推动教育公共服务均等化的优化路径——评《公共服务均等化视角下省级政府教育统筹发展效果评价研究》

文 宏

(华南理工大学公共管理学院，广东 广州 510006)

省级政府作为中国地方行政建制的最高层次，是相对独立的区域经济社会发展规划单位，也是中央政府与其他地方政府层级衔接的桥梁，在教育统筹工作中具有不可或缺的优势。目前对于省级政府教育统筹的理论研究相对薄弱，国内学者大多都集中于国家层面来研究教育统筹机制，对省级政府的教育统筹工作研究还较少；对于省级政府教育统筹工作已有的研究往往只是单独局部的探索，缺乏整体与系统性的研究。同时，城乡二元结构、重点学校与普通学校二元精英主义发展模式、教育资源优先向城市和强势阶层倾斜、农村和贫困地区日益被边缘化等教育问题日益突出，逐渐成为省级政府教育统筹发展的重点难点。因此，在统筹主体由中央主导向中央地方协同统筹的教育统筹机制转变的背景下，如何能够整体系统地研究省级政府教育统筹机制，把握省级政府教育统筹发展现状与成因，进而提出相应对策来提高省级政府教育统筹能力，对于促进教育全面深化改革、教育治理体系现代化具有重要的现实价值意义。

一 教育统筹评价：公共服务均等化的全新视角

湘潭大学公共管理学院盛明科教授带领研究团队通过收集大量材料和数据，采用科学的研究方法与手段，结合前人研究的经验与结论，撰写了《公共服务均等化视角下省级政府教育统筹发展效果评价研究》一书。从总体上来看，全书以推动公共服务均等化作为研究视角，以省级政府为研究对象，采用实证研究、规范研究以及定量研究等多种研究方式，构建了一套科学合理的省级政府教育统筹发展的效果评价指标体系，并通过该效果评价指标体系对省级政府教育统筹发展的影响因素以及发展现状进行了深入的探索与研究。最终将研究发现与具体理论相结合，对省级政府的教育统筹发展工作提出了详实而又具有针对性的建议。透视全书，不仅内容丰富、逻辑严谨，而且视角独特、观点鲜明，对于省级教育统筹发展效果评估体系的建设具有重要的理论与现实意义。

从全书的框架构建和篇幅布局来看，全书共有八章，作者从理论与文献出发，对研究主题进行了概念化与操作化，奠定研究的理论基础；接着通过省级政府统筹发展的制度与实践、效果评价指标体系、实证研究以及因素解释分析等不同层面，对省级政府的教育统筹发展进行了深入的研究与剖析。在理论基础的铺垫方面，作者在论述研究省级政府教育统筹发展问题的必要性和相关研究文献综述的基础上，对本书研究主题进行了概念化，对一些重要概念进行了详细的解释与理论阐述，为后续的深入研究奠定了一个夯实的理论基础。在选题背景和文献综述方面，作者基于十八届三中全会以来中国全面深化改革的时代背景，结合党中央与国务院出台的具体政策，从推动教育公共服务均等化的角度，强调省级政府在推动教育统筹发展、促进教育资源均衡配置等方面的突出作用，从而对省级政府统筹教育发展以及建立省级教育统筹发展效果评价体系的重要性进行了充分的论证。

与此同时，全书系统梳理了当前国内外学者在教育领域相关的研究成果，对现有研究成果进行了科学理性评价，将现实实践提炼归纳为城乡统筹发展、教育公平推进以及政府资源管理三个范式，系统分析了不同范式研究的不足与缺陷。通过时代背景的交代以及相关文献的综述，综合凸显出了研究省级政府教育统筹发展的现实必要性以及理论价值性。在理论阐述方面，作者对研究主题进行了严谨的概念化和全面的界限划分。不同于绝对平均的均等理念，作者以罗尔斯正义的第二原则为评判标准，强调公共服务均等化应该是在承认存在差异的基础上机会均等、资源统筹、成果互享和配置统一的范畴，应该尊重公民多样化的自由选择。在严格界定公共服务均等化概念的基础上，作者进一步深化了教育公共服务均等化的理论阐述，在公共服务均等化视角下，将省级政府的教育统筹发展细分为受教育权、教育资源、教育发展成果以及教育公共产品四个维度，分别从不同维度，构建相适宜的绩效指标体系，用于具体测量省级政府的教育统筹发展成效。在省级政府教育统筹发展的进程范围内，作者将重点偏向于教育政策调控、资源配置以及行政规制等层面的统筹工作，将视线集中于省级政府在城乡和区域间各级各类教育均衡发展方面的统筹效果，同时将省级政府教育统筹发展总结为四个核心维度和特点。

