南海九段线法律问题析论

李 慧

(武汉工程大学 法商学院， 湖北 武汉 430205)

九段线是我国南海传统海疆线。之所以说它是传统的，是因为九段线内疆域是历史形成的，是两千多年前中国人民首先发现、首先占有并首先加以命名。正因为如此，在中华民国政府正式划设九段线并对外宣示后，没有任何一个国家对此提出质疑。直至上个世纪七十年代，在南海发现丰富的油气资源后，一些国家方才擅自强占南海岛礁，致使南海安全形势急剧恶化。近年来，个别国家对我国南海疆域九段线的法律地位提出质疑，妄图浑水摸鱼，混淆视听，从法律上推翻我国拥有南海诸岛及其附近海域主权的正当性。

一、九段线的正式划设和宣示

九段线是中国政府在南海海域标绘的九条断续海疆线。它经历了三个阶段：一是历史的演变。这样一条海疆线是事实存在的。千百年来，中国人民在这样一条传统的海疆线内进行生产、生活，中国对线内海域进行有效占有和管辖。二是近现代中国政府在地图标绘，在国际上公开宣示。三是九段线的权利和义务为新中国政府所承接。

1.九段线的历史演化

有关南海传统海疆线九段线的学术研究，往往从民国时说起。毫无疑问，南海传统海疆线九段线是国民政府开始进行官方划设并正式对外宣示的。但是，我们必须意识到，九段线内的传统海疆纳入我国政府疆域治内这一事实已存在数千年。具体地说，中国人民早在东汉时期就发现了南海诸岛。从宋代起，历代中国政府都把南海诸岛当做国家的行政单位进行了有效的占有和管辖。民国政府时期又纳入到了中国的版图。这就是国际法上的先占原则，它是国际法上领土取得的最基本方式。

2.九段线的划设远早于《联合国海洋法公约》

南海传统海疆线九段线虽然是近现代才划设的，但依然远早于《联合国海洋法公约》的诞生与生效时间。上个世纪三十年代初，国民政府开始给南海岛礁上户口(命名)。到上个世纪三十年代中期，所有的命名工作就已经全部完成。同时，国民政府在地图上标绘了南海疆域线。日本侵华期间曾短暂地占有南海诸岛。战后，根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》相关国际协议精神，“日本侵占中国的全部领土，应无条件归还中国”，国民政府依法收复了南海诸岛的主权。1946年，国民政府派遣军舰巡视与宣示主权，测量有关水文数据，并开始绘制南海诸岛地图。由此，中国国民政府无论从法理上还是从事实上，都恢复了对南海诸岛行使主权。1947年，中华民国政府首次在版图上标绘了11条断续国界线并公开出版发行，后来，新中国进行了适当的调整，形成了今天的九段线。对此，当时没有任何一个国家提出质疑。《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)是1982年方才经由缔约国签订通过，而我国正式签署生效则是在1996年。很显然，南海疆域九段线的划设早于《公约》近半个世纪。用《公约》的条条框框来套用、衡量、限制九段线，无异于削足适履。九段线作为一个历史产物，理所当然应该得到沿用和尊重。

二、南海九段线法律性质的界定

如上所述，九段线远早于《公约》是一个不争的事实。基于法律不溯及既往的通行国际法律准则，任何以新的国际海洋法律制度来论证甚至否定九段线的企图，都是违反基本法律准则的。尤其需要指出的是，九段线的划设，是符合当时的国际法和国际习惯的，否则，西方法学家和御用学者早就对它开炮了。不过，国内学者对于南海九段线的法律地位也有诸多不同论点与讨论。

