长沙市现代公共文化服务体系建设探析

伍洪杏，王 群，田罗芳

(湖南商学院，湖南 长沙 410205)

长沙市是湖南省会城市，也是湖南省唯一的国家公共文化服务体系示范区，其创建经验和制度建设成果得到文化部和创建国家公共文化服务体系示范区专家指导委员会的高度肯定。探讨长沙市公共文化服务建设的经验以及现代公共文化服务体系建设，可以为湖南省的14个现代公共文化服务体系示范区建设提供经验借鉴。

一 长沙市公共文化服务建设取得的成就

2013年11月，长沙市成为首批国家公共文化服务体系示范区。在多年文化建设成果基础上，经过全市上下的共同努力，公共文化服务工作取得重大进展，人民群众幸福感普遍增强。现在，观演出、看电影、赏大戏、读经典已成为长沙城乡百姓的时尚休闲活动，群众成为长沙普惠性公共文化服务的快乐享有者[1]。长沙市建设公共文化服务体系取得了显著成效，包括政策体系、组织架构、财政投入、基础设施等方面不断完善。

(一)建立了较完整的公共文化法规体系

长沙市政府一直重视政策法规体系建设。近年，如《关于进一步加强文化建设的意见》《长沙市创建国家公共文化示范区实施方案》《长沙市历史文化名城保护条例》等系列政策文件，不仅宏观地指明了发展方向，而且微观地指出了工作内容和重点。还有，结合实际编制了长沙市文化发展“十一五”和“十二五”规划，让各项公共文化活动能顺利开展；还有《长沙市公共文化服务体系提质提效三年行动计划(2014—2016)》和《长沙建设国际文化名城战略纲要》等专项规划以及《农村综合文化服务中心标准化建设实施方案》和《公共文化服务标准体系》，为公共文化服务体系建设指明了方向，提供了政策支持和理论支持。

(二)初步形成公共文化服务组织构架

长沙市各级政府认识到只有提高公共产品的有效性，积极作为，才能更好地满足人们的精神文化需求。这几年，政府举办了众多的大型公共文化服务活动，为公民提供了精神文化的需求。同时政府充分认识到社会组织和公众在公共文化建设中的重大作用，激励它们积极参与到公共文化事业建设中来，形成多元参与的模式，为公民提供了各种的活动平台，同时创造了很多条件。如长沙市市委市政府组织开展学雷锋的社会志愿服务活动，吸引社会文化志愿者和文化义工积极参加文化服务活动。

(三)公共文化服务财政投入不断提高

从近年来的数据统计中看出，长沙市现代化公共文化服务体系得到了进一步完善。2015年12月28日，长沙滨江文化园正式开园，园区内的博物馆、图书馆、音乐厅同步开馆，与之前已经开馆的规划馆全部一起免费向市民开放，标志着长沙市现代化公共文化服务体系进一步完善。“十二五”期间，长沙市累计投入文化事业支出48.21 亿元，其中2015年投入达13.28亿元，较2010年增长160.9%，较好地保障了长沙现代公共文化服务体系建设领先中部、示范全国，跻身首批国家公共文化服务示范区。而2014年全市文化事业费达11.61亿元，比2013年增长13.5%。截至2014年底，全市有线广播电视入户率为69.4%，高于目标值9.4个百分点；每万人口拥有“三馆一站”公用房屋建筑面积1139平方米，比2013年增加62平方米，大大高于450平方米的目标值。文化生活更加丰富。城乡居民文化娱乐服务支出占消费总支出比重达7.4%，比2013年提升了1.7个百分点，全面小康实现程度达100%。近年来，拓宽了公共财政预算范围，囊括乡镇和村的文化馆、文化活动中心常年公共文化服务经费，比例也越来越高。同时政府不断加大基层建设的财政投入完善基础公共文化设施。加大投资建设各类重点文化工程，如文化信息资源共享工程、送戏送电影下乡惠民工程、农家书屋建设工程等工程已初有成效。长沙共建成农家书屋1364家，示范性社区(村)文化活动中心500个，示范性乡镇综合文化站158个，加上原有的市县文化场馆，市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)4级公共文化设施网络体系已纵横覆盖，全面启用[2]。

