第二轮地方志书政府法制建设部类编纂若干问题的思考①

吕飞飞

（柳州市地方志编纂委员会办公室，广西 柳州 545001）

第一轮地方志编修过程中，因各级政府法制工作尚处于“文革”结束后的恢复重建阶段，相关工作亦在逐步推进，因而政府法制建设部类如何反映在新编地方志书中，尚未能引起业界人士的更多关注，已出版发行的首轮志书中记及此事项者亦较为少见。第二轮修志工作开展以来，从国家到地方，各级政府已将政府法制建设作为施政的重点。从新一轮编修的市、县（区）志书来看，对于政府法制建设部类的认知不同、记述各有异同，并有淡化记述以至缺漏记述等现象。就此并结合笔者近年参与《柳州市志（1991-2005）》政府法制建设部类志稿的编纂体验，特提出以下初浅见解求教于行内方家。

一、政府法制建设部类名称的确定

在笔者所阅过的二轮志书中涉及政府法制建设部类中，该部类名称有：《韶关市志（1988—2000）》设为“法制”，《天等县志（1986—2005）》设为“法制建设”，《桂林市志（1991—2005）》设为“法制工作”，《北海市志（1991—2005）》设为“行政执法”，《芜湖市志（1986—2002）》设为“依法行政”，《焦作市志（1987—2000）》设为“政府法制”，《中山市志（1979—2005）》设为“政府法制建设”等。这些名称的概念内涵和外延紧密相关，需要进一步探讨。

从法制和政府法制的概念来看，将该部类名称设定为“法制”“法制工作”及“法制建设”，属“帽子”太大。法制的概念外延远远超出政府法制范畴，法制工作不仅包括有政府法制工作，它还涵盖了人大和司法机关的工作，政府有关法制的建设只是“法制建设”的一个部分，因此，“法制”“法制工作”“法制建设”作为部类名称都不合适。

“行政执法”是为了保证行政法规的有效执行，而对特定的人和特定的事件所做的具体的行政行为。将该部类名称设定为“行政执法”，属“帽子”太小。政府法制建设除了行政执法，还包括行政立法、行政司法等，因此，“行政执法”不能涵盖整个政府法制建设的内容，将其用作部类名称也不合适。

“依法行政”是一种行政管理模式，是法治原则在行政管理领域的具体表现。“以法行政”和“依法行政”是政府法制建设的目的，“依法行政”属于“法治政府”的范畴。在二轮志书中，“依法行政”还不宜作为该部类名称。

笔者认为，在二轮志书时限内，政府有关法制建设的重点还局限在对政府行政行为的规范及加强对社会和公民的管理、监督上。定名为“政府法制”或“行政法制”“政府法制建设”就较为妥当。这既符合二轮志书时限上的要求，又与人大、司法部门的法制工作有所区别。另外，在这一时期，也不宜将“法治政府”作为该部类名称，只有待下一轮修志时，才适合将“法治政府”作为该部类名称。①张利兆.法治政府建设的历程回顾、现实背景及其启示[J].宁波政府法制，2015（2）.

二、政府法制建设部类篇目的设置

市、县志书部类设置的基本原则是横分门类，其中各行政机关基本上是按照部门隶属关系进行分类。就笔者所阅的第二轮志书关于政府法制建设部类的设置主要存在三种情况：一是将政府法制建设与其他政府工作部门综合设置为篇，篇下设政府法制章。如《韶关市志（1988—2000）》设第十篇《人事劳动民政 法制》，下设第四章《法制》。二是将政府法制建设列入地方人民政府篇或章，篇或章下设政府法制章或节。如《焦作市志（1987—2000）》设第十六篇《人民政府》，下设第五章《政府法制》；《中山市志（1979—2005）》设第十七篇《人大政府 政协》，下设第三章《政府》，再下设第五节《政府法制建设》；《天等县志（1986—2005）》设第十二篇《政权政协》，下设第二章《人民政府》，再下设第四节《法制建设》。三是部分志书没有设置政府法制建设部类。如《湖州市志（1991—2005）》《武鸣县志（1991—2005）》。

从上述篇目设置情况可以看出：第一种是将政府法制建设与其他政府工作部门综合设置为篇，还是可行的。但是从政府机构序列的角度看，政府法制工作机构本质上是政府直属办事机构，还不是本级政府的组成部门，从归口划分的角度可往政府办事机构或业务相近的部门靠为宜。第二种是按隶属关系设置，就是将政府法制建设列入地方人民政府篇或章的设置方式，是符合行政机关隶属关系设置规律的，比较科学。第三种是不设置有政府法制建设部类，属缺漏现象，不符合志书的规范要求。总之，市、县志书是可以将政府法制建设单列为一个部类或者设置在“地方人民政府”篇章之下。

另外，从当前“法治政府”的内在要素来看，法治政府包括行政立法、行政执法、行政司法三个基本环节。学界还将“行政监察”纳入法治政府建设范畴。从这个意义上说，如在地方人民政府部类之下，“行政监察”可以与“行政法制”并列作为同一个部类，甚至将其直接列入政府法制建设部类。但是，在实践中还没出现过将“行政监察”列入政府法制建设部类的案例，值得进一步探讨。