1.国界线说

主张九段线为国界线的学者认为，中国对九段线内的全部岛、礁、沙、滩以及海域都享有主权，线内所在即属于中国的主权领土范围，而线外则属于其他国家或公海[1]。九段线相当于领海线，与陆地上的疆域分界线有明显不同。首先，路上国界线是清晰明确的，具有显著的标志。如陆上疆界，可以设置主权界碑、篱笆、铁丝网、围墙、沟壑等，可以设置一个非常醒目的分隔标志。目前，南海疆域九段线是以九条虚线的形式标注的，并没有明显的分隔地理标志，很难将其界定为一条名副其实的国界线。其次，国界线设置的基本目的是划分不同国家的领土主权，线内和线外有一种非此即彼的权属，不是A国就是B国的，即使是飞地，也不可能是无主地。但是，现有九段线的公布并没有因此否定南海海域内存在“公海”的事实。这就是说，与我国九段线相邻的海域，有可能不归属于任何国家。《中华人民共和国领海及毗连区法》规定：“中华人民共和国的领海宽度为12海里。”这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，当然包括南海诸岛。这些领海以外的海域，比如专属经济区、大陆架等，显然我国还可以主张管辖权。但这只是主权权利，与享有全部主权还是有很大差别的。第三，领土包括领陆、领海、领空，根据现代国际法“陆地统治海洋原则”，没有陆地的依托是很难主张海洋的法律地位的。而九段线内的南海，依据现有的国际法，南海各岛屿之间相距甚远，即便是只主张主权权利也有相当的难度。因此，无论是从地理上还是从法理上，将九段线作为划分我国与周围国家领土主权的国界线难度很大，阻力可能也很大，但并不是说不能主张。第一，我们可以在海底设置主权界碑等标志。第二，根据经度纬度的交织完全可以隔离出一片相对独立的海域。第三，我们有充足的历史依据。我们不能轻易放弃把“九段线”作为“国界线”的选择，而应根据国家利益最大化的需要适时拿出这一武器。

2.历史性水域线说

历史性水域的主张最早由台湾方面提出。其基本观点是，南海历史性水域界线内之海域为我国领土，我国享有全部的主权和主权权利。但能够成为历史性水域必须具备有效管辖、长期管辖和国际社会的承认这几个基本条件。现实是南海大部分岛礁被周边国家强占。为了造成既定事实，有关国家不仅修改法律、编制行政单位、驻军，甚至移民、建学校，搞旅游开发，搞岛礁建设，能使的招数都用上了，只为了把偷来的东西合法化。这三个要件中的有效管辖、长期管辖显然不具备，要它们承认中国的的合法权利更无异于痴人说梦。所以，如果将历史性水域简单地界定为内水，在法理上和实践上难度也很大。事实上，最早提出此类主张的台湾方面也感到力不从心。

该学说的实质是把九段线作为所有权区分的一个范围标志。需要指出的是，《公约》通篇虽然没有对历史性水域做一个明确的界定，但在海域划界这个问题上，《公约》也承认一国的历史性权利。我国的相关法律法规也强调了对历史性水域权利的继承与坚持。

3.岛屿归属线说

该主张认为九段线的画法在当时是符合国际规范的，是一种国际间广泛使用的地理速记方法。岛屿归属线即表示以群岛最外缘的岛礁为界，将众多岛礁包围在一条界线之内，线内的岛、礁、沙、滩等均属于一国主权管辖范围，线内海域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位而定[2]。由于岛屿归属线只是划定了线内岛屿的归属，并没有包括线内的全部海域。这种主张得到了很多学者的认同，而我国在相关法律法规中也一再声明对南海诸岛及其附近海域享有无可争辩的主权[3]。但是，南海地形复杂，不仅包括岛屿，还包括岛礁、沙洲、暗沙以及广阔的海域。同时，根据《公约》的规定，岛屿享有同陆地领土相同的岛屿主权，拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架，而各种不适宜人类居住的岛礁则只能拥有12海里的领海。因此，对岛屿归属线内海域的权利主张也是复杂的[4]。理论上，我们会选择把九段线内的海域作为一个整体来对外主张主权。这就有三种情况：南海岛屿的主权的法理依据是充分的、不容置疑；但是，那些礁石、沙洲、暗沙等权利主张比较模糊的地方，人家要拿来做文章；还有除领海、毗连区、专属经济区等以外的剩余海域的权利，岛屿归属说更是选择放弃了主张，这显然是重大缺陷。

