能源治理研究述评

张 群， 宋迎法

(中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116)

一、引言

全球能源领域存在几个棘手的挑战，如：化石能源需求不断增长，突出表现为新兴发展中国家需求量逐年暴增；化石能源消费带来的环境负外部性要求能源系统向低碳方向转变；数十亿能源贫困人口仍然缺乏获取现代形式的能源的渠道。从人道主义角度考虑，保障底层人群的能源获取和能源安全，是能源治理要解决的重要问题。管理这些错综复杂的问题是实现全球能源系统可持续发展的前提，这些涉及多个国家和地区的问题不是任何单一国家或者组织所能独立面对的，全球国家间的关联性将其绑定在一个大型网络中。能源问题的复杂性要求不同行为主体加入其中，需要治理的灵活性、创新性、开放性以及多样性。在这样的国际环境中，能源治理变得尤为重要。

能源治理虽然是一个新兴研究领域，近几年其研究文献却非常丰富。当前国际能源领域存在气候变化引发灾害和恐慌、能源安全遭受恐怖主义威胁、地缘政治冲突激烈、传统化石能源市场波动大等诸多刻不容缓的危机。这些亟待解决的问题促使学者们开始从全球治理的视角重新审视能源问题。单一民族国家的治理手段无法有效解决全球性能源问题，更多学者将目光转向网络模式，利用多元行动者的共同参与，制定更加合理的国际能源规则[1]。同时，中国、印度等新兴能源大国开始在能源国际格局中展现其重要作用，影响着能源规则和政策的走向。传统的二元博弈能源格局逐步打破，多元化格局正悄然建立。

本文拟从国内外近年来的能源治理相关文献入手，结合G20峰会达成的最新会议成果，就全球能源治理的研究现状、概念内涵和当前研究热点问题对能源治理研究进行综述。

二、能源治理研究现状

21世纪初，全球治理在能源领域的研究开始受到重视。当前全球能源治理具有典型的二元博弈特征，博弈双方是代表石油生产国利益的石油输出国组织(Organization of Petroleum Exporting Countries, OPEC)和代表石油消费国利益的经济合作发展组织(Organization for Economic Co’operation and Development, OECD)下属的国际能源署(International Energy Agency, IEA)。2015年，随着索马里沿海海盗和在沙特阿拉伯、叙利亚及伊拉克的恐怖主义活动的泛滥，国际社会对能源安全的关注更加显著，能源治理的研究有了长足的发展。国内能源治理的研究内容可以分为以下两个类别。

一类是全球能源治理体系的发展现状研究，主要包括各类国际能源组织的发展情况和作用分析以及能源治理格局所面临的挑战、困境和未来展望。通过理清主要的国际能源组织在能源治理体系中所扮演的角色，可以更清晰地看到能源治理行动者的力量对比和博弈形势。全球能源治理体系中活跃的国际组织主要有OPEC、IEA、国际能源论坛(International Energy Forum, IEF)、能源宪章条约( Energy Charter Treaty, ECT)、二十国集团(G20)、八国集团(G8)、联合国、世贸组织及多边发展银行。有些学者倾向于从宏观层面分析主要国际能源组织或者相关国际组织的发展情况，以及对能源治理的贡献作用[2]79。有的学者则选择单个国际组织所承担的能源治理功能进行探究。比如程春华对ECT的研究，主要阐述了其转型动力与原因，以及对全球能源治理变革、俄欧能源贸易、“一带一路”倡议的作用、中国参与全球能源治理的复杂影响[3]。

