新型城镇化进程中农村宅基地退出的困境及对策分析

宋瑞霞

摘 要：在新型城镇化快速推进的背景下，如何推进城镇化，农民如何进城是我国亟待解决的问题。越来越多的农村人口流入城镇，城镇化的发展也在面临日益激化的人地矛盾，城镇发展土地资源非常紧张。同时，流入城市的农户原有的宅基地闲置情况普遍，宅基地的使用存在粗放、缺乏统一规划、 “空心村”现象突出、使用面积超标等问题，土地资源并没有被高效利用。在以城乡统筹、节约集约的为核心的新型城镇化的背景下，如何即能满足城镇快速发展的土地需求，又能有效的集约利用农村土地，宅基地退出是关键。

关键词：新型城镇化；农村宅基地；退出

2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。改革原因在于现行宅基地制度存在的问题日益突出，每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，农村出现大量农房、宅基地常年闲置。

宅基地是农村的农户或个人占有、利用本集体所有的土地用作住宅基地，包括农村居民居住的房基地及其附属设施用地。宅基地是供居住房屋的载体，是“家”的物质形态，是农民“安身立命”的保障。据统计河南省农业人口从2010年-2015年减少715万人，全省超过1600万的农村户籍人口常住城市，而留在农村的宅基地该如何处理是许多进城农民牵挂的问题。将闲置宅基地退出，并让与集体组织，重新作为耕地，或用途变更为其他建设用地是 盘活农村闲置土地资源、提高土地利用效率、缓解城镇人地矛盾，保障城乡一体化进程稳步推进的基础。如何构建科学合理的农村宅基地退出机制，已成为深化农村土地制度改革，提高农村土地利用效率的重要议题。

一、新型城镇化进程中农村宅基地使用现状

1、缺乏统一规划、使用粗放

在河南省内大多数村庄的建设过程中，受我国传统农业生产方式和自然经济运行的影响，大多数房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造，宅基地建设布局混乱，造型各异、功能简单、质量参差不齐，村内路窄巷小，交通不便；同时，村庄缺少统一规划相应的供水、供电、排水、绿化、交通等配套设施，目前河南农村多数没有统一的排污系统，生活垃圾随意丢弃、生活污水随处排放，农民的生活环境较差，距离“美丽乡村”的目标还有很大差距。

2、宅基地闲置严重

据我国城镇化进程的分析资料估计，到2025年，全国累计将有3.35亿左右乡村人口转移进城，平均每年1675万人左右，每年将有25.13万m2的农村宅基地可能闲置不用。这些都说明我国农村宅基地的闲置、浪费是十分严重的。据统计，到2016年底，武汉全市1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到15.8%。在河南，一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个很大的浪费。

3、面积超标问题突出

根据我国土地法的相关规定，农民一户只能拥有一处宅基地，而且作为集体土地，农户宅基地的使用多是无偿使用。参照各省的土地管理条例，各省虽都确定有宅基地面积标准，但各地情况不同，宅基地面积标准差异较大。具体实施过程中，各村委会根据村庄规划和本村的实际用地情况，确定本村宅基地的面积标准。但是在现实中却普遍存在“一户多宅”、 “一户一宅”面积超标问题。在房屋建造过程中普遍出现 “不占白不占”、“贪多贪大”的现象。

二、新型城镇化进程中农村宅基地退出的困境

1、制度障碍引发“寻租”乱象

在制度層面，在农民宅基地使用权的流转层面法律处于悬空状态，现有宅基地退出制度缺乏明确的补偿主体和补偿标准，政府征地“低价进，高价出”，农户的宅基地权益受损现象比较普遍。在河南省的一些地区和部门，在农村宅基地审批和使用的监督管理中，出现了一些政府部门和相关负责人不作为，官商勾结、刻意压低农户补偿标准、私吞挪用专项补偿资金等以权谋私的现象，这极大地挫伤了农户退出农村宅基地的积极性。这些乱象往往造成农户不认可宅基地退出的补偿标准，在退出过程中出现一些极端行为来阻碍了农村宅基地退出工作进行。

