社会力量参与临时救助思考

沈丹

[提要] 我国新型社会救助体系已经初步建立，但仍存在着部分专项制度空白、支出型贫困凸显等问题。在此背景下，临时救助制度在全国范围内逐步建立，兼具兜底线和救急救难、拾遗补缺性的作用。本文通过实地调查，发现温州临时救助制度的创新发展模式，同时也存在着政策知晓率低、政府购买社工服务机制不健全、救助标准设定的随意性、政策之间缺乏必要衔接机制，以及救助效果有待提升等问题。在此基础上，未来应该提高救助工作人员的专业性，形成社工对救助对象的需求发现机制，不断完善质量，确保救助服务质量，提升救助效果。

关键词：社会力量；社会救助；温州模式

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年1月22日

一、总体概述

临时救助工作作为社会救助制度的重要组成部分，在国家倡导“全面实施”之际，在临时救助工作中引入社会力量也成为了社会、政府官员和学者们广泛关注的议题。

（一）政府不是万能的。在社会救助领域，政府适当放权于社会、个人等社会力量，有利于社会问题有效、便捷和深入解决（刘学京，1996）。我国的反贫困任务依然艰巨（谢永行，2004），大量的社会弱势群体存在会对社会秩序构成潜在的威胁（任云兰，2006），因此要采取一定措施来救助社会弱势群体。而政府提供的救助覆盖人群存在盲区（张文军，2009），救助仅限于现金或实物救助（刘喜堂，2011），而社会力量能提供多元化的救助模式（刘喜堂，2014），有利于社会力量和政府职能的承担和发展（张文军，2009），孵化和培育社会力量的同时，化解政府效率低下、主管部门负担重等问题，加速政府部门职能转型，更有利于做好救助保障工作。

（二）社会救助工作呼唤社会力量的介入。加强政府救助功能的同时，要鼓励民间力量参与社会慈善活动，给予参与者税收优惠等政策支持（任云兰，2004），鼓励社会组织和公民一同参与，保证社会救助顺利实施（张秀兰，2013）。此外，洪大用（2013）、孟庆瑜（2013）也提出要鼓励社会组织以多种方式积极参与社会救助，并且设立激励机制进行正确引导。要通过税收优惠（丁祥艳和杨乃良，2006），救助服务转包、财政资金补贴、允许设立私立救助基金会（朱勋克和余友根，2007）等方式，做好扶持激励工作（陈卫红，2014）。

（三）倡导社会力量参与临时救助工作。“救急难”需要政府救助与慈善救助有效衔接（关信平，2015）。同时，由于急难救助的快捷性、灵活性、低规则性和小规模性等特点，有利于社会组织以多种方式参与急难救助。比如，资金方面补充、建立品牌项目、提供全科式紧急救援、结合自主和受托服务。需要构建基层协同救助机制，发挥救助制度的联合资助效应，最大限度减轻困难家庭的各项负担（谢快生，2015）。

（四）政策法规、实践和理论界广泛呼吁社会力量介入救助工作，但是多元主体之间的关系难以把握，尤其是社会组织的定位不准。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间是合作关系；当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就是竞争关系。另外，从当前学者的研究来看，存在着平等的合作关系（高文敏，2004；丁祥艳和杨乃良，2006；贾霄锋和许营，2014）、“上级”（政府）与“下级”（社会组织）的关系、“父亲”与“儿子”的关系、“老板”与“伙计”的关系（任云兰，2006；肖莎，2010；刘传铭，2011）以及“一套人马两块牌子”等关系。而且社会组织的资金来源中，政府的资金占到5%～100%不等，从另一方面我们可以看到社会组织与政府的亲疏远近关系，并且社会组织提供的服务是否被政府所认可，被政府认为是重要的，都是不尽相同的。

另外，在社会力量专业化资质方面，参与救助管理的社会力量必须是高素质、专业化的，并且具有明确的法人地位（唐钧，2014），要以专业社会工作人才队伍为主，提供物质救助、心理疏导等服务（王思斌，2014）。首先，应该建立好信息沟通机制（刘传铭，2011），对接好被救助对象和社会力量的“供求”信息，方便困难群众“求助有门”的同时便于社会力量“救急难”（熊跃根，2014），为资源的有效配置提供信息技术保障（陈卫红，2014）；其次，要做好制度衔接工作。要发挥社会组织来“缝补”政策缝隙（肖莎，2010），弥补社会保障中的供給不足（徐云峰，2011），参与到相对贫困人口的援助工作，减少“断层”现象；最后，要做到依法办事，健全救助工作法律制度（唐天标，2012）。

