公共服务均等化视域下农民工共享城市社区教育服务研究

张志欣 谭明

摘 要：公共服务均等化是社区教育发展的重要指引和价值追求，加强社区教育是公共服务均等化的内在要求和推进公共服务均等化的重要着力点。公共服务均等化为解决农民工共享城市社区教育服务提供了基本原则和行动框架。目前，在农民工共享城市社区教育方面还存在认识不足、参与率低、供给主体单一化和碎片化、规范性不高、缺乏制度和组织保障、内容与需要脱节等问题。这些问题的存在极大阻碍了社区教育公共服务功能的发挥。要切实解决这些问题，确保农民工享有均等化的社区教育就必须加大宣传，提高参与度、以政府为主导，建立多元主体的社区教育服务市场、加强社区教育服务的规范化管理，积极推进农民工共享社区教育的政策环境、因地制宜，开发符合农民工需求的社区教育内容。

关键词：公共服务均等化；农民工；社区教育

作者简介：张志欣（1977-），女，河北定州人，丹麦罗斯基勒大学哲学博士，常州工学院教育与人文学院讲师，研究方向为终身学习、社区教育；谭明（1960-），男，黑龙江哈尔滨人，编审，江苏理工学院杂志社社长、职业教育研究院副院长，研究方向为高等职业教育、成人教育。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）36-0048-05

公共服务均等化是我国中央政府做出的一项重大战略决策，是落实以人为本和科学发展观的重要制度安排。实现基本公共服务均等化已成为我国现今和未来社会发展的重要政策目标。在我国城镇化进程中诞生了新的庞大群体——农民工，由于上亿农民工的存在，城乡二元结构已经超越了地域的意义，出现了具有独立结构和文化的“漂移的社会”。在这一新的社会形态里，农民工“基本上享受不到城市政府提供的公共服务”[1]。基本公共服务均等化只有在弱势群体都能享受到基本而有保障的公共服务的前提下才能实现。农民工问题严重阻碍了公共服务均等化的实现。其中，农民工在城市中如何才能享受到同等的教育公共服务，是一个不容忽视和极具挑战性的问题，也是政府在逐步实现公共服务均等化过程中迫切需要解决的问题。

社区教育作为一种非正式教育形式，是准公共产品，社区教育服务是一种准公共服务[2]。同时，因社区教育具有实用性、灵活性、开放性和人本性而受到廣大群众的欢迎，因其“全面、全员、全程”的显著特征而日益彰显其公平、公正的品质，以公共服务均等化理论来指导社区教育的发展，是历史发展的必然要求。同时社区教育无论在理论上还是在实践中也都被公认为是进行农民工教育培训的有效载体，对于解决农民工社会排斥问题、实现农民工市民化转变和教育的公平公正具有重要意义[3-5]。党的十八届三中全会在推进农业转移人口市民化的政策中提出：以新生代农民工为重点，加快推进公共服务均等化。农民工共享城市社区教育正是公共服务均等化的重要内容之一。

一、公共服务均等化与社区教育的关系

（一）公共服务均等化是社区教育发展的重要指引和价值追求

随着经济体制的不断革新，我国政府的管理模式以及体制也在不断改革和创新，我国政府于2004年首次确立建构服务型政府的目标。随后，各级政府也多次提出要逐步扩大惠及全民、公平公正和可持续发展的公共服务体系。党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”的改革命题，2017年3月1日，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，教育作为公共产品，被列为第一位。社区教育的公共服务性就决定了社区教育的创新与发展必须在“公共服务均等化”的命题之下。社区教育也将成为教育公平、公正的重要砝码，均等化教育公共服务将成为社区教育发展的重要价值追求。

（二）加强社区教育是公共服务均等化切实发展的内在要求

目前，农民工已经成为推动城市化发展的主导力量，城市生活对农民工提出了系列新要求，农民工的物质和文化生活需求也日益增长，然而现行的实际生活环境和制度环境却无法提供与之相匹配的公共服务和产品，导致供需之间产生的矛盾日益尖锐。一方面，农民工城市生活的物质和精神文化需求都变得多元化，因此，其对社会公共服务也提出了更高的要求。另一方面，城市公共服务体系建设还不完善，基础设施的软、硬件配套也严重缺乏。相对于城市市民，农民工在享有城市公共服务方面仍然存在大量不平等现象，其中享有教育服务是一个比较突出的问题。要解决当前基本公共服务不均等带来的现实困难，在执政者及学界为解决农民工问题提出的众多对策和方案中，基本公共服务均等化理论应成为解决农民工问题的基本原则、普遍标准和行动框架[6]。而改革和创新城市社区教育，为完善教育服务体系、提升农民工受教育程度、增强农民工城市适应性提供载体、搭建平台，有利于农民工享受平等的公共服务。因此，要全面实现公共服务均等化，进行城市社区教育的创新、发展和改革是必不可少的环节。这样不仅有利于实现社会资源的合理分配与利用，推动公共服务体系的完善及其产品向农民工的覆盖和供给，还有利于提升农民工的整体文化水平，有着良好的个人效益，又可以促进城市的稳定发展，消解长期以来的城乡二元结构带来的消极影响，有着强大的社会效益。从该角度看，加强城市社区教育是全面实现公共服务均等化的内在要求。