(四)公共文化服务网络设施不断完善

近年来长沙市公共文化服务网络基础设施建设正逐步趋于完善。列举几个典型的成效：首先，图书馆建设方面，目前长沙市已有十四座公共图书馆，省、市、县、区图书馆遍布范围相对比较广，并且大部分也达到或超过了国家标准；功能上也不断完善，除设置了借阅处，还有电子阅览室配备齐全，在数量和质量上提供基础的保障，让人们在更多的地方可以韬光养晦、修身养性。其次，博物馆建设方面，现在可谓是资源丰富，已有14个博物馆、纪念馆免费开放。如省博物馆、长沙简牍博物馆、马王堆博物馆等博物馆一直为人们展示光辉的历史，让人们见证那些刻骨铭心的时刻，不仅有利于文化传承，也将推动一个城市、国家的可持续发展。再之，娱乐设施、文化休闲广场建设方面，音乐厅、体育馆、公共公园的建设让人们的生活内容越来越丰富。橘洲公园最具有代表性，吸引了众多省内外甚至国外游客来参观。近年建成的梅溪湖公园也影响重大，狭义上来讲丰富了河西的公共文化资源。

(五)地方公共文化品牌日益彰显

长沙市委市政府为了满足广大群众的精神文化需求，提高公众的文化生活水平，享受文化盛宴，积极组织了各种的公共文化活动。这不仅丰为群众提供了满意的服务，更是为湖南打造了具有特色的公共文化品牌。近年，成功举办了“舞动星城·歌涌湘江”“千团汇演·百佳评选”“‘杜鹃花’艺术月”等文化品牌活动。2014年进一步开放了文化馆，开展“五送五进”、湘剧“好戏天天演”、星城科学讲堂、橘洲讲坛等公共文化活动，群众能坐着地铁去看戏，天天有机会学习和进行文化熏陶，享受文化盛宴，形成了极其和谐的局面。在文艺精品和文化品牌上,也毫不吝啬投资，精心打造创作出了许多获奖优秀作品。长沙文化产业发展快速,走在最前沿,打造了全国知名品牌，例如电视湘军、“蓝猫”等。在文化传承方面也是成效显著，长沙浏阳孔庙音乐、湘绣、浏阳花炮、湘剧、火宫殿庙会等8项代表性项目列入国家级非物质文化遗产。此外,长沙市多年坚持学习雷锋的活动,将雷锋作为公共文化建设的重要品牌，深入贯彻了社会主义核心价值观。

总体而言，长沙的公共文化基础设施逐步完善，公共文化服务能力和水平不断提高,改善了广大人民群众的文化民生。而这一切得益于“以人民群众为中心、为主体，亲民、惠民，为大众服务，紧贴百姓生活”的服务理念和一系列激发公共文化活力的管理方法。

二 长沙市公共文化服务体系建设存在的问题

虽然长沙市在完善公共文化服务体系建设方面取得了一定的成就，网络框架基本形成，但与现代化公共文化服务体系建设的要求相比，还远远不够，主要体现在以下几个方面。

(一)公共财政支持文化服务比例偏低

“十二五”以来，政府对公共文化事业的投入都保持稳定的增长，但与满足其发展的需求相比，与发达国家对其资金比例相比，投入还远远不够。例如2011年长沙公共财政支出5208876万元，文化体育与传媒支持58868万元，仅占比1.13%。同年，上海市公共文化支出3302.89亿元，明显看出差距甚远。并且通过内部财政结构来看，文化事业建设资金投入的比例在总文化财政投入中占比极低。并且与当年度教育、卫生等其他部门相比,比例差距也较大。如2013年，公共财政支中出教育支出占比16.92%、医疗卫生支出占比4.93%，而文化体育与传媒仅占比1.46%，2014年医疗比重占6.7%。此外公共财政支出结构也不合理，首先，城乡差距大，市公共文化支出占比较大，而农村和基层公共文化建设经费严重不足，甚至难以维持运行，导致了服务资源少，服务质量不高的局面。其次，公共文化支出配额不合理，用于工作人员的福利保障比重偏高，而公共文化设施建设和公共文化活动的资金投入少、效率低，滞缓了整个机制的运行。

(二)公共文化服务人才队伍建设落后

公共文化事业的发展，不是简单地靠政府投资就能完善的，人才是发展的第一资源。目前，长沙市的文化人才队伍总量不足，层次不齐。首先，人才的年龄不合理，需要更多的新鲜血液带来创新意识；专业性缺乏；层次结构也不是很合理。其次，缺少级别高、富有才华的带头领导人，在管理运作、制度策划方面也缺乏专业性人才。同时，地方的文化管理机构不完善，特别是乡镇社区街道以及村级的文化部门，编制不一、管理失衡的现象仍然比较严重。据调查了解，有些基层公共文化事业工作者待遇不容乐观，优秀的人不愿意去，去的人员有些综合素质不高，导致队伍整体质量不高，甚至部分区乡镇机构在改革中可能撤销文化站。同时各级文化事业单位的从业人员整体数量不够，有的存在职位空缺，于是出现一人管多职的现象。总的来说，公共文化事业队伍建设力量不足，人才流失情况比较严重，从而降低了公共文化产品和服务的供给能力。