二、“温州模式”：临时救助的创新发展

温州市自2011年颁布《温州市城乡困难居民临时救助办法》，开始全面实施临时救助工作。2012年各地对办法进行了补充细化和完善，缩短了审批时限，将整个审批时限控制在7天以内。2013年温州市突破了户籍限制，率先启动对外来务工人员的临时救助工作。2014年又开展“救急难”工作试点。为充分体现临时救助的救急性、高效性，温州市又在临时救助的救助程序、救助资源、社会力量参与临时救助工作等方面，勇于探索。

（一）不断完善救助制度的审批程序，尽量体现便民利民惠民，实施特事特办，充分展现临时救助制度的及时性特征。比如：（1）对于一些小额或紧急情况，采取口头报区民政部门同意，由社区、街道人员先行救助，后走流程的方式；（2）建立“急难情况发生先行垫付救助金”救助方式；（3）对突发性灾难和危重病人的临时救助采取先行救助，事后补办手续方式；（4）对发生火灾等意外事故，采取当天立即慰问的方式，解决当下急难等一系列的便民救助，做到应快尽快。

（二）统筹多元化的临时救助资源，整合政府各部门和社会的碎片化资源。例如：（1）整合社区慈善工作站的帮扶救助，对政府救助无法申请，但确实存在困难的人群实施救助帮扶服务；（2）通过团委、妇联等部门组建志愿者队伍，为特困对象和特困家庭提供志愿服务；（3）以爱心驿站为平台，吸引企业、个人资源，开展“救急难”工作。

（三）逐步加大临时救助资金投入，创新救助项目。除日常性的社会救助工作外，应加大投入。根据民政统计报表显示：2013年温州市筹集临时救助资金共计2，630万元，第一季度享受临时救助困难对象为7，064人次（其中：城市749人次，农村6，315人次；当地户籍6，907人次，非当地户籍157人次；支出型临时救助6，514人次，应急型临时救助550人次），支出临时救助资金566.88万元。同2012年第一季度相比，多救助2，286人次，多支出资金310.71万元。2014年温州市筹集临时救助资金2，977万元，支出2，552万元，救助了2.96萬人次。2014年筹集资金总额比2013年增加347万元。在创新救助项目方面：（1）开展适度普惠型儿童救助项目；（2）以规范性文件形式，对外来务工人员开展临时救助；（3）探索建立社会救助市民监督宣传团，提高社会救助政策知晓度、透明度和公信度，主动发现基层需救助对象，把社区居民、机关企事业等爱心人士吸引到社会救助工作中，为“阳光救助”服务。2014年温州市筹集临时救助资金2，977万元，支出2，552万元，救助了2.96万人次。

温州市作为“七星级慈善城市”之一，公益慈善蔚然成风，临时救助制度不断创新，社会力量介入社会救助工作比如“救急难”项目试点，“爱心驿站”等，形成了典型的“温州模式”。

三、存在的问题

温州市在社会力量介入临时救助方面虽然取得了一些成绩，但从社会需要和国际比较来看，还存在一定的问题和差距，比如政策宣传不到位、救助标准设定的随意性、政府购买社工机制不完全、救助政策之间缺乏必要的衔接以及基层工作人员、社会工作机构人才数量及质量有待加强、救助效果有待提高。具体表现如下：

（一）政策知晓率低。在实地调研中发现温州市很多困难居民尤其是农村居民对于临时救助政策知晓率很低。一方面政府部门对于具体救助政策的宣传不到位，使得居民遭遇困难只知道应该找政府求助而不知道自身的情况具体适用哪项救助政策；另一方面有救助需求的贫困群体本身的能力有限，一般文化程度偏低，对于具体的政策规定他们理解起来非常吃力。访谈中很多救助对象都表示自己不了解临时救助政策，甚至存在已经享受了临时救助金却未听说过临时救助这项政策的情况。困难群体对临时救助政策及其申请程序了解不足，导致他们在遭遇突发性和临时性困难时即使符合临时救助条件也未能及时申请。

（二）政府购买社工服务机制不健全。目前，国家在倡导政府购买社会服务方面，各地都出台了相应的政策文件进行了明确的规定。但是，具体的政府是否购买到相应的服务，以及对服务的评估指标和监管方法还没有明确的内容，各地都在实践和探索中。温州市虽然走在发展的前列，实施了相应的购买工作，但是仍然处于发展的初期。各项制度需要进一步完善和健全。尤其是完善对于购买服务的服务要求、指标体系和对社会组织的监管工作。

