提高精准扶贫工作实效的对策建议——以长沙市为例

陈 果

(湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081；中共长沙市委党校马列教研部，湖南 长沙 410004)

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“五年来，脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下”[1]。诚然，经过五年的不懈努力，人民群众的生活水平得到了较大的改善，人民的获得感和幸福感大大提升，但要让“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”成为现实，必须按照扶贫攻坚的新任务和新要求，创新扶贫攻坚的新方法和新手段，真正做到“脱真贫、真脱贫”，从而打赢这场扶贫攻坚战，决胜全面建成小康社会。

一 精准扶贫工作的重要性和紧迫性

精准扶贫和脱贫是世界性难题，作为世界上最大的发展中国家，我们面临着扶贫脱贫的艰巨任务。习近平同志在十九大报告中强调并向全世界表态，“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”[2]。这既是十九大报告提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”的新任务、新要求，更是中国共产党对全世界作出的庄严承诺，体现的是一个负责任、敢担当的大国执政党的形象。作为一个社会主义国家，消除贫困，最终达到共同富裕是社会主义的本质要求；作为一个马克思主义执政党，精准脱贫，决胜全面建成小康社会是中国共产党的责任和使命。十九大报告指出，从现在到2020年，中国进入全面建成小康社会的决胜期，做好现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是我们党作出的庄严承诺，也是对各级党委和政府下的死命令，没有退路而言；同时我们还要保证不是简单的脱贫，要坚决防止返贫，要让全国人民乃至世界人民普遍认可、并经得起历史的检验。承诺掷地有声，而要完成此任务必须克服当前存在的重要矛盾，解决人民群众反映的突出问题。

二 当前精准扶贫工作中存在的突出问题

长沙市有85个省定贫困村、16万建档立卡贫困人口，不少是贫中之贫、困中之困。课题组分别深入到宁乡的黄材镇、沩山乡、青山桥镇、道林镇，浏阳的关口街道、大围山镇、古港镇、小河乡等乡镇村调研后发现，当前精准扶贫工作中还存在一些不容忽视的问题，在较大程度上影响了长沙市精准扶贫工作的实效。

(一)扶贫考核机制繁琐

在精准扶贫实践中，收集整理数据是一项重要工作，也是弄清每家每户实际情况的有效方法。但在有些贫困村，涉及扶贫工作的表格种类繁多，且专业性较强，一个村上百户脱贫户的表格，加起来数百张、上千个填写项。有些内容支村两委人员都不太了解，也就很难向贫困户解释清楚，这消耗了支村两委人员的大量精力。而在扶贫的考核上，有些指标过于细化，如资料填写要求过于整齐划一，平添许多工作量。上级检查扶贫实效时，也乐于看表格，看数据，致使扶贫干部将大量时间花在填写表格与整理资料上。

(二)产业扶贫项目成效较低

没有经济发展不可能实现真正的脱贫，以前我们总以“输血”的方式给予贫困村或者贫困户实物或者现金，以为这样解决了他们的燃眉之急就算完成了任务，而不考虑后面他们的返贫现象。今天，我们的扶贫模式必须由以前的“输血”转换到“造血”。只有良好的产业发展，长期的项目投资和回报，才能做到一劳永逸，真正实现脱贫。虽然长沙市推出了一系列的产业扶贫项目，但仍然存在模式单一、成效较低的现象。一是不少产业项目的申报、实施、验收都存在不少困难。有的项目申报要求过高、条件过于刻板。如浏阳市炭棚村黄桃种植项目，73户贫困户分散居住，各家林地多少不一，劳动力参差不一，很难形成规模种植。按照规定，2016年要求70%的产业扶贫资金到户(2017年要求100%资金到户)，而实际上资金到户后，大部分人不愿意拿出资金进行投入再生产，使得产业扶贫政策大打折扣，甚至引发新的矛盾。在申报的过程中，留给村级思考、规划的时间很短，难以做出一个科学、合理的申报书。而在产业验收时要求准备的资料过多，如上述黄桃种植项目，还需要政府推荐集中采购的种苗购买公司的开户许可证、年度资产负债表和损益表，而这些资质在这之前早已通过了有关部门的审核。二是农户对产业参与积极性不高。由于各户的情况和产业发展需求不同，而现行的产业扶贫政策，很难做到一户一策、因户施策，这就造成个别农户对产业扶贫项目不感兴趣，参与的积极性不高。同时，一些贫困山区绝大部分有文化、有技能、有能力的青壮年劳动力都在外打工，留守贫困户文化素质普遍偏低，甚至体力都明显偏弱，不敢尝试技术含量多、高附加值的产业。