4.群岛水域线说

群岛水域是指群岛基线以内，河口、海湾和港口封闭线以外所包括的水域。群岛水域既不属于内水又不是领海，而是具有特殊法律地位的新水域。南海海域广阔，九段线内海疆面积有210多万平方公里。有些海域可以明确界定法律性质，如领海、专属经济区等，还有大量海域法律性质没有明确。《公约》规定群岛国可以设定群岛水域，但没有禁止非群岛国设定群岛水域。据此推定，在南海九段线设定群岛水域法律制度并不违反《公约》[5]。况且，目前国际上对于拥有群岛的非群岛国能否设定群岛水域制度并无定论。因此，在南海九段线内岛屿相对集中的地方可以采纳群岛水域制度。由于群岛国的领海、毗连区、专属经济区和大陆架的宽度是从群岛基线开始量起，群岛之间大量海域将为我国主权或主权权利所覆盖。相对而言这将使我国获得较大的海权利益，但海权利益最大化的学说无疑是“国界线说”。

三、几种界定九段线学说的局限性

目前，国内学者的研究主要集中在上述观点，其不足之处作者试图逐一点评。鉴于“国界线说”在上述分析介绍时已作评断，将不再赘述。

1.“历史性水域说”的局限性

中国对南海海域的陆地、领海、毗连区、专属经济区以及大陆架的主权或管辖权都可以在《公约》中找到相应的法律依据[6]。但是，对所谓“剩余海域”(即除南海海域的陆地、领海、毗连区、专属经济区、大陆架之外的海域)的权利主张似乎超出了《公约》的范畴。在此背景下，“历史性水域说”应运而生。“历史性水域说”和“历史性权利线说”实质是一样的。该学说认为，中国对包括“剩余海域”在内的南海海域所享有的历史性权利(即历史性管辖权)可以不受《公约》的限制[7]。换言之，《公约》没有规定历史性群岛水域的具体内容，而中国主张权利的最大依据恰恰来自于充足的历史依据，这种基于先占权的历史性权利远早于《公约》。该学说因能对“剩余海域”主张历史性权利，将会使中国在“九段线”内的利益最大化。

但是，该学说最大的问题是没有区分主权和主权权利。主权是对于所有权而言的，以国家领土为空间范围，具有排他性；而主权权利只是限于与自然资源和经济活动相关的权利，不局限于国家的领土范围[8]。学者将历史性权利等同于历史性所有权，所追求的是领土主权。然而，在专属经济区和大陆架范围内，国家不享有领土主权，而是享有主权权利，两者有着本质不同，显然，不是用一个“历史性权利线”所能表达清楚的[9]。其次，“历史性权利”的定义尚不明确。目前，其定义在任何国际公约中都无法找到权威定义。尽管《公约》在部分条款中肯定了该权利，而且国际实践中也有判决成功的案例，但《公约》并没有明确界定什么是海域或水域的历史性权利。这样就会给依据《公约》来审视九段线的合法性带来很大的不确定性。

2.“岛屿归属线说”的局限性

“岛屿归属线说”是指将九段线等同于岛屿归属线。这意味着中国将仅能在九段线内的群岛及其周围海域主张权利，而不是整个南海九段线内海域。我们从1947年国民政府出版的《南海诸岛位置图》中可以看出，九段线是紧紧围绕中国南海诸岛，用线条将它们与其他岛屿区隔开时用的是断续线而不是实线，这似乎是吻合最初的意图。其实，这种用断续线标示岛屿归属的方法在群岛地区的划界实践中比较常见，表明将众多岛屿统一标明归属，省得逐一罗列出来，典型案例如1899年英国和德国瓜分所罗门群岛。将九段线看作岛屿归属线无异于承认中国主动放弃九段线内“剩余海域”的管辖权，因为这部分海域没有《公约》上明确的法律依据[10]。这无异于自废武功。中华民国在版图上标注九段线后，国际社会没有任何反对的声音。其间，中国继续对南海海域(包括“剩余海域”)实施管辖，国际社会均未异议。其二，20世纪70年代以后，部分国家质疑中国九段线的合法性并非出于法律因素，而是意图夺取中国南海丰富的海洋资源。因此，从这个角度看，我们不应当主动放弃“剩余海域”。该种主张实质上不利于中国海洋权益的维护，是不可取的。

