中哈跨界水资源：争端、对策及出路

闫昭宁，禄德安

（郑州大学马克思主义学院，国家领土主权与海洋权益协同创新中心，河南郑州，450001）

新疆最大的两条河流——伊犁河与额尔齐斯河，是连接中国与哈萨克斯坦之间的两大国际性河流。伊犁河的源头位于天山，中国为该河流的上游国，向西与喀什河、霍尔果斯河等河流共同流入哈萨克斯坦。额尔齐斯河源于中国的新疆北部阿勒泰地区富蕴县，向西流进哈萨克斯坦，流经哈国东北地区至鄂毕河。这两大跨界河流与中哈两国边境地区经济发展及居民生活息息相关。由于中哈经济、跨界水资源合作开发中的分歧、生态环境以及发展战略等原因，使两国在跨界水资源开发分配以及水资源的污染和生态环境等方面产生争议，并由此出现中国水资源威胁的一系列言论。跨界水资源问题虽然容易引发中国与哈萨克斯坦之间的冲突，但是，若采取正确的方针政策积极面对这一敏感难题，水问题也是促进两国和平友好发展的助力。因此，面对跨界河流引发的争议，中哈两国应进行有效的管理，及时化解矛盾，推行可持续的合作模式，互惠互利，实现共赢。

一、中哈跨界水资源争端

伊河和额河是中国和哈萨克斯坦23条跨界河流中最大的两条河流，加之河流跨流地区自然条件的影响，中哈两国对跨界水资源格外关注。河流的中下游国家哈萨克斯坦尤其关注上游国中国对两条河流的使用，担心中国于上游地区计划实施引水、修建水库等工程，影响本国的用水问题，威胁自身的水利益。两国在水资源问题上争议的焦点为水分配、水污染以及哈国境内遍布的威胁论说。

首先，跨河水资源的公平分配。中国居于伊河和额河的上游位置，大体上对河流有一定的影响，在河流的上游所进行的水开发以及水利用会对下游地区产生或大或小的影响。哈国认为，面对新疆地区人口的增长以及经济的发展，工农业用水以及生活需水的程度会大大增多，下游的入水量会随之减少。再加之为确保地区的用水问题，维持水资源的平均分布，中国在上游所实施的调水引水工程等举动无疑会对下游的流入量形成影响。中方在跨界河流水资源的问题上始终持公平合理的原则，两国因水资源的分配问题而产生争议实属正常。国家发展经济与改善民生问题无疑会增加对水的需求，况且新疆地区的各项发展指标低于哈国，不能为了保障下游的水利益而限制自身对水的需求。若要保障水资源的公平分配，就要平衡于上游民生与下游生态之间，这样的合理平衡才称得上是真公平。［1］

其次，跨河水质污染和生态环境的破坏。中国在上游进行水开发和水利用的同时，水污染也可能会随之传到下游地区，对下游地区的生态安全形成威胁。哈国认为中国于上游建水工程以及增加用水，不仅使下游入水量减少，而且带来生态问题，如农牧渔业呈倒化发展、水资源污染、土壤呈现盐碱化、河边植被生长被破环等。新疆地区有丰富的油田资源，哈国认为中国为发展油田，在上游大量取水。伊河入哈国水量在逐年减少，若按这样的趋势持续减少，会加大哈国的卡普恰盖水库以及巴尔喀什湖的盐度，甚至出现干涸的情况。另外，哈国还认为，中国于新疆发展经济，建设工业企业，若排污得不到正确的管理和及时有效处理，会对水资源形成一定的污染，从而影响下游地区的水质以及居民的生活用水。

最后，哈国境内“中国水资源威胁论”的出现。从中哈跨流域水资源的重要性来看，哈方占据更重要的位置。随着中国对伊河和额河的开发，哈国境内的担忧以及争议之声随之涌现，一时之间，“中国水资源威胁论”等极端词汇通过媒体出现在哈国国民视野之中。其中，于其国内盛行的一篇文章中提到：“目前，伊河流入巴尔喀什湖地区的水源已过多的超出了正常的范围，中方过多的从中取水不仅会致湖泊出现大面积的干枯现象，该地区还会因此产生生态环境恶化等严重问题。”［2］除此之外，还有一些更为不可思议的言论，如中方一味地对跨界两河扩大开发并极度利用，哈国为此会产生一系列的负面结果，即跨界河流流经地区的气候出现恶化现象、生态水平衡被打破、农渔蓄牧业损失惨重、居民无法正常饮水用水等。［3］

