财政分权、转移支付与地方政府规模

田红宇， 祝志勇， 覃朝晖， 邓尚昆

(1. 三峡大学 经济与管理学院，湖北 宜昌 443002； 2.西南大学 经济管理学院，重庆 北碚 400715)

一、引言

财政权责和财政资源在不同层级政府之间合理划分是马斯格雷夫[1]提出的现代财政学的三大核心问题之一，也是财政分权理论的起点。一般认为，财政分权体制有利于地方政府充分利用信息优势，提高公共品供给效率，促进辖区内经济增长，所依赖的机制就是横向政府间良性的财税竞争。为此，地方政府通过降低实际税率来争夺流动性资源[2]，同时财税竞争也是抑制政府这个“利维坦”怪兽不断膨胀的机制[3]，所以财政分权能有效遏制地方政府规模膨胀。然而，分权制国家日益膨胀的政府规模以及大量的经验研究并就二者负向的理论关系给予令人信服的解释。Rodden[4]就这一“理论与现实”悖论进行了解读，他认为传统分权理论没有对地方政府财政收入来源结构给予充分重视，而财政分权下地方政府不同的收入来源对其规模具有明显差别。

1994年分税制改革标志着我国财政分权体制正式确立，许多学者认为分税制改革所确立的分权体制能够很大程度上解释90年代以来的高速经济增长[5-6]。但是，也正是分权体制确立之后的这一阶段，我国地方政府规模超常规膨胀。数据显示，地方政府收入规模和支出规模(占GDP比重)由1997年的5.67%、8.58%上升到2012年的11.83%、20.76%；地方政府财政供养人口①2000年已经达到4290万，近年来虽然国家曾通过国企改制裁员、政府精简机构来控制财政供养人口规模，但是其规模仍然以每年大约100万增长[7]；横向来看，中国每百万美元GDP供养12.3人，远远大于美国1.57人、法国、1.70人、日本1.14人。由此来看，中国的财政分权未能像传统经典分权理论所说的那样，提升地方政府效率并有效抑制地方政府规模膨胀。值得注意的是，同期地方政府净转移支付收入由1994年的1819亿元增加到2006年的12714亿元，年均增长17.6%[8]，近年来转移支付在地方政府收入中达到50%，财力基础薄弱的地区其比重甚至达到80%以上。

那么，我国分税制改革所确立的分权体制对地方政府规模到底产生何种效应？转移支付收入占比日益增加导致地方政府收入结构变化对财政分权与地方政府规模关系产生什么影响？地方政府转移支付收入内部结构变动又有何作用？在深入财政体制改革和完善转移支付体系的关键阶段，这些问题的研究具有重要的现实意义。正如Rodden所说，财政分权对政府规模的作用取决于政府的收入来源结构，不仅如此，我国转移支付本身的结构也将对二者关系产生明显的结构效应。所以，本文系统分析分税制改革后财政分权体制、地方政府转移支付收入内部结构对地方政府规模的影响。

二、文献评述

对地方政府规模的研究源自于分级财政的讨论，传统的财政分权理论[1-2]认识到地方政府具有信息优势，“仁慈”的地方政府在提供公共品“偏近选民”，并在“用脚投票”机制下展开对流动性资源的竞争，通过在辖区内供给更好的公共品、提高行政效率、降低真实税率，最终控制地方政府规模膨胀。但是，Brennan and Buchanan[3]对“仁慈”地方政府假设提出了质疑，他们把政府形容为垄断税权并有不断膨胀趋势的怪兽“利维坦”，正是内嵌于财政分权体制的地方政府间横向财税竞争机制会抑制地方政府“利维坦”行为，也即“利维坦”假说。

“利维坦”假说带动了学术界对财政分权与政府规模的广泛讨论，主要集中于两个问题：一是财政分权是否会内生财税竞争机制[9-10]；二是财税竞争是否对政府规模膨胀实现有效抑制[11-12]。对于第一个问题学术界基本达成一致认定，但第二个问题争论非常激烈，许多学者进行了丰富的经验研究，但结论却莫衷一是。Oates[13]使用美国48个州和43个国家两个横截面数据进行对比分析，但是无论是州截面还是国家截面都没有找到证实假说的证据。Zax[14]质疑Oates选用数据的适用性，他用3022个县郡截面数据证实了“利维坦”假说的存在。意识到截面数据缺陷，Marlow[15]用时间序列在控制序列相关后，也未发现财政分权和政府规模之间存在显著的协整关系。随着面板数据和估计方法的发展，许多学者运用面板数据并采用不同分析技术对该假说进行验证[16-18]，遗憾的是对财政分权和政府规模的关系并没有形成统一的认识。但是，综合已有研究可以发现存在这样一个潜在趋势，即“利维坦”假说在发达国家是存在的，但在发展中国家、转型国家并不存在或不明显。