二是关于我国在能源治理中所扮演的角色和作用研究。目前我国在全球能源治理体系中的重要性日益提升。改革开放后，我国逐步开放了面向全球能源治理的大门。1983年，我国成为世界能源理事会(World Energy Council, WEC)成员，1984年加入了国际原子能机构(International Atomic Energy Agency, IAEA)。从此，我国结束了能源国际组织零席位的历史，参与程度由浅入深。新世纪以来，我国能源治理策略更加注重发挥影响力，如通过担任能源组织或者协议的成员国、联盟国、对话国、观察员国等方式，与 IEA、 IEF、OPEC、ECT、IAEA等开展多种形式合作[4]。同时，我国开始在G20、金砖国家(BRICS)、亚太经合组织(Asia’ Pacific Economic Cooperation, APEC)和上海合作组织(The Shanghai Cooperation Organization, SCO)、亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB)等新兴国际框架下就能源问题积极发声。中国也是 IEF、联合石油数据库( Joint Organizations Data Initiative，JODI)、国际能效合作伙伴关系(International Partnership for Energy Efficiency Cooperation, IPEEC)和清洁能源部长级会议(Clean Energy Ministerial，CEM)等诸多能源机制的创始国，并主办多次国际能源会议[5]。学者赵庆寺就中国与G20的关系作了具体的分析研究，认为G20是中国第一次作为创始国和核心国成员参与全球经济治理机制，将为中国提高全球能源治理领导力提供重要的契机和组织形式[6]。

国外国际关系和全球治理领域的学者以及政策分析家们从国家层面对能源治理架构的剖析研究作出了重要贡献。从历史上看，全球和民族国家范围内的能源治理主要涵盖核能、石油和天然气、煤炭、可再生能源等。此外，能源治理发展与工业化的历史演变密切相关，它是生产性活动和社会效益(包括健康、教育和日常生活等方面)的关键投入。能源的消耗来自普遍性和持续性的外部性，尤其是气候变化方面对能源的影响较大，一些学者提出了有趣的概念框架，并将该框架直接或间接应用于能源治理。例如，阿伦·切普(Aleh Cherp)、杰西卡·朱厄尔(Jessica Jewell)和安德里亚斯·高德昭(Andreas Goldthau)合著的文章中，更为巧妙地运用复杂性理论去探究全球能源治理[7]75。劳斯提亚拉(Kal Raustiala)和戴维·维克多(David G.Victor)在2004年的文章中提出一种重叠制度问题的“政体糅合”制度框架，这种框架可以很好地适应当前全球能源治理的多样性和分散性。政权糅合概念已被基欧汉(Robert O. Keohanea)和维克多在 2011年的一篇文章中应用于气候变化研究，后被肯尼斯·阿博特(Kenneth W. Abbott)在同年刊登的文章中进一步扩展。高德昭和简·马丁·维特(Jan Martin Witte)两位学者分别在2009年和2010年的文章中对石油和天然气市场机制的治理进行了深入探索。

对于能源治理的研究，国外学者主要集中在两个方面：一是剖析全球能源治理发展中的困境与挑战。高德昭在2011年的文章《全球能源治理：现有的方法和话语》中叙述了能源安全、气候变化和能源获取方面的挑战，并且提出这些挑战是全球性的问题，需要“超越国家”层面的努力。他认为，目前学术领域的讨论更集中于能源获取的研究，能源治理的主体也主要是民族国家，很大程度上忽视了全球的外部性和公害问题。并且研究者从零和角度建构能源框架，忽视了可能的双赢局面[8]213。切普、朱厄尔、高德昭等人也在这三个方面指出了存在的问题，并认为这些问题反映的全球能源治理面临的复杂性正好为建立多中心治理体系提供良机[7]78。二是对能源实证格局的解读。学者们除了关注国家间的竞争领域，还关注非国家行动者在全球能源治理中的角色，并试图了解国家管辖内的决策。切普、朱厄尔和高德昭三位学者构建的框架最为广泛，他们的研究领域涉及全球能源管理中能源安全、能源获取和气候变化三个不同的层面[9]。

能源问题最近已经上升到政策和学术讨论的高度，但从国外学者的态度中可以看出，仍然很少有研究项目能够达到专门从全球治理角度对能源问题进行研究，需要全球能源治理及公共政策方面的研究来填补这个空白。

