公共决策制定过程中的公民参与制度建设——以广州番禺垃圾焚烧处理发电厂冲突为例

王笑娴，　黄　武

(1.广西师范学院 经济与管理学院，南宁 530299；2.广西师范学院 物流管理与工程学院，南宁 530299)

随着社会法制的完善、政治民主进程的发展，公众的民主意识日益增强，公民参与公共决策已成为社会民主化的必然要求[1]。政府为民做主、对公共事务进行决策的时代已成过去式，公民不再愿意扮演情愿接受政府管理和规范的被动角色，强烈要求在公共决策制定过程中发挥主体作用。所以，政府应重视公民的意见，注重改善政府和公民之间的关系，加快推进政府公共决策的民主化和科学化进程。

一、文献综述

当前，学术界对公民参与制度建设的研究较为丰富。卢梭主张直接参与式民主，提出公民直接的政治参与是实现公民权利的主要路径[2]。谢莉·阿恩斯坦根据公众参与对政策制定的影响程度，提出公民参与阶梯理论，从低到高呈阶梯式把公众参与分为八个层次[3]。约翰·克莱顿·托马斯认为成功政策的基础是公民对政策的接受与认可，他借助有效决策模型，向公共管理者提供明确的公民参与操作指南[4]。李图强以公民与公共行政管理的关系为研究对象，侧重研究公民参与的理论构建与制度设计，提出理想民主行政治理模式与公民参与的保障机制[5]。孙永怡认为在推进政治民主化进程中，公民参与面临诸多困境与阻碍，存在社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、强势集团操纵政策过程的危险等十大现实问题[6]。朴贞子借鉴国外公民参与的成功实践经验，建议通过立法听证会、行政听证会、政策研讨会等方式来实现公民参与政策制定的途径[7]。杨志在分析我国当前公民参与公共政策的现状及其发展存在的制约因素的基础上，从制度层面和技术层面提出了相关对策建议[8]。王雁红以杭州开放式政府决策为研究对象，从厘清公民参与代表、厘定公民参与边界、扩宽公民参与途径、重视公民参与的质量与效果四个方面构建公民参与机制[9]。

现有学术成果为公民参与公共决策制度研究奠定了坚实的基础，但仍存在不足，研究公民参与价值和意义的偏多，较少涉及在实践中实现有效的公民参与。本文拟通过实际案例研究公共政策制定过程中的公民参与问题，以期为我国民主践行提供有益借鉴。

二、广州番禺垃圾焚烧处理发电厂冲突事件概况

该事件是政府计划建立垃圾焚烧处理发电厂，以解决城市生活垃圾，在制定公共决策时引起了当地居民强烈反对的群体事件，大致经历了三个阶段。

(一)第一阶段：政府决策

广州番禺城市化进程迅速发展，城市陷入垃圾围城的困扰。为了解决环境问题，拟建垃圾焚烧处理发电厂的计划于2003年应运而生。通过三年的调研和选址论证，广州市规划局2006年8月初步将发电厂选址确定在番禺区大石简易垃圾处理厂旧址，2009年2月公开建厂通告。

建厂选址定在约有30万人口聚集的住宅区，政府在制定建厂项目决策之前未充分征求当地居民的意见。一石激起千层浪，选址结果一经披露，立刻引起选址附近居民的争议，坚决反对该项目上马。居民强烈不满该项目是因为担忧垃圾的臭味、灰尘、废水污染等会影响生活质量，更恐惧焚烧塑料制品垃圾会产生致癌物二噁英。

(二)第二阶段：民众反抗

居民为了自身和家人的健康，维护自身利益，从2009年9月开始一系列的抗议活动，主要通过建立QQ群、张贴倡议书、收集居民意见与签名等方式扩散宣传焚烧垃圾的危害，引起更多民众的关注，壮大群众队伍，扩大抵制建厂的影响力。事后，居民们意识到依靠小范围的反对声势不足以引起政府对民众诉求的关注，于是在10月23日向番禺区的政府官员提交“反对兴建垃圾焚烧处理厂的意见书”，希望政府能够体察民意，但是反响平平。10月25日，数百名居民身着印有“反对垃圾焚烧厂建厂”字样的统一服装，举着标语，喊着口号，组织了一场声势浩大的群体性活动。同时有群众将此经历写成文章发布在网络上，吸引广大网友与媒体的关注和支持，最终此民众事件引起了政府的重视。为了解民众对建厂项目的看法，广东省省情调查研究中心在11月5日对建厂选址八公里以内的公民开展了一次广泛调查，结果显示几乎所有的居民都反对该项目。

