福建自贸区与福厦泉自创区联动发展思路和对策研究

方友熙

（福建师范大学经济学院，福建福州，350108）

一、“双自联动”理论内涵

（一）“双自联动”内涵

“双自联动”又称之为“双区联动”，是自贸区与自创区联动发展的简称。具体指自由贸易试验区（以下简称自贸区）和国家高新自主创新示范区（以下简称自创区）利用国家赋予的特殊政策，融合各自发展要素统筹协调，提升政策和资源效用，驱动制度创新和科技创新，将先行先试提炼的创新成果辐射全国的21世纪国家发展战略。

福建自由贸易试验区（简称福建自贸区）与福厦泉国家高新自主创新示范区（简称福厦泉自创区）统称福建“双自”，二者联动发展统称福建“双自联动”发展。

（二）“双自联动”内在关系

联动是关联事物之间相互运动。设立自贸区与自创区是国家瞄准21世纪经济社会发展宏伟战略，二者之间既有区别又相互联系。

自贸区是指自由贸易试验区（Pilot Free Trade Zone，简称FTZ），旨在通过改革试验驱动体制机制创新，为经济和社会发展供给金融、贸易、投资、产业、行政机制等新的制度资源。自创区是国家层面的高新自主创新示范区，示范也是在“试错”，旨在国家划定区域内开展体制机制创新活动，打破制约科技创新的各种障碍，推动人才、技术、资本、包容性创新文化等多要素集聚，为加快发展战略性新兴产业、创新驱动经济发展提供范式。前者以贸易投资创新为核心载体，后者以科技创新为核心载体。

但是二者不是绝对独立的，一方面，良好的制度环境能有效地促进科技创新诸要素发挥作用；另一方面，科技创新成果又使得国内外的贸易投资环境更具效益，产生资金流、物流、信息流、人才流等产业集聚流效应。二者共同指向创新经济。

（三）“双自联动”发展要素系统

改革开放40年，中国调整和制定了相应的经济政策，参与全球产业价值链分工，成功地从技术引进型经济向创新经济转型。随着经济全球化和科技进步，技术创新复杂化、系统化，科技创新风险增加。依靠单项技术创新、单体企业创新根本无法在激烈的国内外市场竞争中实现价值，以捆绑式将产业群聚合在一个适宜创新区域的制度环境下培育成长，能较好地实现技术突破，“双自联动”就是基于这种态势而建立的创新经济模式。纵观当今全球先进的创新经济主要有三种模式，一是核心企业主导，政府辅助参与。市场前景是驱动企业创新的诱因，该模式以美国为主；二是中小型企业集群主导，政府强力介入。中小型企业创新文化与政府发展战略导向推动众创，该模式以德国为主；三是政府主导，大型企业为主体，中小型企业跟进。国家发展战略是企业创新的主要源泉，该模式以中国为主。三种模式各具千秋，但构成创新要素相同，只是政府干预创新经济的轻重差别而已。在中国创新经济模式中，政府要素是要素系统的第一层次，它决定创新经济的走向，决定其他各要素演化；投资政策、贸易政策、金融政策、人才政策、区位政策、知识产权政策以及国际地缘政治、经济、文化等各要素是第二层次，它直接作用于科技创新，决定着创新经济发展的规模、速度、深度和广度。政府具有工具性，国家意志由政府来实现，政府通过制定和实施一系列政策实现价值、建立制度。因此，创新经济中，政策是制度基础，制度是科技创新保障，政府要素是中心，科技创新是核心，各要素之间互为因果。如图1所示：

二、福建“双自联动”发展的基础条件

福建“双自联动”发展的基础条件包括福建自贸区和福厦泉自创区联动发展的基础条件，是二者创新发展累积的制度成果和经济绩效。

（一）福建自贸区创新发展的基础条件

福建自贸区成立于2014年12月，总面积118.04平方公里，包括福州、平潭、厦门三个片区，片区中有小片区，各片区呈星状点布，以点状带动片状推动体制机制创新。三片区立足于两岸经贸、人文融合为背景，各自定位建设重点，探索以贸易便利化为主要内容，服务于“一带一路”战略。近两年多来，福建自贸区共有186项试验任务已实施并取得初步成效175项，85项创新举措属于全国首创，利用先行先试政策建立了比较完善、科学的制度体系：