三、能源治理概念及内涵

能源治理的概念是与治理、全球治理分不开的。对于全球能源治理发展的探究，首先要从治理和全球治理说起。本杰明·索尔库将这三个概念进行了阐释，他认为治理指的是解决个人与市场无法解决的集体问题。全球治理的目标是处理全球多边事务以及全球范围的行动者协同合作的行动。它的定义包括规则的制定与执行，能源供应、利用过程中的集体行动问题。能源治理的过程涵盖议程设定、协商、实施、监督、评估的规则执行等方面，行动主体是能源领域的行动者，主要有政府及非政府部门、社会组织、私人企业、公民等[10]68。

全球能源治理的内涵可以概括为几大方面，即能源治理架构、能源治理行动者、围绕能源治理开展制定的规则和会议。能源治理架构指的是由主要能源消费国、能源生产国和其他一些参与国家共同组成的全球能源对话格局。全球性或地区性能源机构，或者国际规则是构成能源治理架构的主要单位，基于自身国家利益或者同一利益联盟国家的能源需求在能源对话中进行力量博弈。

总体来说，能源机构和国际规则主要分为以下四类：一是国际能源组织，主要是IEA、OPEC、IEF等。此类机构具有固定成员和成熟制度，主要职能是处理能源领域的国际事务。IEA是目前全球最重要的国际能源组织之一，其主要成员国是欧美发达能源消费国。OPEC成立于1960年，成员是11个石油输出国，创建目标在于降低或消除石油价格波动带来的负外部性，提高国际石油市场的稳定性，保障各成员国的石油收益，为石油消费国提供稳定充足的石油供给。IEF是目前能源领域最大的世界性论坛，1991年首次召开国际能源论坛会议，也是唯一能够囊括IEA、OPEC、金砖五国等主要能源消费及输出大国的论坛，其代表性和全球性得到了充分展现。该论坛旨在创建能源生产国与消费国的国际对话平台，促进协商行动，推动全球能源治理问题的合理解决。二是国际能源规则，主要是ECT等。能源规则的主要功能在于协调多边能源供求问题，促进能源供求平衡的实现，规则的建立需要正式签约。《能源宪章条约》于1998年4月正式生效，现有51个成员国。三是国际非能源组织，包括G8、G20、多边开发银行和出口信用机构等。这些组织的职能范围不只限于能源领域，广泛的职能使其获得更多的资源和支持。四是国际非能源规则，主要为世贸组织规则及双边投资条约[2]80。

全球能源格局现状如下：一方面，欧美代表的发达能源消费国利用IEA在能源格局中起主导作用。它们掌握全球主要能源的定价权并着手积极推动能源市场的发展，同时充分利用 G20、G8、WTO、ECT、IEF、政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)等机制主导全球能源治理的未来走向。另一方面，主要石油生产国在OPEC平台上表达其政治诉求和利益伸张。此外，世界主要天然气生产国联合起来，成立了天然气输出国组织(Gas Exporting Countries Forum，GECF)，力图在天然气供需上增强影响力。中国、印度等新兴能源大国虽处在能源生产国和传统发达消费国的边缘，但积极在能源领域的对话机制中发声，利用双边谈判的间接方式广泛参与能源协调[11]。