3.群岛水域线说的局限性

群岛水域线说也有一些法理障碍。首先，就我国南沙群岛而言，其高于高潮线的岛、礁、滩共70多个。根据《公约》的规定，岛礁必须要自身条件具备维持人类居住或维持基本的经济生活，不能依托外来力量，否则，不能有划设专属经济区或大陆架的权利。这其实是一种静止的思维。南沙群岛一些岛礁经过建设，一是面积已经非常大，二是岛上通过种树种菜、海水淡化，已能提供或维持人类的基本生活。这种结合了自然岛礁的条件，通过人类的生产活动，而具备了《公约》第121条第(3)款规定的条件，是否可以拥有领海、毗连区、专属经济区或大陆架，《公约》显然没有预见到这种情况。可见，法律学说也要与时俱进，而不能抱残守缺、一成不变。有些国家主张，只有纯岛屿组成的国家才可采用群岛水域制度，对于中国这种既有岛屿又有大陆，特别是以大陆为主的复合型结构的国家采用群岛水域制度坚决反对，这显然忽视了地理的多重性和复杂性，是一种比较简单和自私的做法，不具有包容性和建设性。

综观这四种学说，“国界线说”可以使国家利益最大化，我们一定要坚持。特别是现代科技的进步，使得海洋划界和分隔并不存在技术上的障碍。“历史性水域说”和“群岛水域说”可以结合成“历史性群岛水域说”，契合现代海洋法的相关规定，似乎法理较为充足。“岛屿归属线说”比较折中，四平八稳，但中国要放弃很多的海洋权益。综合这几种学说，我们到底要采用哪一种，笔者认为，应根据当前的国际政治形势而定。现阶段，暂时保持模糊为好。但是，各方面的准备，当然包括法理上的论证和斗争，要抓紧推进，真正使法律成为维护国家主权的利器。

四、从法理上确立九段线的现实地位

九段线的法理地位，历史上早已确立，不容置疑。但是，在现实中，以美国为首的西方反华势力由于遏制中国崛起的需要，断章取义，肆意抹黑九段线。南海周边的个别国家积极配合西方反华战略，狐假虎威，任意歪曲九段线。这里，不得不提到2016年炒得沸沸扬扬的南海仲裁案。由菲律宾单方发起的南海仲裁案，中国自始至终既未参与、也未承认。菲律宾不顾中方的强烈反对，强行发起了仲裁。在美国等西方反华势力的支持下，拼凑而成的临时仲裁法庭强行给中方指定了仲裁员，强行确定了自己的管辖权。甚至连中方的仲裁费也强行由菲律宾给代交了。对于这样的荒谬行径，不参与、不承认是我国最低限度的回应。而且，我们还有必要予以有礼有节地回应与反击。在中国的强力反击下，相关国家也认识到自己的恶劣行径所带来的严重后果，逐步回归到理性的轨道，南海问题逐步降温，南海仲裁结果被搁置，南海局势得到有效管控。但是，对于这一仲裁案带来的影响与冲击，我们依然得从法理上予以有力的驳斥。

1.从法理上挑战九段线是不可能得逞的

具体来说，此次仲裁从三个方面冲击了九段线。一是企图全盘否定九段线。九段线在二战后正式划定，南海周边各国从未质疑。世界各国也从未否定。二是企图肢解、碎片化九段线。菲律宾只是要求对部分岛礁的海洋权利进行界定，而不提整个南沙群岛、中沙群岛，不在整个群岛甚至整个南海岛礁的主权上来审视，是故意“只见树木，不见森林”，企图肢解九段线。三是形成了恶劣的“破窗效应”。此次菲律宾得逞之后，日本提出要在东海提起对中国的仲裁，越南也是乐见其成。其他国家会不会跟进，也有待观察。无论如何，部分国家可能会长期拿此说事。菲律宾单方面发起的南海仲裁案开创了一个非常恶劣的先例。这是相关国家第一次企图从法理上动摇否定九段线。多年来，菲律宾、越南等国虽然对我国南海岛礁大肆进行圈地、侵占，企图造成既定事实，但改变不了南海岛礁自古以来就属于中国管治的客观事实。作为最大的发展中国家，中国一直秉持公平、正义。为了支持其他发展中国家，中国不仅积极推动《联合国海洋法公约》的发展，甚至抑制了自己的海洋权利，一直没有明确九段线的法律性质，导致菲律宾认为有机可乘。对此，我们应该明确表明态度，坚持在处理相关争端与国际关系时，一切谈判和协商的基础就是九段线，其法律地位不容置疑。

