国内外肉类食品法规与标准探析

何秀丽 梁爱华

(四川旅游学院，四川 成都 610100)

我国是肉类食品生产和消费大国，据统计：2015年全国肉类总产量为8 625万吨，进口量为268.4万吨，猪肉人均消费40.97kg，牛肉人均消费5.44kg，羊肉人均消费3.36kg，禽肉人均消费13.34kg[1]。据预测，到2020年我国肉类食品总产量将达到9 000万吨，全国肉类需求总量将达到1亿吨，这意味着届时我国肉类食品近1 000万吨的缺口需要依靠进口来弥补[2]。也就是说，我国肉类食品的安全不仅仅与国内自产的肉类食品质量有关，还与世界各国的肉类食品质量息息相关。

目前肉类食品已成为人们餐桌上必不可少的食物。但肉类食品富含蛋白质和脂肪等营养物质，在储存条件不佳的条件下极易腐败[3-4]：如果原料肉中含有李斯特菌、大肠杆菌、沙门氏菌等致病菌，那么对应加工后的肉制品也很可能残留致病菌从而对消费者身体产生危害；而一些特殊的加工方式如腌制、烟熏、烧烤等也可能使得肉类食品中产生有害人体健康的致癌物质；另外，受养殖环境和其他因素的影响，肉类食品中的兽药残留量、重金属含量、添加剂用量等超过一定限量也会威胁到人体健康[4]。因此，肉类食品的质量与安全必须依靠法规和标准来保障。

为了保证肉类食品的质量与安全，世界各国均在法规与标准上对肉类食品做出了相关规定。美国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家普遍采用国际标准，并结合自身国情和贸易需求，在国际标准的基础之上逐步建立完善适合自身的肉类食品标准体系，基本实现了从畜禽养殖、屠宰、质量检验、加工、包装、物流、溯源等方面的全程覆盖[5]。本文通过对比国际组织、部分发达国家和我国的肉类食品法规与标准体系，旨在为我国肉类食品法规与标准的制定或修订提供一些参考建议。

1 国际上与肉类食品相关的法规与标准

1.1国际食品法典

国际食品法典(Codex)，是指由国际食品法典委员会制定的有关食品标准、准则和建议。国际食品法典委员会(英文名为Codex Alimentarius Commission，简称CAC)，它是在1963年由联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合成立的，用于协调各国政府间有关食品管理法规、标准问题的机构。CAC目前有187个成员国、1个成员组织(欧盟)和219位观察员，设有秘书处、执行委员会、政府间特设工作组、协调委员会和专业委员会等组织和机构。

国际食品法典是全球范围内食品领域的重要参考标准。世界贸易组织(WTO)将国际食品法典作为解决各成员国之间因食品安全标准或法规差异产生贸易争端时的仲裁标准。国际食品法典的内容涉及食品添加剂、食品标签、食品卫生、营养与特殊膳食、污染物、检验方法、农药残留、兽药残留等多个方面。目前CAC发布的食品法典中有关肉类食品标准达43项：通用标准8项，法典指导原则12项，分析方法和取样法典标准4项，兽药残留标准2项，农药残留标准2项，操作规程9项，产品标准6项[6]。这些法典标准全面系统地对肉类食品质量各加工环节的操作规范、质量要求和检验分析方法进行了描述，具有科学性和实用性强等特点，成为各国肉类食品法规与标准制定时的重要参考依据。

1.2国际标准

除了国际食品法典委员会以外，另一个比较权威的国际食品法规与标准机构便是成立于1946年的国际标准化组织(简称ISO)。ISO的宗旨是在全世界范围内促进标准化工作的开展，被誉为世界上最大、最具权威的标准化机构。其组织机构有：政策发展委员会、合格评定委员会、消费者政策委员会、发展中国家事务委员会、特别咨询小组、技术管理局、技术委员会(TC)等。目前，ISO共有218个技术委员会(TC)和若干个分技术委员会(SC)。每个技术委员会对应负责一个食品领域的工作，例如TC34是专门负责农产食品工作的技术委员会，大多数与食品技术相关的标准由其制定，而TC34下设14个分技术委员会，其中与肉类食品有关的是TC34/SC6肉与肉制品分技术委员会[7]。

截至目前，ISO已制定了共21 704个国际标准，其中涉及食品领域的标准近800项，涉及肉类食品的标准达三十多项。尽管ISO没有制定专门的肉制品产品质量与分级标准、包装标准、运输标准和贮存标准，但在ISO 9000质量保证体系中有对肉制品的产品质量管理提出要求，在ISO 22000食品安全管理体系中亦对肉制品加工安全和管理作有相关规定。另外，在ISO 2000肉类食品生产企业前提方案中，还对肉类原料、初级生产、屠宰加工企业的设计和环境卫生、车间及设备设施、包装、储存、运输的卫生质量体系等做出了规定[6]。ISO制定的系列肉类食品标准对于各国肉类食品标准体系的建立具有良好的指导意义。