全球能源治理主体是能源治理的重要组成部分，承担制定规则与议程安排的主要角色。索尔库提出了六种最为重要的全球能源治理主体。第一种是政府间组织(Intergovernmental Organizations, IGOs)，它由多国政府共同建立并提供资助，设有专门的秘书处并与其他部门相协调，IEA就是典型的政府间组织。第二种是首脑会议，它是搭建在正式IGOs与政府部门间的常规外交问题的解决程序。首脑会议通常没有特定章程、固定成员及秘书处，相比正式的政府组织，它的运行模式更加灵活。第三种是国际非政府组织(International Non’governmental Organization, INGOs)，其范围不限于特定的国家或首脑会议。通常INGOs设有董事会，它的运作资金来源于公私两种途径。第四种是多边金融机构(Multilateral Financial Institutions, MFIs)，主要是国际开发银行，职能是为各国政府解决资金技术短缺问题，并且提供能源项目贷款。第五种是区域性组织，主要活跃在特定区域的能源领域。第六种是混合实体，包括倡议性国际网络、半监管类私人组织、全球政策网络、公私伙伴关系、私人实体，涵盖范围包含了前述的五种治理主体[10]72。

在众多国际能源机构和协调机制中，IEA和OPEC明显具有最强的执行力和影响力[12]98。原因在于这两个机构的成员国在价值取向上达成共性，在这一基础上，它们的共同行动增加了持久的动力和不变的方向。同时，发达成员国为这些机构提供充足的资金、技术、资源等物质保障，使之影响力和话语权得到了充分扩展。

其他的机构或机制如 G20、G8、ECT、IEF等，考虑到共同价值观上的分歧问题，尽管与IEA和OPEC相比，它们在权威性和代表性方面都有优势，但在行动力和影响力方面还有很大差距。欧盟发起并主导的《联合国气候变化框架公约》(UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，UNFCCC)得到了大多数国家的支持票。然而，发达国家与发展中国家在减排的责任分担方面存在较大矛盾，因此这项公约仍然停留在表面协议，而无法具体操作[13]5。

四、能源治理研究热点

(一)全球能源治理格局的挑战

随着全球环境不确定性和复杂性的增强，能源生产与消费格局也在悄然改变，许多棘手的挑战接踵而至。学者孙阳昭将这些挑战问题总结为三个方面：一是全球能源供应压力增加。这主要体现在新兴能源经济体的经济发展对于能源需求的快速增长，不可再生能源和环境承载力的有限性使得能源供应成为经济发展的难题。二是全球能源的过度使用与环境可持续性的矛盾与日俱增。化石能源的大量消费加重了环境可持续性发展的负担，并且以化石能源为主导的能源消费结构难以在较短时间内得到改善。不可忽视的是，非化石能源的大规模使用也将产生新的环境问题。三是能源安全与能源贫困问题尚未得到有效解决。一方面，世界经济的低迷处境导致全球能源消费增速大幅下滑，传统的能源消费国和生产国深陷能源危机，恐怖主义等威胁随着经济恶化不断复出，威胁着国际能源安全；另一方面，全球尚有20亿人处在能源贫困范围，大量贫困人口的健康因使用传统生物燃料更加恶化[2]81。

刘宏松等学者认为国际社会尚未建成全球一体化的能源治理框架。当前的全球能源治理机制间缺乏有效的协作，呈现高度的“碎片化”，主要表现在：治理机制之间的目标冲突，即主要国际能源组织间的利益矛盾突出；治理机制间缺乏协调合作，并没有建立一个对能源治理机制进行有效管理的专门机构；能源治理机制的代表性不足，一些新兴经济体并没有加入全球能源治理的核心机制当中[14]。高德昭从宏观角度总结能源治理面临的挑战：新兴经济体的能源需求上涨与全球能源脱碳需求之间存在矛盾；能源获取渠道尚未保障，能源贫困人口仍然是个大数目；能源投资方面也存在风险，影响能源安全的保证；化石能源使用的负外部性造成气候变化异常，低碳化生产方式亟需改进；能源治理问题以全球性关联为特征，单个国家为主体的能源治理能力被削弱。这样的背景下更需要超越国家的共同努力，然而当前文献中缺乏这方面的研究[8]216。