（三）加强社区教育是推进公共服务均等化的重要着力点

教育公共服务均等化是基本公共服务均等化的重要方面。社区教育较之于其他的教育形式具有目标多样、内容丰富、方式灵活、受众对象广泛等诸多优势。因而，将其作为基本教育公共服务均等化的重要内容，有助于提升农民工所享教育内容的质量和深度，也必然会成为未来教育发展中的一个新亮点。要想全面实现公共服务均等化的目标，其内在要求就是必须对现行城市社区教育进行进一步的改革和创新，当社区教育得到创新和发展之后，它又能反过来作用于公共服务均等化。由于社区教育在建设、发展和创新过程中融合了农民工建设、基层组织自治机制建设、文化建设和创新社区教育管理等多项内容，强调将教育公共服务延伸至每一个居民，所以，社区教育的建设、发展和创新必将有利于促进基本公共服务均等化，并且是推进基本公共服务均等化的重要着力点。

二、公共服务均等化视域下农民工共享城市社区教育的障碍

（一）农民工对社区教育的认识不足，参与能力有限，因而参与积极性不够，实际参与率低

我国长期以来的城乡二元体制，使得城市与农村的发展相对差距不断拉大；进入城市的农民工很少有发言权和影响力，基本无法参与社区及社会管理活动。一方面，由于农民工的受教育程度和平均文化水平比较低，农民工对社区教育的认同度不够，自主参与程度不足，对社区教育的公共服务性形成了障碍。如黄璐2013年对苏州市M镇农民工的一项调查表明，大部分农民工对自己的发展方向没有准确的定位，缺乏长远规划，对社区教育与自身的关系认识不够，从而造成学习意识不强，参与社区教育的积极性不高。同时由于被边缘化也使得他们不愿和城市居民有过多的接触，不愿参与到社区教育中来[7]。如果人们不能认识到我们所处的时代，接受教育的方式、内容、形式，甚至教育的目标已经发生了一系列的改变，那么任何教育形式，包括社区教育，所能产生的作用都是十分有限的[8]。从而，也限制了社区教育公共服务功能的发挥。

另一方面，虽然很多农民工确实意识到了学习的重要性，认识到自己有必要通过参加专业或技能培训和教育来提升自己的工作能力和综合素质，但现实的一些参与能力因素又阻碍了农民工将教育需求转化为现实。如教育支付能力弱、可自由支配时间不足、个人精力不足等，这都大大降低了农民工参与社区教育的积极性和主动性，从而也阻碍了社区教育公共服务功能的发挥。

（二）社区教育服务供给主体的“多元化”还有待进一步加强并存在“碎片化”现象

实践表明，社会多元主体的参与是推进公共服务均等化的有效方式和路径，是社会公平和正义的具体体现。我国目前的基本公共服务主要是以政府为单一的供给主体，缺乏一些多元化的社会参与机制和公民参与机制，所以造成了基本公共服务供给总量不足、供求结构失衡等现象。我国社区教育在不长的发展历程中，参与主体开始趋向多元化，并呈现多层次、多元主体参与推展的特征，但当前离社会多元主体参与的期待仍存在很大距离。我国社区教育基本上还处于政府和教育主管部门积极推动实施的状况，社会各方面力量协同推进有待进一步突破[9]。

公共管理中的碎片化是政府管理中一种普遍性的存在，主要是指政府部门之间、同一部门内部的业务之间以及各地方政府之间，因协调和衔接的失序而导致公共服务各环节、各层面的“碎片化”。反映在公共服务领域，这些“碎片化”主要表现在供给过程中，导致公共服务质量不高、效率较低；主要原因是由于多元供给主体的利益取向不一致，且各供给主体内部及相互之间的协调与合作缺失，且架构和职能难整合，很难形成公共服务行动的一致性[10]。在社区教育服务的供给政策、供给主体、供给模式和供给内容等方面均存在一系列碎片化问题。如社区教育服务的供给主体有政府部门、社团组织、公益组织、企业等，这些机构或组织均有各自的利益诉求与职能范畴。在制定供给政策时所选择的行动路径，通常是基于自我的利益偏好。容易造成利益分割与本位主义，致使政策缺乏整体性[11]。无论市场组织还是社团组织，都不会从全局性、整体性、系统性、长远性的视角考量社区教育服务供给政策的顶层设计。多元化主体的服务目的、服务内容、服务方式必然也存在着多元性，这种多元性所带来的不一致性导致基本公共教育服务供给目的、内容和方式的碎片化，极易扰乱基本公共教育服务供给的整体性和有序性。