三、政府法制建设部类具体篇目的构建

地方志编纂的原则是事以类从，政府法制建设部类应在行政法制建设层面进行资料的搜录。依据地方志书编目制订的要求，编目设计需做到分类合理、统属得当、层次分明。在政府法制建设部类具体编目确定前，需先行对政府法制工作职责进行分析及界定，而后，根据实际情况进行分类，再确定具体收录内容。

具体编目可以参照法治政府的三个基本环节（行政立法、行政执法、行政司法），将政府法制工作职能分解成三类：一是行政立法类。在二轮志书时限内，我国绝大多数地市级城市还没有获得地方行政立法权资格，地方政府行政管理权和行政强制力，是以制发条例、规定、通告、办法、决定等五种规范性文件来体现。行政立法也就体现在规范性文件的审查与清理等事项上。二是行政执法类。在政府法制建设部类的记述中，主要记述政府法制监督事项。对政府、政府的工作部门、法律授权的社会组织、行政委托的社会组织等的执法可在政府部门篇章中记录，在此均不作记录。三是行政司法类。在政府法制工作职能中主要是指行政复议和应诉、行政赔偿等事项。在厘清政府法制工作职能的类别后，再按每类包含的内容划分小类。依此划分，辖区市政府法制建设具体编目构建如下：

第一章 政府法制工作机构

第一节 市法制办公室

第二节 市行政复议办公室

第三节 市仲裁委员会

第四节 县（区）法制办公室

第二章 规范性文件审查清理

第一节 制定程序

第二节 规范性文件审查及解释

第三节 规范性文件清理及汇编

第三章 政府法制监督

第一节 行政执法监督检查

第二节 责任制建设

第三节 执法资格管理

第四节 行政处罚法贯彻

第四章 行政案件复议与应诉

第一节 行政案件复议

第二节 行政应诉

第三节 行政赔偿

四、政府法制建设部类重点内容的记述

二轮修志涉及政府法制建设部类的内容记述，要考虑涵盖全面和事物的完整，做到横写基本内容不缺项，纵述事物发展脉络不断线，突出政府法制事业的时代特色和地方特点。要把握其基本内容，全面反映政府法制建设的发展变化。按照政府法制部类的篇目构成，其记述的主要内容如下：

1.规范性文件审查和清理。记述本级人民政府组织起草、发布规范性文件制定程序，对规范性文件进行合法性审查、对重大具体行政行为进行审查和备案，组织规范性文件清理和汇编、将废止的规范性文件目录刊登在公共媒体上向社会公布等情况。

2.政府法制监督。记述本级人民政府成立行政执法检查领导小组，制定行政执法评议考核办法，通过开展评议考核、重大具体行政行为备案审查、规范性文件备案审查、行政执法人员资格考试、行政执法案卷及复议案卷评查等工作，对下级人民政府、本级人民政府所属各行政执法机关进行年度行政执法评议考核等情况。

3.责任制建设。记述行政执法责任制、行政执法过错责任追究制、行政执法公示制等责任制的建立及实施过程。

4.执法资格管理。记述行政执法人员学习培训制度建立、组织全市的行政执法人员统一参加行政执法人员资格培训考试及颁证等保证行政执法主体合法性的情况。

5.行政处罚法贯彻。记述开展相对集中行政处罚权和综合行政执法实践，将原由市容、规划、园林、建设、环保、工商、交警等七个行政管理部门负责行使、涉及城市管理领域的全部或部分行政处罚权交由城市管理行政执法局统一集中行使的情况。

6.行政案件复议与应诉。记述逐步完善复议文书，规范办案程序，建立健全行政复议的各项制度情况；受理的行政复议案件类别、受理行政复议案件数量及结案情况。还可以通过制作年度办理行政复议案件情况表进行记述。示例如表1。

五、结语

在地方志编纂中如何记述政府法制建设部类，是地方志编纂人员面临的课题之一。政府法制既是政府工作的重要组成部分，又是实现法治政府的根本路径，其工作机构作为法制工作的载体，为政府依法行政提供强大的制度保证。但是在现实中，许多政府机关甚至在行政执法一线的公务人员都不清楚政府法制工作的职能，普通民众就更是无从知晓。既然政府法制建设是地方志书内容构成的一部分，我们在志书编修中不能因政府法制功能的专业性和复杂性所造成的社会认知度较低，而忽略它的存在。客观系统地记述各地政府法制建设的情况，如实反映政府法制建设的实际尤为重要。随着依法治国基本方略的深入实施，法治政府建设已进入到全面推进的新阶段，法治亦成为我们党在新时期领导人民治国理政的基本方式。特别是在党的十九大后，依法全面履行政府职能已成为建设法治政府的基础。在新一轮机构改革中，无论法治政府建设的职能是由原来的政府法制办公室负责，还是随着机构改革后转到由政府法制办和司法局两大机构新整合的部门负责，都是为了更好的实现2020年建成法治政府的目标。为此，在二轮修志中，编纂人员就应密切关注依法治国方略发展的宏观大局，并结合本文所提到的若干问题进一步关注和深入探究，待第三轮修志时，全面而系统的记述这一过程，将具有深远的历史意义。

表1 1994—2005年柳州市办理行政复议案件情况表 （件）