(三)公共文化基础设施布局不完善

长沙市公共文化基础设施在不断建设，现在已初步建立起市、县、乡、村四级公共文化设施体系，但是仍然存在不足：首先，文化服务内容数量不够。以图书馆设施为例，截止到2017年，长沙市建设完成的公共图书馆已有14座，同年长沙市常在人口有731.15万人，平均522250人享有一座公共图书馆，图书馆藏书量约有500万，根据这些换算平均每人不足一本藏书。而国际图联制定的标准是平均每5万人应建设一座公共图书馆，人均藏书量不少于3册，长沙市远低于联合国文卫组织的标准。其次，基层基础太差，并且城乡发展并不平衡。目前长沙市在乡、村两级公共文化设施建设的规模较小，缺乏维护，而且乡文化站基本上都建在乡镇政府的院子里面，而村图书室也往往建在村委会，普通百姓组织文化活动极其不方便，农民想读书也不容易。尽管长沙市近年在文化建设方面取得较大发展，公共文化服务的内容形式、方式方法、途径渠道与载体阵地等日益丰富、多元和优质，但也主要是城市的公共文化服务体系逐步完善[3]，然而农村的基础性文化建设与城市差距较大，文化资源匮乏、场地设施不足，城乡发展不平衡。

(四)文化管理体制建设落后

目前长沙市公共文化服务体系以政府为主，生产和提供公共文化产品，政府扮演着主要角色，其他主体的作用却没有得到充分发挥。政府在文化建设中起着主导作用，但有时也会出现“政府失灵”现象，公共文化服务或产品供给不足，或是效率较低[4]。政府活动干预失败，制度本身也存在原因。不足主要表现在以下方面：一是政府一直以来掌管各项文化事业，同时扮演着多种角色，既是管理者，又是经营者，直接控制了文化单位的运行。政府为文化单位制定了计划，并下指令要求按照实行，使文化单位没有了自主权，某种形式上成了政府的附属品，同时也与市场脱离了关系。这样的计划根本无法真实反映公众的文化需求。二是内部管理行政化和财政资源受限，一直以来由政府统一制定财政制度，文化事业单位的经费来源不足，又没有自主支配权，降低了文化事业单位积极性，使之不注重因投入不足而产生的弊端，从而大大降低了文化管理活动的效率。三是缺少层级明确，各地方管理不协调，垂直管理和分级管理重复交叉，产生多头领导的现象。同时没有系统规划，管理方式缺乏科学性，降低了文化设施的综合利用效率。

(五)评估监督体制建设不完善

公共文化设施的有效利用，需要一个科学且合理的公共文化服务监督评估体系，满足公众需求和提高满意度也要依靠它。公共文化服务设施是我们的文化基地，为后代为未来传承着我们优秀的文化。它为我们提供了平台展示文化成果，成为了文化产品的重要载体。在进行公共文化产品生产和提供时，供给的数量和质量，以及体制的健康运行都需要一个科学合理的监督评估体系。相关部门和领导进行科学的管理，为公众提供满意的公共文化产品，公众满意度也会随着提高。有效的监督评估体系，需要社会和民众的参与，如果没有人们真实的声音，就没有有效的反馈，这样公共服务提供的质量就不能改善，服务效率也变低，这些因素都相互影响，形成循环。

(六)公共文化服务技术手段有限

文化事业的长足发展，需要与科学技术相融合，创新的科学技术有利于强化公共文化服务体系的建设。现在是一个网络化的时代，在发达国家和我国部分发达地区应充分利用信息时代的科技成果，将各类高科技技术渗入到公共文化服务，例如计算机、网络、数字化等技术，使服务渠道、服务内容、表现形式都有了新的生机。人们阅读的途径变宽了，因为有了电子阅览室和数字图书馆。此外，公共数字文化资源、公益性文化网络服务平台等方面也颇有成效。而在这一领域长沙市只有数字图书馆建设有所成效，而在其他与科学融合发展方面的探索还没起步，或者刚刚起步。

三 长沙市现代公共文化服务体系建设的对策

导致公共文化服务体系建设中存在问题的原因是多方面的，诸如公共文化服务意识不强，财政资金投入偏低，供给主体相对单一，人才队伍重视不够，等等。长沙市现代公共文化服务体系建设要多管齐下。由于健全公共财政支持制度即强调各级政府财政资金活动应合理安排，均衡城乡之间的财政支出分配比例的相关内容，诸多论文都有论述，在此不做赘述，除此此外，还应做好以下工作。