1.行政管理程序创新。建立“简单政府”管理模式，办事减环节提效率，推行“互联网+政务”；投资项目审批格式化、便利化，实施“多规合一”、“综合审批”、税务服务“一掌通”；海关通关智能化，实施“单一窗口”、关检“一站式”、保税和非保税货物同仓存储分类监管。行政管理程序创新促进贸易投资，截止2017年4月底自贸区累计新设外商投资企业达到2537家，合同外资173.77亿美元。［1］

2.初步建立与试验区相适应的法律体系。首次设置鼓励创新、宽容失误和反向考核的地方法律条款；设立自贸试验区法庭、检察室、国际商事仲裁机构或商事调解中心；聘请台湾地区仲裁员参与自贸区国际贸易仲裁；建成与自贸区相协调的知识产权综合保护和管理制度。从法律制度环境层面保障自贸区创新发展。

3.走出对台融合新路子。虽然深受到台湾岛内政治生态影响，福建自贸区仍推进在区内设立总行级两岸人民币清算中心、离岸银行业务分中心等金融机构；首创设立两岸征信查询系统，率先对台开放金融、增值电信、医疗等50多个领域；合作研发创新，制定两岸冷链物流标准；建立通关合作机制，拓展信息交流交换新渠道；基本形成两岸融合发展的新模式。现已开设台湾自然人和企业创新通道，设立8个两岸青创基地，对台政策创新打开了两岸融合的新思路。

4.驱动投资贸易开放创新。全面实施负面清单管理模式，试行市场准入负面清单事项共328项，其中禁止准入类96项，限制准入类232项。清单外实行内外资一致的国民待遇原则；改革对外投资管理方式，至2017年4月底，备案对外投资项目累计41项，中方协议投资总额累计38.76亿美元，［2］若含未备案的，实际境外投资企业更多，贸易投资发展势头良好。

5.金融“引擎”创新溢出效应。自贸区相继出台了股权投资、融资租赁、产业引导资金、基金基地发展办法等金融政策，利用政策集聚效应虹吸各类金融机构，开发特色金融产品，创新服务自贸区产业经济发展。截至2017年4月，累计设立160多家民营、外资、台资和中资银行金融机构，［3］多层次服务体系润泽区内实体经济。

此外，自贸区还在创新高层次人才引进机制、［4］知识产权保护、风险防控预警、新业态新平台培育上为产业科技创新提供新动能。

（二）福厦泉自创区创新发展的基础条件

福厦泉自创区成立于2016年6月，在原高新技术产业开发区（简称高新区）包括福州高新区（1991年）、厦门高新区（1990年）、泉州高新区（2010年）的基础上建立，三片高新区经过多年努力积累丰富科技创新成果。近一年来，福厦泉自创区根据福建省政府《福厦泉国家自主创新示范区建设实施方案》提出科技创新发展清单，出台和落实了科技创新政策：

1.以高新区为基础，强化创新政策供给。以高新区产业政策为基础，对接福建省自主创新示范区建设实施方案，三片区结合自身发展目标先后调整了相应科技创新规划，如《2017年福厦泉国家自主创新示范区福州片区建设工作要点》；［5］《福厦泉国家自主创新示范区厦门片区发展规划（2016-2025年）》；［6］《泉州市创建“中国制造2025”城市试点示范实施方案》［7］等，就自创区创新型产业、科技创业创新环境、科技成果购买补助、两岸和“一带一路”双协同创新、国际先进重大科技项目、政策实施保障体系等项目制定特色发展目标和工作要点，从制度上打造保障科技创新的政策环境。

2.明确高新产业发展方向，培育创新要素。聚焦新能源、新材料、生物制药、物联网、微波通讯、微电子与集成电路、机械装备、太阳能光伏、轨道交通装备等战略性新兴产业；聚焦现代服务业、文化创意等新兴特色产业，培养科技创新要素。福州市现已有586家创新型企业，国家级创新型（试点）企业7家；泉州实施“百千5311”工程，加快产业结构战略性调整；厦门培育发展创新型产业集群，积极打造智能制造创新工程、“大数据+产业”创新工程等项目，主动对接“中国制造2025”，高新企业已达到1225家。各片区制定大规模、高层级的产业发展方向，为科技创新提供庞大空间。