理论与现实的不符、经验研究的争论尤其是截然相反的结论激起学者探究其内在的原因。Feld， et al[19]认为财政分权对政府规模膨胀的作用取决于财政分权的类型，即经验研究中分权指标的选取(收入分权、支出分权亦或是二者同时考量)，政府规模的定义以及量化问题等。Rodden[4]重点分析分权体制下地方政府收入结构对其规模的影响，他认为如果不分开考察地方政府支出的收入来源(自有收入、转移支付和税收分享)，财政分权与地方政府规模的“利维坦”模型将无从谈起，因为这打破了地方政府支出与收益之间的内在逻辑，“利维坦”假说赖以存在的横向同质政府财税竞争微观机制会变得非常模糊。可以看出，与传统分权理论和实证分析不同的是，他们不再把地方政府不同的收入来源等同起来看待，因为相比于地方自有财政收入的收入效应，转移支付还具有明显的价格效应，更重要的是地方政府对待不同的收入来源其行为方式也是差别明显的。其后，许多文献也证实了他们的分析，Inman[20]发现来自中央的转移支付收入因“粘蝇纸效应”而导致地方政府支出扩张；地方政府对于类似于“公共池”资源的上级转移支付更具偏好[21-22]。

国内对财政分权与政府规模关系的研究始于分税制“中国式分权”体制的确立。Chen[23]、苏晓红等[24]、孙琳等[25]、王文剑[26]、范子英和张军[8]、彭锻炼[27]等基于中国数据，都没有发现“利维坦”假说在中国存在的证据。他们给出的原因大致可以概括为以下几个方面：中国不具备标准的财政分权体制环境；户籍制度及地方保护主义限制了资源的流动性，“用脚投票”的微观机制在中国作用不明显；地方政府财政收支被割离，收支完全不均衡扭曲了其竞争模式，政治竞争大于财税竞争；转移支付体系不健全等。但也有部分学者证实中国财政分权与地方政府规模之间是显著负相关的关系[28-29]。

分税制改革的主要内容就是确立了“财权上收、支出责任下放”的纵向政府间财政收支划分，地方政府收支缺口由中央政府巨额转移支付弥补。实质上，在“两个比重”②不断下降的现实下，分税制后转移支付是中央政府为了平衡地方财政能力、控制并规范地方政府行为的必然政策选择[7]。所以，中国政府规模研究中转移支付是不能忽视的重点。袁飞等用县级面板数据发现转移支付显著增加了地方财政供养人口，“吃饭财政”特征明显。范子英和张军[8]证实了中央转移支付具有非常强的“粘蝇纸效应”，是地方政府规模快速膨胀的主要原因。

综上，学术界关于财政分权与政府规模关系广泛深入的研究对本文具有重要的理论借鉴意义。但是，经验研究的争论，尤其是针对我国的研究，还存在以下不足：(1)许多研究只关注财政分权收入或支出某一个维度，未把财政收支分权统一纳入到分权框架内系统分析；(2)已有研究多是进行静态分析，没有把滞后期地方政府收支“刚性”引入模型，可能因遗漏重要变量导致实证结果偏误；(3)虽然国内研究大多考虑到了地方政府转移支付因素，但是鲜有研究对转移支付的内部结构效应进行区分比较，转移支付中不同构成项目在政策目标、支付渠道以及使用方式上具有明显差别，所以其对地方政府规模的影响也是不同质的。鉴于此，本文基于动态面板数据，采用广义矩估计方法，把地方财政“刚性”和财政收支分权统一纳入模型，并重点分析地方转移支付收入内部结构变动对地方政府收支规模、财政供养人口规模的影响。

三、模型构建、指标及数据说明

1.模型构建

根据上述讨论以及本文的研究目的，本文构建包含地方政府财政收支两个维度的分权指标、体现地方转移支付收入内部结构指标、反映地方政府规模“刚性”效应的因变量滞后期变量，以及按照学术界常用作法控制一些重要影响因素的动态模型，具体模型如下：

gsizeit=β1gsizeit-1+β2fdit+β3tranit+φXit+ui+λi+εit

(1)