2.《公约》不能适用九段线

《公约》虽然在解决海洋权益争议上发挥了较大的作用，但是在适用九段线方面，却存在着不可克服的局限性。一是二者产生的时间不同。九段线的正式官方划设是在1946年。而《公约》产生于1982年，对大多数成员国生效是20世纪90年代的事情，对中国生效则是1996年。二是二者的法理依据不同。九段线的法理依据是当时的习惯国际法。而现代海洋权益争议则来自于《公约》等系列海洋法律制度。三是二者适用地域不同。《公约》调整的地域仅限于海洋区域，对于陆地(包括岛屿)无权管辖。要解决九段线内的海域归属，首先就要判定九段线内岛屿的主权归属，而这却是《公约》无法判定的。四是《公约》自身需要不断地发展和完善。现代海洋制度包罗万象，而国际习惯一直是国际海洋法最重要的法理来源。九段线无疑是历史性的权利，但到底是属于历史性群岛水域、历史性海湾还是国界线，中国政府一直没有予以明确，而《公约》在这一方面也没有明确的规定。九段线对于《公约》来说，恰恰就是《公约》的盲点和不足之处。用《公约》来裁定九段线，无异于“盲人摸象”。一纸薄薄的《公约》无法囊括世界各国丰富的海洋实践，九段线的实践无疑为《公约》的修改、补充提供了生动的实证范例。《公约》规定的模糊空间，为我国学者提供了用武之地，我们应加强研究和论证，特别是要加强与国际法学界的沟通与交流，为早日解决南海问题提供充足的法律支撑。

南海仲裁书炮制出来后，国际舆论一片哗然，其法理的荒谬性简直不值一驳。因此，无论从法理，还是就事实而言，南海仲裁裁决书必将是废纸一张，南海仲裁既不合法，也不守信，更不讲理。它是菲律宾在西方反华势力的怂恿、支持下，炮制出来的一场披着法律外衣的政治秀，其目的并不在于通过司法程序取得争议区域的主权，而是想通过这些政治操作推高南海争议热度，为反华势力提供炮弹和“抓手”，借此阻止中国的海上丝绸之路建设，迟滞中国的和平崛起。但是，中国和国际反华势力的法律攻防战，将长期存在。

五、掌控南海，打通“一带一路”战略瓶颈

南海连接太平洋和印度洋，是我国海上丝绸之路的咽喉。没有谁比中国更需要南海和平，而搞乱南海，也就勒住了我们海上丝绸之路的脖颈子，中国龙坐困浅滩，崛起将化为泡影。南海的和平要靠中国与周边国家来共同维护。目前，我国和南海相关国家已协商一致达成了《南海行为准则》，南海问题的大幅降温是人心所向、大势所趋。但是我们也不能幻想南海就此风平浪静。南海的和平要靠我们自己来争取、来斗争、来维护。中国一直奉行“睦邻友好”政策，主张用和平协商的原则解决领土争端。在处理涉及九段线的南海问题方面，我们建议可以适用“一个底线，两个思路”来引领。“一个底线”就是在南海要尽量避免军事冲突，要以非武力解决为底线。当然，不使用武力并不是说不准备战争。相反，要积极备战，能战方能止战，敢战方可言和。“两个思路”是以我为主，掌控岛礁；为我为主，积极开发。