二 理解和评价省级政府教育统筹的核心价值选择

(一)理论探索：加强省级政府教育统筹责任和扩大省级政府教育统筹权能

从省级政府教育统筹主体之间的关系而言，需要理顺中央与省级政府之间教育统筹权责的关系，加强省级政府的教育统筹责任的同时扩大省级政府教育统筹的新权限，从而能充分保障省级政府在教育统筹工作的主体地位，发挥其特有的功能与作用，这是推进国家教育治理体系与治理能力现代化的主要内容，也是全面深化国家教育综合改革的重要突破口。从省级政府本身教育统筹而言，需要把握省级教育统筹工作的重点领域、创新工作机制以及提升统筹能力三个方面的影响，省级教育统筹工作不仅要有的放矢，重点解决区域间、城乡以及农村的教育均衡发展问题，从而能推进教育公共服务实现均等化发展。同时省级政府本身也要通过健全与完善财政转移支付、政策保障以及监督考核等方面的工作机制，为省级教育统筹工作的顺利高效开展提供一个良好的制度环境。

(二)实证研究：关于省级政府教育统筹发展效果评价体系与成因

作者力图在概括省级政府教育统筹发展制度发展变迁以及构建一套科学合理的省级政府教育统筹发展效果评价体系的基础上，通过大量不同省份的截面与时间序列数据对省级政府的教育统筹发展效果评价进行实证研究，并以此为依据找出影响其发展效果的各种因素。在主体统筹制度与实践层面上，作者从省级政府教育统筹权力、政策以及行为三个方面发展的脉络入手，抓住省级政府的教育统筹发展制度变迁与实践趋势，并基于政策文本的分析深入研究了省级政府教育统筹制度变迁的背景、过程、趋势以及存在的问题，帮助我们把握政府政策体系变化的内在逻辑与规律，这是理解和评价省级政府教育统筹发展工作的科学前提与基础。在发展效果评价指标体系层面上，作者从省级政府教育统筹发展效果的机制性生成、政策性生成以及资源性生成三个生成逻辑出发，结合省级政府教育统筹的四个具体维度，构建了教育机会均衡保障指标、教育资源均衡配置指标以及教育质量与成就均衡指标，从而构建出了一套较为科学可行的省级政府教育统筹发展效果评价指标体系。这个教育发展效果评价指标体系的构建，符合中国当下教育统筹发展的实际情况，较为全面地囊括了省级政府教育统筹的整体发展的各个方面。在发展状况及成因层面，作者基于收集到的大量样本与数据，运用构建的省级政府教育统筹发展效果评价指标体系，采用了多种测量方法对各省级政府教育统筹发展状况进行了实证研究，进而分析了教育公共服务供给的空间特征。作者结合已有的研究发现与经验分析，认为省级政府教育统筹发展存在巨大差异的原因主要是四个方面：城乡二元结构及政策供给因素、教育公共财政投入规模与结构、政府教育统筹体制机制与能力以及区域经济发展基础与区位地理条件，并且通过面板数据的统计分析对这些因素进行了验证。

(三)对策探讨：针对提高教育公共服务均等化程度和省级统筹效果

针对当下我国省级政府教育统筹发展现状以及其成因，作者就如何提高公共服务均等化以及省级政府教育统筹发展效果进行了相应的对策研究，最终提出相应的政策建议，这是全文研究的最终归宿与落脚点。当然，俗话说“打铁还需自身硬”，省级政府要想落实与推进好教育统筹发展工作，最终还是要回归于提高自身的教育统筹能力。对此，作者结合当下中国省级政府教育统筹工作的实际情况，从考核问责的督促激励，到各种智囊机构、信息平台以及基础设施的建设来提高省级政府自身的教育统筹能力，从而能够在中央与地方教育统筹权责分明、省级教育统筹发展机制完善的现实与制度背景下，真正做好教育统筹工作，实现教育治理体系与治理能力的现代化。

三 省级政府教育统筹评价的全新突破

立足中国具体国情，借鉴国外先进经验，建构省级政府教育统筹的科学运转机制，实现教育决策、执行与监管之间的相互配合，科学设计省级政府教育统筹的顶层设计，强化省级教育统筹工作的联动性，确保省级统筹能够契合教育发展规律，这是省级政府教育统筹评价的应然导向。拜读全书，在了解本书的整体概况与篇幅布局的同时，我们还能够清晰地发现该书有以下几个方面的特色创新，值得我们深入的学习与探讨：