上式中，Xit是控制变量，μi和λi是个体效应和时间效应，εit为随机误差项(符合白噪声标准)，其他变量是本文关注的核心指标。转移支付指标，为区别一般转移支付和专项转移支付对地方政府规模的影响，把这二者分离开来引入到模型中以检验其差别。考虑到财政收支和地方政府规模的“刚性”，前期政府规模会影响其当期的变动，即地方政府规模变动是一个动态调整过程，我们在模型中引入被解释变量的滞后一期值。

2.指标说明

地方政府规模(gsize)：本文从财政收支、财政人口三个层面来反应地方政府规模。(1)地方政府收入规模(gsize1)，为了全面体现地方政府实际掌握的财政资源，财政收入包括预算外收入，具体该指标为单个省人均财政收入占其人均GDP的比重；(2)地方政府支出规模(gsize2)，为单个省人均财政支出占其人均GDP的比重；(3)财政供养人口占比(gsize3)，该指标为每个省市财政供养人口数占其总人口的比重，本文使用该指标一方面是检验地方政府“吃饭财政”问题，另一方面也用来进行稳健性检验。

财政分权(fd)：该指标是实证研究中争论最多的一点，指标构建的合理性也被认为是结论是否合理的决定因素之一。该指标可以从财政收入、财政支出和纵向财政均衡三个维度来代表分权程度，本文把转移支付结构当作本文分析的重点，其实也就包含了纵向财政均衡的内容，所以本文的财政分权只从财政收支两个维度来度量。(1)财政收入分权(fd1)，分税制的核心内容是严格划分了中央与地方财政收入份额，而且地方政府在税率制定、税收种类划分、税法等方面不具备自主权，所以部分学者认为我国没有财政收入分权。但是，我们认为这些都只是收入分权的一部分，不是全部内容，而且地方政府关于税收收入的竞争非常激烈，正如Rodden所说割裂财政收支的分权将会导致横向财税竞争变得模糊，所以有必要从收入层面度量分权程度。该指标为各省市人均本级财政收入占各省市人均本级财政收入和中央本级人均财政收入总和的比重；(2)财政支出分权(fd2)，与学术界通常做法一致，该指标是各省市人均本级财政支出占各省市人均本级财政支出和中央本级人均财政支出总和的比重。

转移支付(tran)：与已有研究把转移支付作为一个整体看待不同，本文关注转移支付内部不同结构对地方政府规模的影响。根据转移支付功能性、目标以及统计口径的差别，把转移支付分为一般性转移和专项转移两大类，前者包括税收返还、原体制补助、民族区转移等多个项目③。一般性转移支付(tran1)，用各省市人均一般性转移支付收入占其人均财政总收入(用人均财政支出近似替代)的比重度量；专项转移支付(tran2)，为各省市人均专项转移支付收入占人均财政总收入的比重。

控制变量：为了避免遗漏变量而出现内生性问题，控制对地方政府规模有较大影响的因素十分必要。“瓦格纳法则”认为地方政府规模会随着经济发展水平的提高和城市人口集聚而增加，所以本文引入人均GDP增长率(gdp)和城镇化率(urb，各省城镇常住人口占总人口比重)，同时，为检验经济发展对地方政府规模的“非线性”影响，引入了人均GDP增长率的平方项(gdp2)；公共选择理论认为中位投票人能左右当地政府的政策选择进而影响政府规模变动，而中位投票人的收入与城乡收入差距大小密切相关，差距越大意味着中位投票人收入越偏离平均收入，中国的财政是偏向城市的，城市居民对地方财政的影响要大，所以本文用城乡居民收入差距(ing，城乡居民可支配收入比)替代中位投票人效应；人口年龄构成异质性对地方公共服务需求具有直接影响，而公共服务是政府规模膨胀的重要内容，所以本文用各省市小于14岁、大于65岁人口数占总人口比重分别衡量未成年人口(pp14)和老年人口(pp65)对地方政府规模的影响；中国各省市间财政收支差别明显，尤其是老少边穷地区收支极不均衡，为捕捉特殊地区政府规模影响差别，本文引入地区哑变量(min，少数民族省份为1，其他为0)。

3.数据说明

本文采用的是31个省市截面，时期跨度为1997—2007年的面板数据。其中，转移支付结构数据来源于《全国地市县财政统计资料(1997—2007)》，由于数据可得性原因，时间跨度截止到2007年；其他数据来源于历年的《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》，人口年龄结构根据人口抽样调查计算得来。