(一)加强公共文化服务人才队伍建设

推动公共文化服务体系建设，促进公共文化事业繁荣发展，建立一支具有一定规模且整体实力较强的人才队伍，可以从以下几个方面考虑：一是完善选人用人机制，研究并制定选拔标准，培养一批具有现代思想、创新意识的管理人才和基层文化人才。二是要根据公共文化事业发展的需要，合理增加机构编制，在加强地方文化馆的建设时，明确所需要的岗位，清楚需要多少人，并把那些人安排到适合的位置，希望每万公众至少能有1名文化干部为其服务，对于文化站，每个要配备不少于2名专职工作人员。三是完善人才激励和保障机制，像公共图书馆、文化馆、公益性事业，那些工作人员特别是基层工作人员敬业地履行他们的职责，不断地为公众提供服务，相关部门也应制定相关政策，给他们的待遇提供一定的保障。只有机构完善，人员安排合理，并且他们的工资福利得到了保障，才能为人们提供更好的公共文化产品和服务。四是制定公共文化服务人才队伍培训体系，可以借助市图书馆、地方各级文化馆(站)等设施，建立培训基地，定期对机构人员进行公共文化服务方面的培训，以提高综合素质，包括服务意识、业务水平和创新工作能力等。五是建立考核体系，进入机构需要考核通过才可以入职，已入职的也需要考核进行继续教育，制定合理的考核周期，这样可以让公职人员不断学习和成长，把专业知识更好地应用于实践。除此之外，也要有科学的奖惩制度，对表现优秀的给予正激励，对落后需完善的给予一定负激励，以保障工作人员的综合素质。

(二)完善公共文化基础设施网络

根据地方特色， 因地制宜建设文化设施，有效满足不同的文化需求。对当地的民间文化要保护传承，不能让那些宝贵的文化消失在我们这个时代。对古代遗址、非物质文化遗产也要重视保护，建立专门的数据库和相关文献资料实施保护，因此需要我们利用现有资源加强图书馆的基础建设。除了图书馆以外，还有其他的资源形式，例如私人书屋等。图书资源要以市县为基础，带动各地普及公共文化资源。实现城乡全面覆盖，进而完善公共图书馆体系。网络化时代，不仅要优化图书馆建设、实现自动化、网络化，还要把数字资源、服务网点放在首要位置，为地方特色文化建立信息数据库；同时，为实现城乡资源共享，充分借助现代远程教育系统、有线数字网络等途径，促进完善其体系。除此之外，根据民众的需求，建立不需付费的公共电子阅览室也很有必要，使得服务范围更广，人们获取文化资源时渠道更宽，也更方便。大部分年纪稍大的群众对现代网络技术相对比较生疏，为了更好地使用网络资源，应提供技术支持，特别是相对落后的社区和农村，给他们培训使用技巧，举办共享信息活动，也可以鼓励年轻一代带领老一代学习，促使民众能更好更快地掌握网络的知识和技能，实现全市的信息共享，加快文化服务体系的建设步伐，实现“一站式”服务。

(三)完善公共文化管理体制

要实现公共文化领域的持续发展，亟需建立一个系统完善的管理体制。这就要求政府要加快职能体系建设，强化公共服务职能；理顺政府和社会各文化组织的关系，进一步推动政企、政事的分开；加强宏观调控，合理合法地运用经济、法律和行政手段，实现“办文化”到“管文化”的转变。完善公共文化管理机制具体可以从以下方面着手：一是健全宏观管理体制，政府认清自己的角色，并处理好与文化事业单位的关系，形成一套在党的领导下，政府、行业和企事业单位良好互动、依法运营的机制；二是要推陈出新，打破旧文化管理理念的桎梏，改革现有管理体制，精兵简政，明确划分各部门的职责，避免出现多头管理、各自为政；三是要深化机构内部的企业制度，改革人事、劳动和分配制度，转变管理理念，健全激励奖惩制度，激发运行机制的活力；四是要做好基层文化服务工作，利用市场机制优化资源配置，加强文化市场的执法能力。基于长沙市文化管理的实际，可以动员各界力量，鼓励多元参与，充分调动积极性，营造和谐共进的社区氛围。