(三)基础设施瓶颈制约

贫困村的经济来源主要是财政补助，而财政补助相对稳定，增长的空间很小，再加上贫困村基本没有集体经济，导致贫困村发展缓慢。一方面，贫困村都在想方设法地改善基础设施条件，他们也深刻认识到基础设施是发展村级集体经济的关键。但上级的配套政策和资金有限，一般都是政府出资一部分，乡村自筹一部分，这就让他们陷入了既要想办法搞基础设施建设，又不得不欠债的两难境地。即使有的村想兴办企业，也面临融资难的问题。根据银行现行的政策，借贷就需要有抵押，而贫困村大多都没有固定资产可做抵押，且大多数金融机构也无意向村级组织开展这种有风险的业务。另一方面，不少支村两委干部被繁重的行政管理工作所牵绊，没有精力也没有能力去进行自身经济发展，有的甚至认为乡村组织在经济发展方面主要是引导农民增收致富，自身没有实力去参加经济实体的建设。

(四)精准识别贫困对象困难较大

精准扶贫政策是针对建档立卡的贫困户的，这容易造成非贫困户心理不平衡，给村级工作开展带来新的矛盾和困难，导致精准扶贫群众满意度降低。一方面，核算贫困户真实收入存在很大困难。农民收入渠道多杂小且难以估算，目前也没有一个严格的公式来计算。大部分的统计核算工作都是询问农户或者亲戚邻居，这样就有可能造成实际收入情况的失真，使不是贫困户的对象纳入到建档立卡贫困户系统中，造成了一定程度上的不公平。另一方面，农村低保、五保户和扶贫对象识别存在交叉，不精准现象。一个是“授人以渔”，采取的是“特惠制”；一个是“授人以鱼”，采取的是“普惠制”。但现实中也存在“不患寡而患不均”的思想，致使部分困难群众目光紧盯慰问或者经济支持的数量或者数额，而不考虑各自家庭的实际状况。

三 提高精准扶贫工作实效的对策建议

(一)革除考核中的形式主义

一是树立正确的政绩观。扶贫是一项保障民生的事业，在工作中必须以村民是否真正脱贫为工作目标，而不是为了应付上级的考核，切忌在工作中急功近利。二是简化文字资料。对目前扶贫相关表格、资料进行梳理，对需要填写、报送的内容尽量简化，做到言简意赅，一目了然，凡是做无用功的项目一律取消，防止以考核应对考核，以检查落实检查的现象。三是加强对扶贫干部的业务培训。扶贫工作内容多而杂，扶贫干部不仅需要了解党和国家的政策，而且要在具体实践中成为行家。建议由市扶贫办牵头，对扶贫干部进行全面的轮训，及时解答工作中的困惑与难题。

(二)提高产业扶贫项目的针对性

一是适当降低产业扶贫项目门槛，找准优势产业。很多贫困村的经济基础非常薄弱，人才匮乏，门槛高、申报时间短，很难有合适的产业项目。要适当降低产业扶贫项目的门槛，并且因地制宜，注重长远效益。例如，农业资源较多的地方，可以打造特色农业和农产品深加工，积极推进“一村一品”，逐步做强做大。长沙市辖的宁乡沩山乡、黄材镇等一些旅游资源丰富的地方，可以集中力量发展旅游业；宁乡的道林镇、花明楼镇等有交通优势的地方，可以借鉴浙江横店发展影视文化旅游产业的模式增添发展内生动力。二是进一步提高农户参与积极性。对有能力发展产业的扶贫对象，可以通过与其签订产业发展协议，通过资金补助的形式进行直接帮扶。为让贫困户有主人翁意识，可以鼓励他们将山林、农地等生产资料入股，共享合作社发展成果。这方面，可以借鉴学习贵州大方县的经验。恒大集团于2015年开始结对帮扶贵州大方县，目前已建设蔬菜、肉牛、中药材和经果林基地，引进了数家上下游龙头企业。当地政府负责土地流转的协调，贫困户负责种植，相关企业指导生产，在蔬菜成熟后，企业到田间收购并供给全国各地。尤其是他们的扶贫牛超市，贫困户以每头1万元(低于市场价)的价格全额无息贷款购买母牛，企业和县政府3年内全额担保，每繁殖成活一头犊牛3个月以上，企业给予贫困户一定的奖励。这种模式深受贫困户欢迎，也提高了他们的积极性。