四、实证研究及结果分析

由于动态面板模型中存在因变量的滞后项，模型存在明显的内生性问题，最小二乘估计(OLS)是有偏差和非一致的[30]。极大似然估计(MLS)虽然能够得到模型的一致估计量,但估计量的一致性取决于模型初值的不同设定,错误选择初值条件会使参数估计有误[31-32]。Arellano和Bond提出的动态面板模型的差分广义矩估计(Difference GMM)可以有效地解决由因变量滞后项所导致的内生性问题。Blundell和Bond[33]发现系统广义矩估计(System GMM)方法将差分方程和水平方程作为一个方程系统进行GMM估计可以进一步提高估计效率，而且可以估计不随时间变化的变量。

1.财政分权、转移支付与地方政府财政收支规模

为了综合比较一阶差分广义矩估计和系统广义矩估计回归结果，我们在回归结果中呈现了两种估计方法的结果。表1和表2的结果显示，两种回归并未出现系统性偏差，模型设置较为合理；工具变量的Sargan鉴定表明本文所使用的矩约束条件是有效的，工具变量选取总体有效；广义矩估计(GMM)要求模型扰动项无自相关，那么只要扰动项的差分不存在2阶自相关即可满足前提假设，从估计检验结果中可以发现均不存在2阶自相关，满足模型估计的前提假设。两种估计我们都是采取两阶段估计，由于系统广义距估计更有效率，所以结果分析是基于系统广义距估计展开的。

表1 财政分权、转移支付与地方政府收入规模的实证结果

(续上表)

注：系数估计中( )是z统计量的P值；***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平。

从表1模型(3)、(4)的回归结果可以发现：第一，地方政府收入规模具有显著的“刚性”特征，地方政府财政收入向上增长的“惯性”导致其规模日渐膨胀，巨额的地方政府财政收入基数将是未来收入规模膨胀不可忽视的“内在”因素，这也从侧面证明动态分析的合理性和必要性，如果忽视这一因素将会因遗漏重要变量而导致估计偏误；第二，财政收入分权和支出分权对地方政府收入规模均具有正向拉大效应，说明无论是收入分权还是支出分权“利维坦”假说在我国地方政府收入规模层面是不存在的，反而起到的是与之相反的效应，“中国式分权”体制没有有效遏制地方政府收入膨胀。一方面可能是我国分权体制不完善，不具备健全的分权体制环境、户籍制度等限制了资源自由流动、地方政府行为扭曲等，导致横向间政府竞争是以增加自生收入而不是以提高行政效率、供给高质量公共服务为主；另一方面可能是本文收入规模加入了预算外收入，该项收入完全由地方自由支配不受中央控制，分权体制对这类型收入作用有限；另外，也可能是由于“中国式分权”下地方财政收支极不均衡，财政缺口日渐扩大，在“零和博弈”式的政治晋升和发展辖区经济双重压力下，最大化地方财政收入是地方政府面临的必然选择；第三，转移支付对地方政府收入规模的结构效应明显，一般性转移对地方政府收入规模具有缩小效应，而专项转移却相反。这是因为一般性转移实质上相当于增加地方政府自有收入，其收入效应明显，那么一般性转移支付收入会减轻其对增加自有收入的激励，这样一般性转移收入对地方自有财政收入就会发挥替代效应而抑制其自身财政收入规模膨胀；但是专项转移的价格效应更加明显，而且专项转移还要求地方政府必须进行相当比例的配套资金，导致地方本级要有更多的财政资金来配套专项转移的使用，所以地方财政收入规模就会被拉大。但是，转移支付总体还是对地方政府规模产生拉大效应(-0.019+0.057=0.038>0；-0.016+0.018=0.002>0)，转移支付的“粘蝇纸效应”在地方财政收入上存在。