(二)能源治理未来展望

高德昭等学者的多篇文章中都着重强调能源安全、能源获取和气候变化三个方面的重要性，认为未来能源治理领域的研究需要与这三个研究领域联系在一起，并且将它们置于一个未来能源转型的大背景下。进一步的研究路径有望传递这些信息：第一，全球范围的文献普遍可能贡献更多全球能源和能源转型中有意思的视角。全球能源治理的研究可以从公共资源角度提取灵感，例如水、海洋、大气甚至是无线通讯等方面的治理研究。第二，考虑到近期能源系统固有的复杂性特征和他们高度内部联系的本质，另一个有前景的研究路径是从生态系统分析的角度出发。假如地区性治理中能够获得有效的实践验证，那么这样的治理模式可以为全球范围的能源治理提供有益参照。而且能源转型作为一个持久的过程，需要良好的现代化建设、解决失业者的问题、管理摩擦等作为其治理基础[15]。转型管理领域的研究成果可以应用到能源治理或者全球治理中。第三，能源安全评估应当遵守气候层面的条款，并且秉承促进全球能源供应的理念。能源安全的概念性框架需要适应一个更加整体性和综合性的方法来应对当代的能源挑战[8]217。

在研究工具上，安·弗洛里妮(Ann Florini)提出了信息披露机制对于能源治理的作用。她将信息披露看作是不同于制度规则的有自我组织基础的工具，它能够通过促进参与和建立合作网络的手段影响能源治理中信息的拥有者，或者对他们施压，从而影响他们的行为。该机制的目的是打造一种信息拥有者可以理解的行为驱动器，以调整他们在能源治理中的行为[16]。

(三)中国与能源治理

除传统的IEA和 OPEC机构外，在当前全球能源治理格局中， ECT、IEF、IPCC等国际能源协调机制也积极发出自己的声音。如G20拓展了全球能源对话平台和范围[12]100，促使能源治理格局悄然变动。近年来，我国在能源治理体系中表现十分积极，不仅在上述国际能源机构和机制中积极发声，而且逐渐担当起重要角色。2015年5月，我国签署《国际能源宪章》，从ECT的受邀观察员国变为签约观察员国；同年11月，我国正式与IEA建立联盟关系，双方承诺加强在能源安全、能源数据及统计等领域的合作[17]。2016年9月，作为G20主席国成员举办主题为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”的G20主席国第十一次领导人峰会。这次盛会使得我国通过G20平台在全球治理空间内发挥了更大的作用，同时我国通过参与这一机制，得以有机会讨论一些重大国际治理规则的制定，维护我国国际权利。为支持这一盛会，7月美国威立(Wiley)数据库与中国社会科学院合作出版了一期相关特刊《面向2016年G20峰会——全局分析及中国面临的挑战》(Towardsthe2016G20——GlobalAnalysesandChallengesfortheChinesePresidency)，其中8篇文章从G20对全球政府在不同政策领域(金融、贸易、投资、移民等)的影响方面做了深入分析，并从两个不同视角探究中国在其中的作用，即中国在相关问题的全球辩论方面如何发挥自身的影响力及G20能够为中国的改革议案提供何种支持[18]。

我国是当今世界新兴能源需求大国之一，在全球能源治理中具有重要作用。鉴于综合国力的国际影响力不断增强和扩大，进一步促进了我国与更多的全球能源治理组织与机制建立互惠合作关系。在未来的发展道路上，我国仍需对自身在全球治理格局中所处的地位有清醒的认知。

对于中国等新兴发展大国而言，未来全球能源治理的发展趋势是“弊大于利”，因为中国、印度等新兴能源需求大国长期处在国际能源组织的边缘地带。维护自己利益的关键要靠与相关能源出口国之间的双边谈判，同时也应该尽可能地争取多方能源协调机制中的发言权[13]5。

作为能源需求处于上升期的发展中大国，我国当前的发展目标与美国、欧盟或者石油输出国主导的能源治理价值观有明显差异。现阶段，我国能源治理的主要目标依然是经济发展和能源供应安全。

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