2、农民退出意愿不强

据调查，在河南，影响农户宅基地退出意愿的阻力因素有农民年龄、房屋建造成本、退出补偿标准等；年龄较低、宅基地较早退出、月生活成本増加较高的退出者对宅基地退出满意度越低；年龄较大、原有住房面积较大、原有住房使用年限越长的退出者对宅基地退出满意度越高；农一代（四五十年代出生的农民）离土出村、外出务工经商，但对家乡饱含深情，仍然会选择落叶归根，很少愿意退出宅基地，也想把宅基地留给下一代。“农二代”更关注进城后的城市融入问题和城市福利待遇问题，具备基本的保障后进城人员才能无后顾之忧地放弃农村宅基地。特别是耕地征用后利益“剪刀差”已经引发很多农民与村集体、政府、投资开发商的矛盾和冲突以及彼此的不信任。作为长期以来农民的“安身立命”之所，在宅基地退出及补偿问题中很多人持不信任和观望态度，宁愿宅基地长期闲置也不愿意主动退出。

3、缺乏统一补偿标准

从宅基地退出的具体实践来看，各地方根据不同情况实施的退出补偿标准不尽相同。第一，货币补偿，是最常见的方式，即按照原宅基地面积给予一定数额的货币补偿，让农民可以“带资进城”。但目前我国并没有出台关于宅基地退出补偿的具体规定，退出的补偿标准一般是各地方政府一般常见的城市经济条件较好的城郊地区补偿的较多，偏远地区的、经济基础薄弱的地区补偿较少。第二，补偿楼房。农民集中主导由地方政府新建的楼房中，大多数是安置房，发生的多数是地方政府强制执行或者村民集体投票同意。第三，平等置换商品房，置换同等面积商品房，是对农民最有利的方式也是最愿意接受的方式，但具体置换商品房的价格、地理位置等也没有具体的规定，具体都是需要农户与政府之间进行利益博弈。在调研中发现，农民的退出意愿不强跟补偿标准间有很强的关联性。

三、新型城镇化进程中农村宅基地退出的措施建议

1、农村宅基地有偿退出关键在“自愿”

几千年来，农民一直视土地为命根子。而随着城镇化进程的不断加快，城镇常住人口越来越多，城镇发展中人地矛盾日益突出，越来越多的农村土地不断地被纳入城镇发展的版图。笔者认为新型城镇化关键是人的城镇化，不是土地与户口的城镇化。农户宅基地退出意愿之所以不强，主要还是担心失去土地以后，缺乏在城镇谋生的技能，城市社会保障和公共服务跟不上，进城农民难享市民待遇，成为城镇贫民。在河南，还有一些地方盲目推进城镇化，赶农民上楼、进城，造成了征地矛盾。对于条件不具备的地区，要把握城镇化的节奏，不能贪大求快。对于不愿洗脚进城的农民，要尊重他们的意愿，引导他们科学致富，妥善安排他们的生活。

2、明确宅基地权利归属和宅基地有偿使用是退出的前提

明确宅基地权利归属实质上是对农民的宅基地使用权给予法律上的肯定从而保护农民的权益，并且规范农村宅基地管理。同时建立宅基地有偿使用制度也是防止宅基地面积超标、“一户多宅”现象的出现，控制宅基地用地规模，加强宅基地使用的管理。目前多数地区的宅基地的资产属性无法实现，农民权益受损，阻碍新型城镇化的发展。但改革试点地区的政策鼓励宅基地的退出，为了避免政策与法律两者间的冲突，制定专门的有关宅基地的法律。为保障农民权益，法律上首先必须规定农民享有宅基地用益物权，有利于宅基地退出过程中农民财产性收益的充分实现。对于宅基地的规划、审批、管理以及流转的范围、对象等也需在专门的法律中严格规定，以确保宅基地合法化管理，杜绝宅基地闲置、宅基地隐形市场普遍等现象。