二、中哈跨界水资源产生争端的原因

水资源的重要性不可小觑，水资源也与国家的发展环环相扣。中哈两国因水资源问题而产生争端，这就需要查找和分析引发争端的原因。

（一）中国的原因

其一，新疆地区水资源极其紧缺，伊河和额河作为该地区河流流域面积最大的两条河流，地区的经济发展以及社会生活与其息息相关。新疆地区的整体水况的态势为：九成的出境，约三成的入境。面对水资源出入境失衡的事实以及新疆地区的需水问题，我国不得不建设水利工程来分配管理水势。

其二，中国北方地区水资源紧缺的现象牵扯到了地区经济的发展。我国西北部的跨界河流整体上为待开发河流，新疆地区跨界河流的水资源利用率远低于非跨界河流。为了促进新疆经济以及工农业的发展，扩大跨界河流的开发规模并对其进行有效利用实为自然。例如：始于1990年，为了使新疆地区的经济实现快速发展，合理调节用水问题，针对伊河和额河的开发，新疆在其北部实施了635调水工程建设，［4］地区的缺水问题得到有效的改善。

其三，目前中国国内的河流已有污染现象的出现，此现象在国际上已引起了高度关注。尽管与中国相关的国际性河流并未出现此种情况，但是污染现象在中国国内出现的频繁度不得不使跨界河流的下游国家滋生担忧。

（二）哈国的原因

其一，哈国位于中亚地区，其水资源极度贫乏，是一个严重缺水的内陆国家，且国内自身的水源分配存在严重失衡的现象。跨界两河流——伊河和额河在哈国的经济发展以及社会需水中起着至关重要的作用，一旦中国在河流上游地区采取蓄水或调水行为，无论其结果是否会对下游地区产生影响，都会引起哈国政府的高度关注并将其视为一种争夺的行为。

其二，在哈国，有将近一半地表水来自于跨国河流，国家对水资源极其重视，并始终关注着国家跨界河流的使用与保护。［4］其实，哈国对水资源的利用以及开发程度远远高出中国。哈国于1970年在伊河下游地区所修建的卡普恰盖水库就已经控制了中国出境的全部水量，不仅如此，在额河下游所修建的布赫塔尔玛水库同样对中国的水入量实行了掌控。［5］毫无疑问，在既得利益面前，中国的出境水量发生微微的浮动现象也会引起哈国的不满。

其三，哈国经济近年来发展较快，工业以及农业的发展潜力前景较为乐观，由此，国家对水资源的需求也会顺势增长。除此之外，哈国境内水电资源分布失衡，人口的快速增长对水资源的需求量快速上升，国内对水资源的需求程度将水推向了国家必需资源的高度位置。再加之国家境内已存在的水土流失现象，农畜牧业受到了严重影响。水资源关乎到地区经济的发展、生活环境以及国民的生活，出于一种国家民族的自我保护意识，哈国对跨界河流的高度关注是一种必然的现象。

（三）西方国家对水资源威胁论的哄炒

两国之间因跨界河流水资源问题而产生利益冲突是一种正常现象，英美等一些西方国家借助水资源为题的敏感性，利用哈国对中国在伊河和额河的上游所施行的开发利用的担忧行为，故意制造矛盾，肆意炒作，从中作梗并散播“中国水资源威胁论”［6］的谣言。宣称中国于河流上游地区所修建的水工程会对河流进行拦截，此举明显侵犯了河流下游国家的用水权，影响了国民的用水需求。此外，还刻意扭曲事实，称中国在上游地区借以水资源的利用对下游国家产生的不良影响牵制哈国，进一步“掌控”哈国的经济发展等。与水资源相关的威胁论极大程度上是因中国的高速发展而产生的担忧，担心中国国力与综合实力的快速发展会使地缘政治的整体格局发生变化。［7］然而，威胁论的盛行加大了中哈跨界河流水资源的争端，破环了新兴大国中国的国际形象，中国不得不面对国际舆论和国际社会的双重压力。