3.协同创新发展众创空间。科技创新具备三要素，即人才、技术和包容性创新文化。信息化、网络化时代，技术发展高度复杂化，通过团队合作释放个体专业能量，共享资源。为此，福州市出台《建设创业创新示范中心实施方案》，截至2017年2月，共有4家国家级众创空间，22家省级众创空间，创业团队总数达900个；泉州市以龙头企业带动联盟形式，扩量新型业态集聚。特步、九牧王等龙头企业与小微企业联手，打造众创空间，实现抱团发展。厦门支持龙头企业向平台化转型，构建创新创业生态圈，承担国家重大科技项目研发。协同创新、开放创新为创客和众创空间提供了丰厚的土壤。

另外，三片自创区推进知识产权战略，促进企业专利产业化，与省内外高校、科研院所开展产学研合作，组织成果对接项目实现市场价值。

从上述分析可以看出，福建“双自”创新成果丰富、政策保障有力，基础条件扎实。

三、“双自联动”发展应聚焦的主要问题

福建自贸区和福厦泉自创区各自取得较好的发展基础，但要实现联动发展，实现“1+1＞2”溢出效应，应聚焦解决下列问题：

（一）发展方向联动

福建自贸区发展旨在投资准入、贸易便利化方面打造21世纪经济升级版的符合国际惯例的体制机制，在对台湾开放、全面合作以及为海上丝路互联互通发挥特色优势。而福建自创区旨在建设具有福建特色的科技创新体制、海上丝路技术转移、两岸协同创新、产业转型升级的中心，节点是集聚创新要素开展科技自主创新。两者发展战略方向不同，主攻点各异，需要解决联动传导机制和项目对接机制的布局。

（二）区界旬空联动

福建自贸区和福厦泉自创区的“双自”不完全重叠而导致区界旬空。旬空有四种状态：一是泉州自创片区不属于福建自贸区；二是福州自贸片区和厦门自贸片区不与各自自创片区完全覆盖；三是各自贸片区实施不同的区位政策，发展战略设计差异；四是区界人为物理划分，但是产业集群以市场为依归呈自然分布，不同区界发展理念有别，政策叠加程度不同，即使是同一区界也可能出现税收等政策变化而产生联动能量之冲突。因此，需要解决区界与政策咬合问题。

（三）政策适用联动

自贸区核心是打造国际化的营商环境和制度创新区域，自创区是科技创新的主战场，各自承受不同政策。因此，“双自联动”需要解决五种政策联动：一是“双自”间政策联动；二是自贸区与非自贸区政策联动；三是自创区与非自创区政策联动；四是自贸区和自创区在各园区政策联动；五是福建“双自联动”与其他省份“双自联动”的联动。

（四）协调机制联动

在多区政策体制下政府管理机制协调具有举足轻重作用，不仅上海“双自”和广东“双自”存在管理机制协调问题，福建“双自”也存在同样问题。一是福建自贸区由福建商务厅负责统筹管理，福厦泉自创区则由福建省科技厅负责，制定政策按照各自发展战略设计；二是由于“一区多园”和地方利益，产生政策执行效应差别。三是在全国多个“双自联动”竞争态势下，时间和效率决定区域经济发展格局，高手对决唯快不破，人才政策、产业政策、制度创新政策、行政管理机制等及时推出或梳理，需要多部门各层次行政高度合力。四是企业与政府之间协调联动，企业才是市场的主体。

（五）人才战略联动

国家、区域以至产业、企业之间的竞争，归根到底是人才竞争，科技创新和制度创新离不开人才支撑，包括高素质人才基数和高端人才数。在招贤纳士层面，福建“双自”夹在上海“双自”和广东“双自”之间，处于空间供给和资源供给劣势。近几年，福建在引进高层次国际人才方面着笔颇多，待遇比原政策有较大幅度提高，但对人才理解和理念上相比北南“双自”有不少距离空间。如：上海已经将海外本、硕、博留学人员纳入选才视野，公职人员国际化水平也在创新政策；广东将实行区内注册、离岸研发、离岸贸易、离岸金融，粤港澳三地政策联动，科研经费跨地使用。福建在要素禀赋存在落差下，需创新大格局、超视野和跳跃式发展的人才观。

（六）两岸产业联动

福建经济社会发展绕不开台湾元素，“双自”建设和发展也是如此。改革开放以来，福建立足于海峡两岸经贸、人文融合为背景，出台和实施了诸多产业经济政策和人文政策，但实施效果随台湾地区政治生态变化而起伏震荡，可谓是兴于台湾郁于台湾。尽管如此，福建省各级政府积极开创进取，开展经贸和科技先行先试创新合作，鉴于目前台湾岛内社会生态云谲波诡，突破“台独”障碍，打通海峡两岸创新融合的结界，非地方行政部门所能及。

