学进行经费拨付提供重要参考。

4.3 全面分析基本公共卫生服务经费测算的相关需求，考虑用户的多样性

基本公共卫生服务经费测算涉及的利益相关者包括卫生行政部门、区社管中心、社区卫生服务机构，每个主体都有各自的考虑要点。卫生行政部门需要通过拨付经费提升基本公共卫生服务水平，促进基本公共卫生服务均等化[10]。区社管中心要科学合理地分配财政经费，通过绩效管理、经济杠杆，激励基层卫生服务机构有效开展基本公共卫生服务；在面对不同类型、不同的周期考核与测算，亟需信息化手段替代复杂的手工劳动，提升工作效率。社区卫生服务机构需要被合理公正地对待，杜绝“干得多却挣得少”的情况。本研究根据不同利益相关方的诉求，分别设计绩效考核、规则设置、参数设置、经费测算、统计分析和用户管理等功能，从技术层面满足利益相关方的不同需求。

4.4 提升基层卫生服务效率，推进智慧服务

社区卫生服务绩效管理经费测算系统虽然秉承了智能性、灵活性的原则，但若要真正发挥效用，还需结合基层卫生相关人员的智慧。系统的“规则设置”和“指标设置”功能提供友好的人机互动的界面，基层工作人员可根据实际需要选择适合指标或者创建新的指标，构建经费拨付模型。同时，也可对现有的经费拨付体系模版进行修改完善。此外，系统自动评分准则可对上传的客观数据进行自动打分，而这些评分规则也是由基层人员提供。通过计算机技术和业务人员经验的有机结合，才能发挥信息技术的效用，最大限度地提升基层卫生服务效率。