2 发达国家与肉类食品相关的法规与标准

2.1美国与肉类食品相关的法规与标准

根据联合国粮农组织(FAO)统计数据显示，美国肉类总产量居世界第2位[8]。美国的肉类食品主要是由农业部下属的食品安全监督局(Food Safety and Inspection Service，简称FSIS)负责管理并执行相关法律。除了负责美国境内肉类食品的安全监督管理以外，FSIS还负责进口肉类食品的质量与安全，如派遣官员到进口美国的肉类和禽类食品企业进行现场检查以及对进口食品进行检测等。

美国的法规体系主要由联邦法律、联邦法规两部分构成。与食品有关的联邦法律是《美国法典》的第7卷(农业)和第21卷(食品与药品)，与肉类食品密切相关的联邦法律主要是第21卷的第10章《禽类制品检查法》和第12章《联邦肉类检查法》[9]。与食品有关的联邦法规是在《联邦注册》上发表与公布的综合性和永久性法规汇编，其中与肉类食品密切相关的联邦法规主要有第7卷(农业)、第9卷(动物和动物产品)、第21卷(食品与药品)和第40卷(环境保护)[10]。需要注意的是：《联邦注册》上每卷的内容并不是一直不变，而是会进行每季度更新。

美国的食品安全标准采用美国国家标准学会(ANSI)管理协调的自愿性标准体系，其制定机构可以是ANSI认可的食品行业协会、标准化技术委员会和政府部门。美国涉及食品安全的农药残留、兽药残留、食品添加剂等化学和微生物的要求大都在法规里进行了规定，标准中只涉及产品等级规格的感官和理化要求。美国的安全标准中与肉类食品相关的标准主要由3个体系组成：第一个是畜禽质量分级标准，由美国农业部下属的农业市场服务局发布；第二个是采购规范，由美国农业部根据公共饮食业肉品采购的需要发布；第三个是一些包含肉类制品质量要求标准的商业条款描述文件[9,11]。

2.2加拿大与肉类食品相关的法规与标准

加拿大是世界农业生产大国，食品安全保障在全球范围内一直享有盛名。根据联合国粮农组织(FAO)的统计数据显示，2011年加拿大肉类总产量为437.4万吨，居世界前列[12]。加拿大的肉类食品监管机构主要有卫生部、农业厅、食品检验署(CFIA)和加拿大通用标准局[13]。加拿大卫生部负责制定在加拿大出售的所有食品的安全标准、营养质量标准以及与食品安全有关的各项政策；各省的农业厅则负责各省的动物疾病控制工作；食品检验署(CFIA)负责管理食品企业的注册、标准的执行等，如开展驻厂检查、动物屠宰前后检验、抽样送样、出口资格审查等；加拿大通用标准局则主要在非强制性标准的制定中发挥作用。

加拿大的法规体系与美国相似，也是由联邦法律和联邦法规两部分构成，并由加拿大食品检验局(CFIA)负责监管。目前加拿大与肉类食品安全相关的联邦法律有《食品和药品法》《加拿大农产品法》《动物卫生法》《肉类检验法》《饲料法》《消费者包装和标签法》《农业和农产食品行政货币处罚法》等7部法律；联邦法规有《食品和药品条例》《牲畜和家禽胴体分级条例》《动物卫生条例》《疾病报告条例》《孵化场条例》《孵化场隔离条例》《对被捕杀动物的补偿条例》《出口检验及认证免除条例》《肉类检验条例》《饲料条例》《消费者包装和标签条例》、《农业和农产食品行政货币处罚条例》等12部条例[14]。

加拿大与肉类食品有关的标准主要由产品及产品质量标准、农兽药残留限量标准和饲养标准规范三部分组成。加拿大通用标准局负责发布牛肉、羊肉、猪肉、禽肉、鱼肉和火腿等多个肉类食品的质量等级分类标准[15]。加拿大卫生部下属的有害生物管理局负责制定农药残留限量标准[16]，兽药理事会负责制定兽药残留限量标准[17]。此外，为规范畜禽的生产、销售、运输和加工，加拿大政府同畜牧业界共同制定了适用于全国的饲养业操作指南——《饲养实践推荐规范》，该规范涵盖了所有畜禽的饲养和管理活动，对棚舍、饲料、饮用水、喂养、动物个体识别、监管、运输、销售场所、处理设施以及紧急处置程序等方面均设置了一定标准[14]。