(三)消除基础设施瓶颈、发展集体经济

一是加强贫困村的基础设施建设。贫困村往往存在着一些共同的突出问题，比如交通不畅、水利设施落后、动物疫情防治不力等，要精准制定村庄发展规划，解决这些突出问题。二是因地制宜开办集体企业。利用贫困地区的地理和资源优势，开办项目适宜的企业，大力发展村级集体经济。三是优化人才环境。一方面，要选拔那些政治坚定、有市场经营头脑，乐于为群众谋利益的优秀人才进村级领导班子。比如在贵州大方县，多名企业家担任了贫困村的名誉村主任，为扶贫提供助力，值得我们学习。另一方面，要利用“大众创业、万众创新”的政策优势，为优秀大学生在农村创业提供保障，增强村级集体经济的发展活力。财政可安排相应的资金支持发展集体经济。

(四)把扶贫管理与村民自治结合起来

一是完善建档立卡相关工作，实现精准识别和的精细化管理。上级主管部门不预设门槛，采用“一竿子”插到底的办法，通过申请评议、公示公告、抽检核查、上门走访、检查验收等方式，有效识别贫困户并建档立卡，确定贫困人员的信息准确。同时充分利用互联网，收集完善文字资料，建好县(市)、镇、村三级精准扶贫大数据库，实行动态管理，做到有进有出，避免因贫困户识别不准导致村民产生矛盾。这方面可参照十八洞村的经验，对识别工作实行全程民主评议和监督，并出台考核问责机制，把此项工作作为绩效考核“末位淘汰”的重要依据。二是制定村规民约，倡导文明新风尚。结合村情，有针对性地制定村规民约，培育群众热爱集体、热心公益、团结互助等精神，塑造乡村文明。三是加强村民自治，扩大村民在扶贫工作中的话语权、参与权。扶贫不能变成干部与贫困户一对一的事情，要让全体村民参与到扶贫工作中，以先富带动后富，增强集体荣誉感。这样既能提高村民的公平感和获得感，也能弥合贫困户与非贫困户之间的裂痕。四是严格规范村级财务管理制度。建立健全的村级财务收支预决算制度，严格收支审批。

(五)加大培训力度、拓宽就业渠道

一是加大就业技能培训力度。要大力加强外出务工人员的职业技能提升，使他们由传统的苦力型劳动向技术型劳动转移。加大免费为广大贫困者提供技术投入、教育投入的力度，积极组织有关部门和人员主动为贫困者提供大量实用技术，提高农民的知识水平和劳动技能。通过教育培训克服他们“等、靠、要”的思想。比如可按照群众意愿和市场需求，在进行集中培训的同时，大力开展“门前办班”“田间培训”，使农民不出村即可接受培训。二是解决好部分贫困人员就业问题。有完全劳动能力或部分劳动能力的贫困户，如能介绍进入一些企业或单位稳定工作，则该户就基本能脱贫，所以应采用多种方式解决贫困户的就业问题。一方面可以分类开发一些公益扶贫岗位，如村里的保洁保绿、值勤值班等村务服务类岗位，村内治安巡防、产业辅助等岗位。另一方面，可以与长沙人社部门加强劳务协作，遴选一批管理规范、保障充分、岗位适合的企业作为贫困劳动力就业基地，定向招收贫困劳动力。这方面，我们可以借鉴浙江松阳县的经验，针对不同人群提供就业岗位。例如，对一些缺乏劳动能力或者劳动能力较弱者提供卫生保洁、河道巡查等公益性岗位；对有一定技能的低收入者提供乡村项目建设岗位，特别是村里的一些重要工程，优先安排本村有劳动力的贫困户或者低收入户参与项目建设；同时搭建桥梁，积极鼓励本村的外出能人与在家闲置劳动力结对，引导农户外出务工。

[1][2]习近平.党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017.