另外，还要实现与“一带一路”沿线合作区域联动发展。

四、福建“双自联动”发展的对策

按照福建自贸区和福厦泉自创区联动发展的基础条件和需要聚焦解决的问题，综合联动创新诸要素，提出以下几点对策：

（一）以项目推进联动

联动发展可以选择大型企业开发项目作为传导源。集聚大型企业发展项目，应着眼于网络、深海、极地、太空领域等未来超高端行业，基于石墨烯等新型材料、核裂变和氢能等新能源、基因工程等生命科学、AI领域人工智能产业，采取“一业一策”，集中优质资源制定精准的项目扶持政策，抢占国际科技制高点。鼓励企业发展目标与国家发展目标对接，以项目开发推进“双自联动”。

（二）优化政策效用

政策是创新的保障，而政策效用是延续创新的生命力。因此，消化、梳理和编篡各级行政部门针对自贸区、自创区出台的各项政策，采取项目清单化管理模式，追踪、公示政策实施效果；组织园区企业参与政策制定过程，将政策需求及时反馈给政策制定部门；区界旬空必然会产生政策洼地，“一区多园”可能带来一区不同策，通过设立政策协调机构统筹规范，选择最有利区域发展的政策，同时注重局部与全局发展的联动平衡。

（三）创新文化信任合作

1.创新对台文化信任。福建“双自”建设，需要突破台湾因素，在现有两岸生态环境下，着笔文化信任建设，拆解两岸政经合作怪圈。一是从两岸信任的文化大项目合作入手，如孔子文化思想、孔子学院；二是加强社团之间互动与项目合作，如农会、渔业协会以及各类组织；三是发挥社会宗教团体的民间集聚力。四是重视学联在多元化社会中的重要影响。有计划、有项目、可持续地推进文化信任建设，把持文化信任合作的发展方向，试点在福建省内出台台湾自然人享有国民待遇政策。

2.创新海丝沿线国家文化信任。着眼于21世纪海上丝路沿线国家，把文化信任建设作为一项重要产业政策。教育方面，鼓励支持有能力的高校开设小语种专业；吸收海丝沿线国家学生来福建学习，提供奖学金；招聘沿线国家专家学者到福建高校、科研院所任职。文化方面，将海外孔子文化交流与产业规划链接，整合资源引导民间妈祖文化、佛教文化、伊斯兰文化、客家文化等共同文化对接，通过具体产业项目实现多元文化相通。在对外投资成本项目中单列文化信任合作预算，政府扶持政策跟进。媒体方面，主动筹划与沿线区域媒体合作，引导正确的国际舆论走向，用国际思维看待媒体合作对创新经济的重要意义。

文化信任能提高经贸、科技合作项目的成功率，消弭思想隔阂、减少猜疑达到共赢。

（四）“多区”互动促进联动

福建省承受国家“六区叠加”特殊政策，合理配置政策资源能释放巨大的创新动能。

1.融合目标充分利用资源。在创新发展目标上，福建21世纪海丝核心区与“双自”有许多交合，将二者发展目标融合驱动，可以充分动用更多资源，辐射面更广、效果更强。

2.筑巢引凤。“绿水青山就是金山银山”，将绿色发展理念融入发展过程，把福建国家生态文明试验区建设作为独有的天然优势加以发扬光大，在保持森林覆盖率全国第一（65.95%）的基础上，更注重水体环境、大气环境、公共卫生布局、个人健康保障、教育资源配置、文化文明等方面良性发展，推行破坏生态环境“一票否决”政策，立足建设高档次、高水准的文明区域，为凤筑巢。

3.综合平衡合理布局产业。福州国家级新区和平潭综合试验区都处福建自贸区和福州自创片区，多政策叠加下，应综合平衡多因素发展目标，确定产业发展布局和创新方向，实现互补性发展。

福建自贸区和福厦泉自创区“双自联动”发展中，有许多独特的创新要素优势，也有明显的禀赋不足，发展关键在于各级政府视野和政策行为能力，企业对制度环境各要素的吸收度。联动发展贵在融合，要从错综复杂的关系中梳理内在机理，揭示发展的动因从而作出理性的决策。