2.3其他国家与肉类食品相关的法规与标准

澳大利亚的食品法规与标准体系比较特别，由各州政府负责执行食品法，从而导致澳大利亚境内各州标准不一的情况。为此，澳大利亚新西兰食品局基于协调保护各州食品卫生标准的原则，制定了有关深加工、运输和销售的国家食品标准，要求所有的食品企业需具备食品危害分析与关键控制点(HACCP)体系。与此同时，澳大利亚和新西兰农业资源管理理事会还针对内销的食品企业制定了澳大利亚标准(如鲜肉)，要求其国内的肉类食品企业引入HACCP体系[3,18]。

法国的食品法规与标准体系始终体现着预防为主的原则，坚持“从农田到餐桌”全程控制。法国的肉类食品安全监管从农场饲养就开始，肉类食品企业必须持有兽医服务局颁发的健康资格证，政府根据企业规模大小确定派驻的兽医数量，兽医对屠宰场进行检验，对肉类食品产品、加工过程和相关文件进行检查，并根据企业的总体卫生水平和生产活动的风险级别确定检查频率[3,19]。值得一提的是，法国的肉类食品企业还利用标签信息建立了详细的追溯体系，在养殖场、屠宰场、加工厂和分销企业随处都可以观察到很多内容不同的标签信息卡，里面详细记录了产品在各个环节的真实状况，可以追踪每块畜禽肉的来源[3]。

英国的食品法规与标准体系主要受欧盟《食品安全白皮书》和欧洲标准影响，因1985年疯牛病事件的发生，英国政府开始对屠宰场进行严格的强制性监督，应用客观的、基于危险性分析的卫生标准开展定期监督检查[3,18]。与此同时，英国也加快推进从饲养者到肉品厂的产品追踪体系建设。

3 我国与肉类食品相关的法规与标准

我国的食品安全由国家食品药品监督管理局统一管理、其他部门协调配合完成。我国与肉类食品相关的法规主要由《食品安全法》以及各省市、各部门制定的实施条例、管理办法等构成。2015年新修订的《食品安全法》将“全程控制”作为重要的食品安全管理理念[20]：强化源头管理，要求必须按国家有关规定使用兽药、饲料和饲料添加剂；强化过程控制，要求对食品贮存、运输和装卸等环节进行有效的风险控制；建立全程追溯，推进从畜牧过程到屠宰加工、物流、零售信息的可追溯。

我国的食品标准有强制性标准和推荐性标准两种形式。强制性标准是保障食品安全的重要基础标准。截至到2016年底，我国共颁布了29个强制性标准，包括基础标准4个、原料及产品标准2个、卫生要求标准4个、检验方法标准19个[21]。受“瘦肉精”等事件的影响，我国颁布的强制性标准中关于肉类食品的检验方法标准最多，但近年来卫生操作规范等过程控制标准越来越受青睐，如在2016年分别颁布了针对畜禽屠宰加工和肉类食品经营卫生规范的强制性国家标准[21]。

推荐性标准不是必须遵守的标准，但一经采用就必须遵守，其对提升食品质量、保障食品安全起着重要的作用。推荐性标准在肉类食品标准体系中占的比重较大，按照标准的类别可分为过程控制标准、产品标准及检验方法标准。按照全程控制的理念，我国在肉类食品的养殖、屠宰、加工、流通、追溯等各个环节制定了相应的标准，目前共颁布了四十多个环节控制类推荐性标准，其中屠宰环节标准占比最大；肉类食品的产品分为肉与肉制品两大类，现行有效的肉类食品产品标准有70余项，除几个通用标准外，肉与肉制品的产品标准数量相差不大；肉类食品检验方法分为通用标准、理化检验方法标准和微生物检验方法标准三类，现行有效的标准有170项左右，其中理化检验方法标准占比最大，有100余项[21-23]。

4 比较与思考

对比我国与国外的肉类食品法规与标准体系，我们发现不论是国内还是国外都在不断地修订或完善肉类食品的相关法规和标准体系。

4.1法规方面

在美国等一些国家，有专门针对肉类食品检验或禽类制品检验的条款，并且关于肉类食品的法规不止一个，行业企业要遵循联邦法律也要遵循联邦法规。而我国最权威的食品法规当属《食品安全法》，但《食品安全法》没有针对禽畜类等肉类食品做出专门的条款规定，而是针对所有的食品和环节做出了通用要求，专门针对肉类食品的法规中在各省市或各部门制定的实施条例、管理办法中才有。

4.2标准方面

一是国外食品标准中更侧重于对肉类食品生产的过程控制，如国际标准化组织、美国、加拿大、法国等针对肉类食品生产过程控制的标准较多，而我国的肉类食品标准无论是强制性标准还是推荐性标准都以检验方法标准为主，过程控制标准相对较少，尤其是流通过程的控制标准比较欠缺。二是国外许多国家的肉类食品标准更新速度较快，并随着国际标准的更新不断发生变化。而我国的肉类食品标准沿用十年前的甚至更久远的标准情况时有发生，标准更新速度较慢，且部分标准之间内容相互重叠，还有待进一步整理修订。

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