河南还需加速农村宅基地使用权确权，按照“尊重历史、注意现实、权属合法、界址清楚、面积精确、一户一宅”的原则，加速推进地籍调查，结合不动产注销制度建设将宅基地上的住房等建筑物、构筑物纳入工作范围，尽快完成房地一体的农村宅基地使用权确权注销颁证工作，保障进城农人宅基地用益物权。

3、探索因地制宜的宅基地退出模式

基于河南省各地经济水平差异较大，制定宅基地退出模式，必须因地制宜。在经济发达的、有条件的地区率先制定宅基地退出可以借鉴浙江省义乌市的分区域退出模式，远郊地区实施“异地奔小康工程”、城镇规划外的郊区“空心村”改造、城镇规划内新区集中建设安置房屋、“集地券”等方式。对于经济发展较为落后特别是占有河南近一半面积的山区贫困地区，在宅基地退出中还要结合扶贫工程，尊重农民意愿，保障农民的自主选择权，增加政府财政支持，探索宅基地有偿使用和退出，实现农民脱贫。对于距离城镇近、土地增值高地区的宅基地，可借鉴天津宅基地换房政策，结合增减挂钩政策、尊重农民意愿、结合城镇建设规划，保证耕地资源的背景下，通过土地置换换取资金等模式。

4、拓宽补偿资金渠道

一是实行财政投入引导政策。如安徽金寨县，县财政每年设用于社区基础设施和公共服务设施建设的专项奖补资金；同时乡镇投入引导资金用于基础设施、公共服务设施建设和补助农户建房等。二是实行土地收益反哺政策。如天津宅基地换房模式，通过城乡建设用地增减挂钩政策，对拆旧复垦节余用地指标产生的土地出让收益，统筹用于社区基础设施建设、群众建房补助，同时提高农民在土地增值收益中的分配比例。三是实行多渠道融资政策。新农村建设投资公司融资，协调银行为农户建房贷款。同时，引导鼓励在外创业成功人士参与新型社区建设，先后吸纳民营企业捐助资金，协调帮扶资金，大力地支持了新农村社区建设。

5、强化农村宅基地使用的监督管理制度

由于农村宅基地退出的信息不对称，监督体系不健全等原因，导致有些农村宅基地管理的负责人对农村宅基地退出过程中的监督不力甚至参与“寻租”，以权谋私。在实施宅基地退出过程中，河南省各級土地部门在农村宅基地确权登记工作顺利推进的情况下，要进一步加大农村宅基地退出的信息公开，做到申请、取得、使用、管理和退出的工作透明化，建议建立能够供广大群众查阅、监督的农村宅基地信息查询系统。政府工作透明，老百姓心里清晰能够有效地增加农户对政府工作的信任感。同时，农村宅基地使用的日常监督和管理的执行中，很多地方政府部门对于贯彻农村宅基地退出工作方面的执行力和意愿都明显不足。建议河南省各地区对于认真贯彻执行农村宅基地退出政策，公平合理地补偿农户因农村宅基地退出产生的损失的相关部门给予政策激励。实行多重主体监督，完善举报渠道，对于“不作为”的相关责任人，要坚决问责。对于违法、违规参与宅基地退出“寻租”的相关责任人要依法予以严惩。

6、建立完善的社会保障制度

保证河南省在新型城镇化背景下的宅基地退出有效推行，一系列的配套改革必不可少，特别是建立配套的社会保障制度。退出宅基地的农民进城后，生活方式与就业环境相比之前大有不同，融入城市还要面临一系列问题，如就业、看病、养老等。同时由于户籍制度的影响，农民在城市就业还会受到歧视，就业更加困难，要让一直居住在农村的农民适应城镇生活并非易事。因此政府借鉴试点地区经验，河南省可以结合具体情况给予宅基地退出农户一定的城镇购房补偿资金或贷款优惠，同时配套的的养老保障制度缩小与城镇居民的差距，让进城的农民真正融入到城镇中，没有后顾之忧。

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