(四)强化文化服务绩效评估和监督体系

公共文化服务的供给主体是政府，受众是广大人们群众。人民在享受公共文化产品和服务权利的同时，也有权力和责任对所享用的公共文化服务做一个客观的评价，这就要求要有科学合理的绩效评估指标体系。我们要采取定性与定量分析相结合的方法，建立简单易行的绩效评估指标。公共文化服务的绩效评估应包括公共文化服务的供给指标、组织管理指标和社会参与指标，具体体现在公共设施供给量、资金的投入量、活动参与率、公众满意度等指标体系。评估主体单一会影响评估效果，为提高公共文化服务评估绩效的公平性和有效性，需建立起多元化的评估主体，这样让评估主体多元，评估角度变宽。建立多元化的评估体系要以政府为主导、社会共同参与，从不同角度对政府绩效进行全方面评价。在政府和社会的评估主体中，政府首先是要组织并领导建立评估机构，然后制定明确的评估指标，确定评估系数，不仅要评定行政绩效，也要建立相关奖惩激励制度等；同时不能忽视专家学者的作用，因为在实现和保证专业性、公正性方面有很大作用；多元化的评估主题中，社会公众更不能缺少。同时建立评价反馈机制，让广大公众参与，来保证评估过程的透明化，从而使评估结果的可信度得以提高。再者，以内部评估为主，外部评估为辅相结合起来，丰富评估主体，把政府各级部门以及社会各界的评估结果加以整合，尤其应把社会公众的满意度作为评估结果的重要指标，体现公共服务的精神和理念[5]。

(五)完善创新公共文化服务技术手段

首先，利用创新科技术优化公共文化资源供给内容和服务形式。不同区域都有各自的优势公共文化资源，地域限制的原因会使那些资源不能被充分利用，建议采用数据库形式，对公共文化资源整合利用，提升不同领域公共文化资源的。鉴于现阶段公共文化内容的保存期限和获取途径有限，可通过应用数字化技术，推进公共文化机构数字化建设，实现公共文化产品和服务数字化，延长保存期，拓宽获取途径，使文化资源的供给更加快速更加方便[6]。人们的需求日益增长，传统的模式无法满足人们的心理需求，通过应用大数据技术，科学分析人们群众多元化的文化需求，丰富文化产品的多样性需求，以便更好更快地实现公共文化资源的有效性。其次，当前多媒体技术、虚拟现实技术、数字技术、新材料技术和3D打印技术呈现迅猛发展态势，创新科技的充分利用使公共文化服务能力得以提高，文化的整合运用，公共文化产品的创新，也提供了特色化公共文化服务。如果公共服务部门丰富文化服务形式 ，对服务工具进行数字化更新，营造虚拟服务环境，实现公共文化资源使用的双向互动，则必能吸引公众眼球促使他们积极参与进来[7]。创新科技，对数字文化资源共享，完善服务设施促使公共文化服务基础设施，创新服务户外提供，满足条件的社区可以提供“一站式”服务，推动公共文化服务整体化发展。 同时，构建现代化的公共文化传播体系需要完善网络化公共服务。充分运用互联网、广播电视以及卫星等手段，拓宽公共文化资源传播渠道，加大服务的宣传，实现文化流动传播，并且开展数字化服务，利用多领域终端，使公众更便捷地享受图书资源和参与公共文化的活动。同时，凭借现代文化传播体系，有效利用传播手段，以当前我国创新科技工程发展为基础，促使公共文化服务网络在数据传输上达到先进水平。

总之，公共文化服务体系的建设是一个系统工程，需要在健全公共财政支持制度、加强公共文化服务人才队伍建设、完善基础设施网络、完善文化管理体制、强化文化服务绩效评估和监督、创新公共文化服务技术手段等方面协同推进，也需要社会成员全体参与，更需要一系列体制机制来保障。公共文化服务责任机制创新是未来中国文化体制改革的重要目标之一，也是提升公共文化服务水平的根本保障。

[1]陈清,张玲.长沙：打造永不落幕的群众舞台[N].中国文化报,2012-12-17.

[2]欧阳倩，周云武.群众当主角——长沙市现代公共文化服务体系鲜花盛开[N] ．湖南日版，2015-10-28.

[3]蒋立武.论地方公共文化服务体系的构建——基于长沙市的个案研究[D].长沙：湖南师范大学硕士学位论文，2013.

[4]刘传坤.坚持政府主导社会参与构建公共文化服务体系[EB/OL]. http://www.ccmedu.com/bbs47_42942.html，2007-04-28.

[5]范应力.苏州公共文化服务体系构建的成就、问题与对策研究[D].苏州：苏州大学硕士学位论文，2010.

[6]蒋淑媛.北京现代公共文化服务体系构建研究[J].北京社会科学，2015，(1).

[7]周俊敏.长株潭“两型社会”文化建设研究综述[J].湖南商学院学报，2017，(3).