1.坚持底线思维，在不放弃武力选项的情况下，尽量用非武力方式解决南海问题争议

当前，南海问题依然处在重要的十字路口，往前一步是邻里反目，大打出手，拉偏架、打群架、看热闹的不少。往后一步是风平浪静、海阔天空。但是，树欲静而风不止。有人不希望南海平静，而我们恰恰就要冷静。域外国家搞“亚太再平衡”，搞“中国威胁论”，本质上是为了制衡中国，打压中国。南海吵得不可开交，甚至打得一塌糊涂，符合他们的利益，南海各国谁会受益？南海各方都需要冷静，南海需要和平。迄今为止，除个别国家外，我国基本解决陆地边界问题。在南海，我们也有信心，也要坚持用和平的方法，通过谈判与相关国家定纷止争。

2.坚持强化对九段线的掌控能力

九段线必须坚持，这是我们和有关国家谈判和协商的底线。以现有的岛礁建设来看，中国大大提升了对九段线的掌控能力。未来的岛礁建设还要继续加以推进。特别是黄岩岛战略地位极其重要，要拿捏分寸和时机，及时洞察南海局势的变化，及早规划，充分利用。近年来，菲律宾新任总统杜特尔特在中国的维权压力下，主动缓和与中国的关系。而中国也主动释放善意，允许菲律宾渔民到黄岩岛捕鱼，甚至传授菲律宾渔民养殖技术。但是，南海局势复杂多变，加之黄岩岛战略地位极其重要，中国必须掌控黄岩岛等重要岛礁，掌握南海竞争的主动权。当然，尽管我国一直坚持用政治原则尤其是和平原则解决与海洋问题有关的争议，但在用尽和平手段最终仍无法解决南海问题争议，同时又在面对他国赤裸裸的军事威胁、恫吓的情势下，我们必须做好自卫反击的准备。为此，适度地发展海上军事力量，包括加强岛礁防卫力量建设就显得十分必要。南海仲裁后，美国派双航母巡视南海，对我国进行军事威慑。我们果敢应对，及时组织三大舰队南海军演，表明中国不畏战、不惧战，表明我国为了国家主权和领土完整，不惜一战的决心和意志。这些措施为风高浪急的南海局势降温起到了“定海神针”的作用。说到底，国家的领土和主权，终究还是要靠国家的实力来维护。“弱国无外交”已成为中国的历史。

3.坚持“以我为主，共同开发”

南海丰富的油气资源和矿产资源应当造福于南海周边各国人民。中国领导人高瞻远瞩，早就提出“主权属我，搁置争议，共同开发”。但是，有些国家利用了中国的善意，把中国搁置一边，抢先开发，单独开发，甚至引进域外力量，合作开发，搅混水。南海要成立“开发合作股份公司”，中国无疑是最大的股东。南海350万平方公里的海域，中国九段线内就有210万平方公里，占整个海域的3/5；“拿盘子”，“定规矩”，中国不能再“韬光养晦”，要当仁不让负起应有的责任，把“规矩”立起来。随着深海钻井平台的应用，中国在技术上开发南海也不再有障碍，大家共同参与，共同分享红利，把南海建设成合作之海、友谊之海是完全有可能的。

要尽快促成在相关国家间缔结海洋环保、海洋科研、海上搜救、减灾防灾等合作协议，以求同化异。如共同开发油气资源难度很大，笔者建议可以先搞共同开发旅游资源。中国现在的海上核电浮动平台的应用，解决了用水和用电的制约。共同开发旅游资源，技术上可行，又不像开发油气资源那么敏感，完全可以先搞起来。还可以共同进行水产养殖等。当前，南海形势总体平稳。中国和南海相关声索国的关系也取得根本性好转。特别是中国和东盟达成的《南海各方行为准则》框架性协议，对南海海域的飞机、船只、舰艇相遇作出制度安排。同时，对有些商事活动，特别是共同开发作出了原则安排，避免你争我抢，为最终解决南海问题创造良好环境和条件。有些域外国家见不得南海平静，美国、日本、澳大利亚三国在《南海各方行为准则》达成以后，迫不及待地跳出来对南海问题指手画脚，妄图保持南海问题的炒作热度，美国甚至赤膊上阵，多次搞南海巡航，擅闯我12海里，赤裸裸地对我进行“炮舰外交”和军事威胁，恰恰证明了南海问题是人为的，它既不是法律问题，也不是经济问题，而是政治问题。我们要打好法律仗，坚决维护国家主权。

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