从表2中模型(3)、(4)可以发现：第一，地方政府财政支出同样“刚性”特征明显，前期支出的“惯性”(粘性)会引致当期支出规模不断扩张，“政府拉动型”的增长模式要求地方政府不得不继续加大投资力度；第二，财政收入分权和支出分权均显著拉大地方政府支出规模，“利维坦”假说在支出层面也不存在，分税制改革所确立的“中国式分权”体制未能有效遏制地方支出规模膨胀。一方面财政分权体制内嵌于高度集中的行政体制，迫于发展经济为主要媒介下的政治晋升和增加财政收入压力，加之市场经济体系不完善，政府的巨额投资成为经济增长的主要动力；另一方面“中国式分权”对财政收入划分做了明确规定但支出责任并未进行相应调整，相应支出责任还有下放地方的趋势，这无形中给地方财政支出增加了更多的压力，受限于自身有限财政收入，不得不寻求其他途径来维持巨额的支出需求，比如“土地财政”和各种政府投融资平台；另外，分税制改革确定的分权体制并没有实现规范地方政府行为的初衷，相反可能还扭曲了其利益目标函数，传递给地方政府“宁可错为不可不为”的信号，各地大上项目给财政支出带来巨大压力；第三，一般性转移和专项转移对地方政府支出规模均产生拉大效应，转移支付“粘蝇纸效应”显著，其结构效应同样存在且体现在效应大小上，专项转移拉大地方政府支出规模的作用要明显大于一般性转移(0.051<0.195；0.039<0.163)。一般性转移虽然对地方财政收入具有替代效应，但对财政支出并不存在该效应，相反一般性转移的增加相当于地方自有收入增加从而减轻地方财政收支失衡压力，也即一般性转移会给地方带来“财政幻觉”，地方增加财政支出的动力和能力得到加强；专项转移的地方资金配套会直接增加地方支出规模，同时专项转移以项目为标的，而大上项目既能推动辖区经济增长又能彰显政绩，激励地方政府不遗余力地“跑部钱进”。

表2 财政分权、转移支付与地方政府支出规模的实证结果

注：系数估计( )中是其z统计量的P值；***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平。

表1和表2的控制变量中，经济发展水平在地方政府收支规模表现出显著的“非线性”特征，前者为“U”型，后者为“倒U”型，说明经济增长对地方财政收入与支出影响是不对称的，但是这与“瓦格纳法则”有出入，可能是因为本文使用经济增长指标并不能反映出经济发展水平(比如现今中西部经济增速要高于经济发达的东部地区)。城镇化显著地拉大了地方收入规模，但对地方支出规模作用相反或不显著，这与大多数研究以及现实不符，可能是因为模型中把城镇化定义为外生变量不太合理，但对模型整体估计影响不大。城乡居民收入差距显著与地方政府收支规模正相关，说明我国财政收支容易受城市居民影响(中位投票人理论得到验证)，财政政策偏城市化明显。地区人口年龄结构中，未成年和老龄人口比重对地方财政收支规模呈现出正向拉大作用，但表2中显著性不足，可能是因为地方政府财政支出中用于这两类人群的比例太小，比如教育支出占GDP比重一直徘徊在低于4%的国家最低标准。少数民族地区哑变量均不太显著，地方政府收支规模的变动不存在显著的地域差异。

2.稳健性检验

虽然本文是用广义矩估计方法估计动态面板模型，很好地控制了因滞后因变量带来的内生性问题。但是，模型中因变量和解释变量可能存在双向影响而导致内生性问题，比如转移支付与地方政府收支规模存在双向作用，为确保估计结果的可靠性有必要进行稳健性检验。本文采用替换变量的办法进行稳健性检验，地方财政供养人口规模是度量地方政府规模的常用指标，同时也能验证地方“吃饭财政”问题。为篇幅考虑，只呈现核心变量的估计结果，如表3所示。Sargan检验表明工具变量选取有效，误差项差分不存在二阶相关表示原模型不存在自相关，模型估计符合GMM方法要求。各核心变量估计结果与前文实证结果不存在系统性偏差，可见本文实证分析结果是稳健的。

财政供养人口规模指标的滞后值显著为正，说明地方“吃饭财政”问题依旧没有得到缓解，虽说中央和地方也进行过几次意在缩小供养人口的有益尝试，但是收效甚微。尤其是基层政府财政“冗员”问题似乎出现增加趋势，部分地区甚至都不能保证财政“吃饱饭”[34]。财政收入分权和支出分权均与财政供养人口显著正相关，财政分权体制未能有效抑制地方财政供养人口膨胀，也从侧面说明了“中国式分权”意在规范地方政府行为、提高行政效率的目标未能实现。一般转移支付与专项转移支付的增加均导致收入地财政供养人口规模的增加，这与袁飞等研究结论一致，而且转移支付内部也存在作用大小不一致的结构效应；在“财权上收、支出责任下放”的分权背景下，地方财政日益依赖上级政府的转移支付，但转移支付资金的使用效率有待改善，相当比例的转移资金被用来填补地方财政供养人口的“吃饭”缺口，“本地税收和相当部分转移支付搞吃饭，部分转移支付搞建设”现状比比皆是。