(三)第三阶段：政府回应

为了平息群众的愤怒，当地政府重新审视发电厂项目。11月22日政府举行新闻通报会，表示暂停该项目的实施。12月20日番禺区委书记出面回应民众诉求，表示原有垃圾焚烧发电厂项目业已停止，并将于2011年1月重新启动公共讨论，广泛听取民意。至此，政府接受番禺市民的意见，一场反兴建垃圾焚烧发电厂的活动阶段性落幕。

三、公共决策制定过程中公民参与存在的问题及原因分析

(一)政府吸纳公民参与的意识欠缺

第一，我国数千年的政府治理模式经历了从“统治型政府”到“服务型政府”的发展，但都是在政府的支配下进行，沿袭传统“统治型政府”决策管理模式[10]，政府占据绝对的话语权。在决策的程序上，大多是从政府机构人员的角度和偏好决策，甚至垄断公共决策的权利，把社会组织和公民的意愿排除在外。即使迫于公民参与公共决策的压力，其程序更多是形式，没有把公民意愿融入决策。第二，由于官僚主义思想的存在，一些政府官员视人民群众为决策的客体，认为政府对公民进行规范与管理是合情合理的[11]。当公共决策遭到公民反对时，往往只是通过一些“安抚”的手段来平复公民情绪，甚至有些地方会采取打压措施。在番禺发电厂案例中，当地政府没有征询居民的意见，一味凭借自身权力决定了发电厂项目的建设，直至事态严重时才开始采取措施，缓解民愤。这说明我国地方政府对公民参与的重视有待加强，公共决策制定过程的公民参与机制有待完善。

(二)公民参与方式受到限制

诸多发达国家的实践表明，公民参与对公共决策的制定有着举足轻重的作用。在制定公共决策过程中充分吸纳公民的意见，有助于政府从多种实际情况判断决策的可行性和合理性，从而保证决策质量。我国政府管理者对公民参与公共决策的制定存在误区，一直都在以政府的高权力和等级制来保证决策的实施[12]。这种单一粗暴的方式尽管从短期来看可能会带来一定的效益，但在当前社会备受诟病，埋下种种隐患。同时，这种违背公民意愿的做法只会加重政府和公民之间的矛盾，产生更多的社会问题。在番禺建厂项目事件中，当地居民想通过自己的呼吁来引起政府关注，却没有任何反响，政府仍然坚持使用高权力来兴建垃圾焚烧发电厂，居民迫于无奈，改用群体性活动和借助网络舆论的方式逼迫政府重视。当地居民坚定的态度和行为让事件朝着有利的方向发展，公众的强大舆论压力使政府在后续事件中逐渐接受公民的意见和建议，这是政府让公民参与到公共决策的一次转变。

(三)政务信息公开制度不完善

政务公开是指政府依法向社会公众公开除了涉及国家机密以外的社会公共服务与公共活动的相关信息。列宁曾表明国家的任何事情都需要让人民群众所知，才算是真正的民主法制。建立由公民参与公共决策机制，让社会公众明确了解自身的各项权利，引导他们的判断力[13]，有效参与国家的政治生活，了解自己在政府公告决策时扮演的角色，合理行使民主权利。番禺发电厂焚烧垃圾会产生高致癌物质，政府相关部门应该提前与群众沟通，共同协商建厂项目。然而，发电厂项目从立项、选址、审批等程序都没有通报相关公共信息，当地民众多数不知道发电厂项目的存在。可见当地政府政务信息公开意识不强，不但不公开决策信息，反而封锁信息，这是一种侵犯公民的知情权和损害公民利益的行为。

(四)地方人大代表的桥梁枢纽作用发挥不充分

我国是人民民主专政的国家，人大代表由人民选举，其工作的出发点和落脚点代表着广大人民的切身利益，现实中部分人大代表却未能担负维护人民利益的使命。在此次建厂事件中，番禺人大代表考察发电厂后座谈讨论，一致认为可以正常实施该项目，当地97.1%的受访居民却强烈反对这项工程。一位番禺人大代表在接受记者采访时说：“与群众交流沟通不是我的本分，那应该是政府的工作，我们主要都是听政府部门的。”可见，番禺人大代表没能认真履行自己的职责，没有了解人民群众的实际需求，没有发挥其代表人民群众意见、影响政府公共决策的中介作用。