(一)开创性地探索了省级政府教育统筹发展的新思路

该书在探索省级政府教育统筹发展的研究中，以公共服务均等化为目标追求，抓住教育最为本质的特点，即教育(书中专指义务教育)作为一种公共服务，其目标与核心依旧是为社会大众提供最大化的福利，教育的最基本属性是公益性。将公共服务均等化问题与省级政府教育统筹发展相联系。一方面，突出强调了教育作为公共产品其本身的初衷以及最终归宿，为全面把握和研究省级政府教育统筹发展提供了科学可行的评判标准。另一方面，随着全面深化改革以及义务教育的全面普及，教育服务的发展不再是数量上的简单均等化发展，而更应该是追求质量上的系统均衡发展，当前中国具体国情对教育均等化发展提出了更高的要求与目标。因此，在公共服务均等化的视角下来具体研究省级政府教育统筹发展的效果，可以将省级政府教育统筹发展这个抽象的概念进行分解，结合具体的背景有序的逐层次的对于省级政府的教育统筹进行深入的研究与探索。该书巧妙地设计了省级政府的教育统筹发展研究思路，不仅为各层级政府教育统筹发展效果提供了一个具体可行的评价思路，对于其他公共产品的相关研究也具有启发与借鉴意义。

(二)系统地构造了省级政府教育统筹发展的新路径

该书以现实政策与文献综述为先导，在理顺省级政府教育统筹发展的基础上构建了具体的教育统筹评价指标体系，对省级政府的教育发展状况进行了深入的研究，系统构建了省级政府整体教育统筹发展状况的研究路径，突破了以往大多数局部单一的研究模式。省级政府的教育统筹发展是一个系统整体性的工程，涉及到机制体制、资源、政策等多个方面，对于其宏观具体的把握十分不易。而该书以公共服务均等化为研究视角，把握住了省级政府教育统筹发展机制变迁的内在逻辑，结合我国省级政府教育统筹发展的实际情况，根据教育指标的“输入—过程—输出”系统模式和评价指标的选取原则，制定了一套科学合理的省级政府教育统筹发展效果评价指标体系，并通过这个指标体系完成了对于省级政府整个教育统筹发展相关状况的研究。整个研究路径的系统构造契合于当下我国省级政府教育统筹发展的实际现状，客观全面地反映了我国省级政府教育统筹的整体发展效果。同时也拉开了全面系统研究省级政府的教育统筹发展的序幕，强调了省级政府在教育发展工作的统筹与调控地位，彰显了当下教育领域深化改革的精神与目标，这对于促进教育工作的深化改革和教育治理的现代化具有重要的现实借鉴意义。

(三)科学地运用了省级政府教育统筹发展的新方法

不同于以往大多数的研究方式，该书在定性研究的基础上还运用了多种科学可行的新方法对省级政府的教育统筹工作进行研究。一方面，为了全面了解省级政府教育统筹发展状况，在构建了一套较为科学合理的效果评价指标体系的基础上，该书采取定量的研究方法，通过收集与处理横向和纵向的有关数据，来对比各省市级政府教育统筹的发展状况。通过面板数据的分析，研究省级政府教育统筹发展的影响因素。基于定量研究，该书不仅发现了当下我国省级政府教育统筹区域差距的空间分布格局与演化趋势，同时揭示了教育统筹发展不平衡的根本在于经济发展的不均衡。这对于研究省级教育统筹发展工作，促进省级政府教育统筹均衡发展具有重要的价值与意义。另一方面，该书首次开启了以实证研究的方法来探索省级政府的教育统筹发展。在经验与常识的基础上提出了各种可能的理论与假说，通过具体相关的样本数据对其进行检验与修正，从而揭示出了省级政府教育统筹的现状以及演变逻辑。

(四)全面地提出了省级政府教育统筹发展的新对策

省级政府由于其自身所处行政建制的特殊性，在教育统筹工作中发挥着日益重要的作用。目前国内学界对于教育统筹机制体制的研究多集中于国家层面，对于省级政府的相关研究也往往缺乏整体性与系统性。而该书突破了以往研究的狭隘，开始侧重以省级政府的教育统筹发展作为研究对象，并对其进行了整体与系统的研究。在揭示省级政府教育统筹机制体制演变的内在逻辑的同时，对其教育统筹工作的提升提出了全面具体的新对策。基于央地权责关系的角度提出要理顺两者的教育统筹关系，强化省级政府教育统筹发展责任，实现省级政府教育统筹发展权责一致。从省级政府自身教育统筹发展能力的角度提出要整合各种教育资源、建设新型智库以及运用信息化技术等。在政策体制方面，强调要形成良好的教育统筹环境、完善财政制度，形成多元的教育治理模式等。该书对于省级政府教育统筹发展效果提升提出的新对策，反映了省级政府教育统筹发展作为一个系统性、联动性的工作，需要协调与综合各种要素，从权责、自身统筹能力以及制度保障等多个角度展开研究与思考，是当下中国探究省级政府教育统筹发展方向的指导理论。