表3 财政分权、转移支付与地方政府财政供养人口规模的实证结果

注：系数估计中( )是z统计量的P值；***、**、*分别表示1%、5%、10%的显著性水平。

五、结语

1994年分税制改革确立了“中国式分权”财政体制，“财权上收、支出责任下放”为特点的中央与地方财政收支安排要求中央政府每年都必须向地方进行巨额的转移支付。由于分税制以1993年地方财政收入为基数以及增量财政划分公式都有利于中央财政，转移支付在地方政府财政收入中的比重和作用越来越大。也正是在这一阶段，我国地方政府的财政收支规模和财政供养人口规模以超常规的态势增长。

本文基于全国31省市1997—2007年的面板数据，运用系统广义矩估计方法得到以下几个结论：(1)地方政府收支规模以及财政供养人口规模均具有显著的“刚性”特征，其规模的“自我推动增长”问题较为突出；(2)无论是财政收入分权还是支出分权，在三种地方政府规模指标下，“利维坦”假说都没有找到其存在的证据，“中国式分权”未能像经典分权理论形容的那样有效抑制地方政府规模膨胀，反而还起到与之相反的作用。可能是学术界所解释的那样，我国的财政分权体制不同于标准财政分权体制，不存在该假说下能够规范政府行为的横向政府的良性财税竞争机制，也可能是在现阶段国情下分权体制的初衷不是在规范地方政府行为而是要激发其发展地方经济，“唯GDP”增长来考核地方政府作为就可见一斑；(3)转移支付的“粘蝇纸效应”存在，但转移支付的结构效应也显著存在，体现在不同的转移支付对地方政府规模的作用方向或作用大小上：一般性转移由于明显的收入效应而能有效替代地方政府财政收入，进而能有效抑制地方财政收入规模；但一般性转移对地方政府支出规模和财政供养人口规模存在拉大效应，但是其效应明显小于专项转移支付；专项转移由于价格效应要大于收入效应，且要求地方政府进行资金配套，对地方政府财政收支规模和财政供养人口规模具有拉大效应，且其效应要明显大于一般性转移支付；(4)虽然各级政府进行了几次缩小财政供养人口的努力，但是在地方本级财政收支和转移支付中“吃饭财政”问题依旧严峻。

地方政府支出规模不断增长以及财政供养人口高居不下，致使地方政府承受着巨大的财政压力，“吃饭财政”凸显、地方政府债台高筑，这一严峻问题已经引起中央高度重视，近年来一系列财政体制改革均在试图缓解这一难题，遗憾的是收效不大。究其原因，是因为这一系列改革未能突破原有体制框架，本文并不是要否定当前的财政分权体制，尤其是其在我国90年代之后高速经济增长中发挥着无可替代的作用。但是，随着政府推动型经济增长凸显出一些不和谐社会问题，这种发展模式亟待转变。结合本文的实证发现，在今后财政体制改革进入更深层次阶段，应该注意以下几个问题：中央在规范地方政府行为以及设置激励机制时不能唯GDP指标，应该把公共服务、农业发展等大众受益的项目纳入考核体系之中；鼓励并出台管控措施进一步加速使地方政府退出市场经济领域，推动服务性政府建设，减轻地方财政压力，缩小其财政规模；逐步改善“收入上收、支出下放”局面，适当给予地方财政自主权，减轻地方财政收支压力并压缩转移支付份额，同时加速优化调整转移支付体系，提高财力性转移的比重，降低地方专项转移资金配套比例，专项转移的重点逐渐向农业、社会服务等项目转移；精简行政机构、优化公务员系统、加快企事业单位转轨，进一步控制财政供养人口过快增长。

当然，财政体制改革是一项事关社会稳定、经济健康发展具有战略性、长期性的规划，不能把目光单纯放在控制政府规模这一个维度上。未来的改革既要放眼全局，又要注重地域异质性，切勿“一刀切”，要通过深化改革使财政体制真正成为规范地方行为、激励地方经济社会健康和谐发展、平衡地域差距等全方位问题的有力体制保障。

注释：

① 我国财政供养人口定义较为宽泛，而且统计口径随政策变化而出现较大变动，本文财政供养人口根据《全国地市县财政统计资料》统计口径包括党政机关、社会团体及财政拨款事业单位等的在职、离退休等人员。

② “两个比重”指财政收支占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重。

③ 这里一般性转移不同于《2007全国地市县财政统计资料》中的一般性转移补助，大体上相当于其中的财力性转移支付收入总额，但是该资料数据统计口径前后变化较大，我们主要是根据转移支付功能及其目标进行划分加总，力图实现前后数据一致性。

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