四、推进公共决策制定过程中公民参与制度建设的建议

(一)转变政府的治理模式

政府主导实施公共决策和提供公共服务，政府公务人员的服务意识和责任意识直接影响公民参与的广度和强度。政府部门应改变过去落后的政府治理模式，树立造福百姓的执政理念，尽可能把维护广大公民利益作为公共决策的出发点，提升政府治理能力。政府制定公共决策时应提高透明度，确保公民的知情权与参与权，尊重公民的意愿，使公民参与到公共决策制定过程中，有效发挥其主体作用。

(二)拓宽公民参与方式和渠道

公共决策制定过程实质上是社会利益分配的过程，如果利益群体没有将诉求输入到公共决策制定系统中，便难以确保决策内容会对自身产生有益影响[14]。随着我国社会民主程度的不断提高，群众普遍希望能够参与到公共决策的制定过程中，表达自己的诉求。政府首先要拓宽公众参与的渠道，公众参与公共决策的途径不应局限于两会，可通过网络或者社会组织搭建公众和政府之间的交流平台，组织一定的活动，让公民有序参与公共决策的制定过程，使公民融入民主政治生活。其次，要加深公众参与的程度，负责决策制定的政府管理者应深入人民群众，充分了解公民对公共决策的意见看法，及时采纳公民建议，做到开言路、听民声、晓民意，提高公共决策的社会可行性，制定符合民意的公共决策，争取得到公民的广泛支持；及时受理公众的上访意见，并有效处理其利益诉求。公民则应该主动通过政府提供的相关平台，向人大代表反映意见，积极上访等渠道参与公共决策的制定过程。

(三)完善信息公开制度

现代公民对政府行使公共权力的各项活动具有知情权。政府拥有并管理着社会各种公共信息，有着信息公开的掌握权，有责任、有义务为平民百姓提供与其切身利益紧密相关的公共信息，保障人民群众的知情权。因此，要健全政府信息公开制度，使公民及时了解政府活动动态，这不仅能保障公民的知情权，对维护公民的根本利益有着不可或缺的意义，而且有利于促进公民参与公共决策，提高决策的质量，减少决策执行的阻碍，维护政府的公信力。可以从以下三方面着手：首先，政府应改变过去传统的信息管理方式，通过媒体报道、报纸杂志宣传等多种途径，及时向社会公众提供可靠的信息，让公众充分了解公共决策的真实情况[15]。其次，信息公开在公共决策制定过程中的关键是公共信息和行政权力使用范围在人民群众中的知晓程度。公共决策中与社会公众切身利益相关的信息应公诸于众，接受人民群众的关注和监督。最后，开辟信息公开的多种渠道，扩大信息公开的范围，形成多层次的信息网络体系以及政府与人民之间的互动平台，为公民参与提供有效的信息。其中包括定期召开政府与公民代表的讨论会议、公共政策会议设置公民旁听席位、议会活动全程实况转播等[16]。开辟渠道，强化信息公开，加固政府的公信力建设。

(四)制定公民参与法

我国公民参与公共决策机制建设起步较晚，发展较缓慢，至今未有一部完备的公民参与法，使公民参与公共决策缺失法律依据。法律条文的缺乏不仅容易使地方各级人大代表的立场摇摆，难以坚定地表达人民群众的心声，而且使公民缺少法律依据来维护自身利益。所以，国家有必要制定公民参与法，为公民参与公共决策提供切实可靠的法律保障。公民参与法应该包括公民参与公共事务管理的具体权利与义务、公民参与的程序以及不按照程序参与需要承担的法律后果等。制定公民参与法，使公民参与公共决策制定过程有法可依，有利于规范公民参与的程序，为公民参与提供法律环境，促进公民与政府的良性互动，建立公民与政府的合作伙伴关系[17]。我国应该建立健全公民参与机制，充分发挥其在公共决策制定过程中的作用。此外，公民应当具备一定的法律意识与秩序意识，运用法律武器维护合法权益，从而防止类似广州番禺垃圾焚烧处理发电厂冲突事件的再次发生。

五、结语

公民参与公共决策符合我国当前构建社会主义和谐社会与社会主义民主政治建设的必然要求，对于完善我国民主化决策机制是一个巨大的进步，确保了我国在制定公共决策中的公共价值取向。在实现公共政策民主化的道路上，仅仅依靠政府本身难以达到目标，还需要每个公民积极主动地行使自己的公民权利，参与公共管理。