（三）存在救助标准设定的随意性问题。根据《温州市城乡困难居民临时救助办法》规定，临时救助政策对于救助标准的确定形式是分类分档救助，具体的救助金额根据当地经济发展水平和救助需求等因素确定。地方层面在标准的确定上赋予了一定自由裁量权，而地方政府通常结合自身情况，以便于执行和管理为原则，在标准设定方面缺乏统一规范的依据，具有较大的随意性。我们在温州市的调研中也发现临时救助工作的审批主要依靠基层工作人员的主观判断，制度实施的公正性过于依赖人的道德品质和职业操守。有些地方政策文件确定了救助标准的区间范围，但是具体救助金额的核定缺乏合理的依据。有些地方主要依靠申请者提供的发票、证明等确定救助标准，这些方式缺乏科学依据，提供的救助金也难以有效解决救助对象的困难。

（四）救助政策之间缺乏必要的衔接机制。温州市社会救助政策内容丰富，也推行了爱心驿站等救助创新项目，并且慈善公益蔚然成风。但是，众多的救助政策旨在为贫困群体提供保障的同时，难免缺乏科学的衔接机制，出现重复、交叉救助的现象，制约了临时救助的效率。此外，城市临时救助政策需要与就业政策衔接从而实现长效救助，农村临时救助政策需要与扶贫政策衔接从而更有效地帮助农村困难群众摆脱贫困。

（五）临时救助效果有待提升。虽然当前温州市通过爱心驿站、救急难试点等方式提升救助效果，但是从总体上看，临时救助的效果还是有待提升。我们访谈的申请临时救助和享受临时救助的对象中大部分是因病致贫的家庭，对于这些家庭来说，医疗费用支出是非常庞大的，而一旦家中有人患重病，家庭的收入也会骤降，整个家庭就会陷入困境。访谈中了解到政府给予的临时救助一般在两三千元左右，此外慈善总会一般也会提供几千元的慈善救助，但是这几千元钱相对于高昂的医疗费用来说无异于杯水车薪，难以发挥实质性的效果。此外，大部分重病患者在出院之后还需要长期服药，而温州市的医疗大病救助均只针对住院费用，门诊治疗要求起付线是15，000元，使得很多贫困家庭需要自己承担昂贵的门诊费用，这表明制度之间还是存在一定的漏洞。因此，临时救助制度设计应当侧重考虑因病致贫的家庭及其他支出型贫困家庭，着力提升救助的实际效果。

四、发展趋势

对于温州市社会力量介入临时救助制度，未来应该着重以下方面的发展：

（一）提高救助工作人员的专业性，确保救助服务质量。我们看到专业社工能够在强化心理疏导和情绪抚慰方面发挥重要作用；因此，应该进一步加强社会工作介入救助工作制度，通过专业化的社工，为救助对象提供专业性的服务，从而提升救助的质量。

（二）形成社工对救助对象的需求发现机制，健全服务承接机制和转介机制。可以通过政府购买服务，引入社工进行救助对象的瞄准、评估，跟踪服务。充分发挥社工的信息传递和链接资源功能，从而可以整合救助对象的信息碎片化，缓解信息孤岛问题，进一步健全救助服务的承接和转介机制。

（三）不断完善制度规定，提升救助效果。从制度设计上突破救助标准随意化、救助政策衔接不力、购买服务制度不完善的问题。把好制度关，提升救助效果。比如，在政府购买服务领域，加强购买服务的服务标准制定、指标体系和监管措施的出台。

主要参考文献：

[1]关信平.关于全面建立临时救助制度应当注意的几个问题[J].中国民政，2015.7.

[2]刘喜堂.完善社会救助制度发挥社会组织作用[J].中国社会组织，2014.20.

[3]陈卫红.支持社会力量参与社会救助工作的政府作为[J].中国社会组织，2014.20.

[4]王思斌.社会工作参与社会治理创新研究[J].社会建设，2014.1.1.

[5]唐钧.社会救助管理需专业化[J].社会观察，2014.8.

[6]熊跃根.社会救助怎样用好社会力量[J].时事报告，2014.4.

[7]贾霄锋，许营.政府与社会组织合作参与公共服务的发展探析[J].重庆理工大学学报（社会科学），2014.28.1.

[8]刘传铭.政府与社会组织关系的未来走向[N].社会科学报，2012.7.12.

[9]徐月宾，张秀兰.中国政府在社会福利中的角色重建[J].中国社会科学，2005.5.

[10]洪大用.进一步完善中国社会救助体系的若干问题[J].长沙民政职业技术学院学报，2003.3.