总之，无论哪个国家、地区要发展经济，自然会增加用水的需求。哈国缺水严重、用水量不断攀升，面对这样的事实，中国为改善新疆地区水问题，在伊河和额河上游地区大规模的开发与利用无疑会引发哈国的担忧及不满。加之公众舆论和媒体推散的威胁论说，西方国家的不断干涉、故意歪曲真相、制造事端，给中哈跨界水资源的进一步发展造成了一定程度上的困扰。然而，排除一系列政治原因，回头细观甚嚣尘上的“中国水资源威胁论”，不难发现，于某种程度上暴露出中国在水资源方面潜存的问题。

三、中国解决中哈跨界水资源争议的对策选择

额河的水库建设和伊河的调水工程都不会对哈国的水利益以及生态环境造成大的影响。由于自身宣传工作做得不到位引发哈国的猜忌和误解，使中国水工程的积极影响完全被忽视。虽然中哈之间的水资源争端并未达到恶化的局面，对两国的未来整体发展也并没有形成大的影响，但是两国之间的争端在短时间内并不能得以消除。为此，中国应采取积极的行动，力争消除争端。

首先，以谈判和协商作为解决争端的中心方法。跨界河流水资源争端唯有以和平的方式解决，才可使两国的水发展得以顺利进行。因此，面对因水量分配问题而引发的争议，我们本着公平友好的态度与哈国进行协商，使他国了解我国的现状与发展需求并给予理解。一是主动地向哈国介绍我国新疆以及西部地区的现状、发展规划和用水情况，使哈国全面了解中国在上游地区的水工程，将其关注点引至积极影响；二是与哈国积极协商并进行友好谈话，让哈国知道我国为解决水资源争端而作出的努力，消除长期以来哈国对我国形成的偏见与误解。

其次，要遵循国际河流开发的相关原则。一是要建立水文信息共享体系，将伊河和额河的水文信息进行整理并呈现于中哈两国，开启水资源合作开发的实质进程；二是积极开展中哈跨界河流问题的相关科研工作，完善水资源的生态环境体系，将法律与责任意识有机地结合起来，对水资源合作开发进行有效监督，面对会对河流造成污染及引发生态破坏的工程，要对其进行及时制止并极力杜绝给跨界河流带来生态破坏的任何行为；三是对水资源进行合理适度的协调开发，不掠夺资源，不损害他国水利益，以统一标准对待；四是要定期与哈国进行协商，通报伊河和额河相关水工程的阶段性进展与现状，增加两国之间的互信度。

再次，化争端为友谊，提高水资源利用率，杜绝水污染现象，有效化解“中国水资源威胁论”。中国水污染事件高频率和中国人在哈国就职等现象滋生了哈国国内的中国式威胁，［8］以此为基础，“中国水资源威胁论”观念极易在哈国国内盛传。面对此现象，一是中国需要同哈国建立协商机制，对水资源进行公平合理的分配，在维护中方水利益的同时保障哈方的水利益；二是提高水资源的利用率，对水污染加大治理力度与强度，合理有效地治理污染、节约用水，建立并完善相关的保障体系，以实现减少水利用、加强环境保护共进局面；三是针对水污染事件多多吸取经验教训，不断更新防污机制，杜绝水污染现象在跨界河流中的出现；四是与哈国多次开展学术交流活动，面对水资源出现的一系列问题，做到不回避、不夸大，以事实为依据，全面地看待问题并积极解决。

最后，中国应适度地发展社会力量，形成自身主导的国际非政府组织，使其在国际上做我国有力的“民间助手”，［9］让这组社会力量通过多样的宣传减少哈国对中国的误解，成为促进中哈水发展的桥梁。

四、中哈跨界水资源的发展走向

哈国的前总统曾经提到额河的水资源以及生态形势有所恶化。随着额河经济意义的迅速增温，哈国在此河流流域的经济发展以及居民生活用水对其都有极强的不可或缺性，能源和农工业的可持续发展与该河流有着直接的相关性。因此，解决中哈两国水问题是极其重要的。

（一）建立水合作机制

1.增进水信息交流，制定水资源发展模式。跨界河流的相关国家之间进行水信息的交流是共同合作首要条件，中哈两国应以此为合作的开端，在已签订的水协议基础之上增进水信息交流。紧遵信息共享，尊重哈国的国家水利益，定时对水信息进行更新。根据中哈两国跨界流域的河流特点以及跨界河流流经地区的区域发展模式，形成流域与区域“并肩”发展的发展模式，并对其进行推行。既有利于实现中哈两国水资源共享，促进双方经济的发展，又能避免域外国家扰乱中哈水合作的意图。

2.中哈两国应适度完善解决争端的机制。双方之间应增进协商谈判，在两国之间推行一套适合中哈的解决机制；充分借助中哈跨界河流联委会的力量，保持协商谈判平台的持续性与不受干扰性，确保信息的交流沟通得以正常进行；建立生态监测机制，对跨界河流进行定期的检测与维护，保护生态，防范水污染；从流域的经济和生态利益来确立生态制度的补偿准则，规避水利益纠纷；中哈两国可根据实际情况，适度加入法律力量，在法律的天秤上实现水共享。

3.推动双边生态保护平衡发展，既要考虑河流上游区域的用水状况，又要关切下游的需水程度。要使跨河流域的生态发展得以平衡，在供给上下游沿岸人口以及生物正常用水的情况下，河流流动水源的总量应保持在正常的范围之内。［10］中哈的跨河河流所经地区的地理因素决定了两国在河流开发中必须高度节水，做到生态保护与维护双管齐下。两国在进行水利工程的修建时，要对生态影响做出全面详细的评析，预先防范可能造成的影响并长期对生态状况进行监测与检测。目前，哈国在河流的下游地区长期采取通过灌溉农作物的方法维护生态，生态现状远好于上游。中国作为上游国家，为了保护生态与水资源源质，结合新疆地区的地理因素提出“五位一体”的生态建设，［11］通过措施规范以及行为约束来保护生态并维护生态的平衡发展。

（二）走水资源可持续发展道路

可持续发展的理念即为经济与环境、人与自然和谐发展的理念，对于跨界河流水资源的开发要遵循可持续发展的理念，合理规划分配水资源，制定相关措施以协调处理好经济发展、人民生活以及生态环境三者之间的关系。

首先，规划制定可持续发展的合作模式。跨界河流不但具有丰富的水资源，而且具有很大的开发潜力以及利用空间。由于河流具有整体性、流动性特征，对其进行整体性的开发方可减少对河流周边生态环境的危害。我国在上游所进行的一系列水资源开发活动已经招致哈国的争议，即认为我国所实行的水开发会使下游地区的水资源减少并破坏周边生态环境。对此，我国应在可持续发展原则下与哈国进行水资源开发，减少争议，互惠互利。

其次，实现经济效益、社会效益与生态效益的共同发展。在强调发展中保护生态环境的同时，要考虑到参与开发的企业利益以及民众的需求。利益相关者是水资源合作开发的主体，在人与自然和谐发展的前提下，使企业及民众的主观能动性得以充分发挥，积极参与合作。在实现由一国经济到沿河经济再到双边经济的链带发展下，保障中哈之间的清洁能源以及林渔业的共同合作。

最后，依据水资源治理的合作开发机制。［12］在相关法律和联委会的约束之下，中哈两国应继续外交互动与文化交流，同时，要积极推动双边的相关技术交流及经贸合作。这样既加强了两国之间的文化交流，又促进了水资源的共同合作开发，还对跨界河流周边的生态环境加强了保护，实现水资源的持续性。

五、结语

中哈两国之间的跨界河流争端焦点在于水分配、水质和生态问题。下游哈国高度关注中国在上游的水行动以及本国的水权益，并因此引发担忧情有可原。跨界河流争端并非是纯粹的水问题，还涵盖经济、政治、自然等多方面的因素。面对这种环环相连的发展链条，中哈两国不得不平衡好利益与回报之间的等量关系，兼顾两国的发展需求与目标，秉承保护生态、多方健康发展的理念，运行水利益的补偿机制，实现水分配的公平性。由于中国处于河流上游，在跨界河流的整体发展中明显肩负着重要的责任，为此中方应深入探讨水合作问题，积极展开合作，提升责任意识，强化生态保护意识；与哈国增进沟通，坦白态度、明确观点，提升两国间的互信度，积极友好地发展双边关系，力求以水带动双边经济发展、政治互信度的提升以及两国各自生态机制的完善，彰显水资源在两国友好发展中的重要性。