（三）社区教育公共服务开展的规范性不高，缺乏制度和组织保障

社区教育公共服务的规范化，是指对社区教育服务的对象、内容、流程等设立明确统一的标准，以确保提供社区教育服务的数量和质量。“规范化”和“均等化”是对提供社区教育服务的要求，也是服务所希望达到的结果。规范化的实施有助于均等化的进一步实现。对社区教育服务的规范化要求，保障了不同时空维度的居民可以接受质量相同的服务，即服务开展质量的均等化，这将直接影响教育均等化这一最终目标的实现。

早在1997年6月23日劳动部就颁布了《关于贯彻<关于实施社区“千校百万外来务工青年培训计划的意见>的通知》，并强调要加强外来务工青年的教育管理和服务。随后，国家又相继出台了若干文件，明确提出要开展农民工培训。然而，国家尚未出台关于农民工社区教育统一的管理法规和制度。在已有的政策、制度安排中，对待进城的农民工主要是“重堵轻疏、重管理輕服务、重义务轻权利、重市民就业而排挤农民工”[12]。已颁发的文件对农民工社区教育服务的内容与方法、工作流程与步骤、质量监督、工作考核与评估等都未作详细的规定，只起到了导向性的作用，难以作为指导基层社区教育服务具体开展的操作指南，显然也不能作为社区教育服务规范化开展的指导性规定。同时，由于城市化进程的加快，有些法规和制度还存在明显的滞后性和不适应性。这些都大大降低了社区教育对农民工应有的作用以及社区教育的实效性，也阻碍了社区教育公共服务功能的发挥。

（四）社区教育内容与具体需求脱节，课程开发还停留在“以供带需”的层面

为了提高农民工学习的积极性、提升农民工的劳动技能，促进农民工生产、生活方式的转变，最终共享城市文明新生活，各地积极组织编写新市民教育读本，开设特色课程，如杭州市萧山区社区学院推出了《做一个受欢迎的城里人》《做一个有品位的城里人》和《一个能自立的城里人》系列读本。但从既有的研究来看[13-14]，农民工教育需求和社区教育的实际供给之间仍然存在矛盾。社区市民学校开展的讲座、专题教育活动很多都是为了响应区、镇层面的相关“主题月”活动，并不是按照新生代农民工的教育需求来开办的活动。技能培训课程设置没有充分考虑群体特征和市场需求；课程内容单一，更新慢，有重复性，缺乏研发机制；技术培训课重理论、轻操作，技术含量低，经济效益差，对新生代农民工没有吸引力；针对性不强，内容与实际相脱节，让新生代农民工觉得“学了也白学”，并对社区教育形成“不正规”“搞形式”的印象；城市生活适应性教育和心理健康教育相对缺乏。

三、公共服务均等化视域下农民工共享社区教育服务的有效路径

实现社区教育公共服务的均等化，让农民工共享城市社区教育服务，既需要农民工自身的努力融入，也需要以政府为主的政策完善以及社会多个利益主体的良好伙伴关系与积极联合行动。

（一）加大宣传，广泛发动，增强农民工的主动参与

一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受[15]。要改变农民工对社区教育的认识，提高社区教育参与度，就需要加大对社区教育、终身学习教育的宣传力度，营造终身学习的文化氛围，使农民工树立终身学习的新理念。这需要借助多方力量全面部署，利用各类报刊、电视、网络等进行广泛宣传，激励农民工转变学习观念，实现从“要我学”向“我要学”的思想转变。让他们意识到自己在实现社会公共服务均等化的过程中一样可以发挥自己的主观能动性，在有限的条件下，创造无限的可能。

除了思想观念转变之外，还要进一步促使农民工将观念付诸实践。在此过程中，一方面农民工自己要树立接受社区教育的自信心和勇气，主动参与。另一方面也可以印发一些宣传材料，将农民工享受社区教育服务的政策内容、形式等印刷成册，发放到农民工手中，并对他们不懂的问题定期提供咨询服务，进行面对面的交流，从而增强他们的参与性。

（二）转变政府职能，同时以政府为主导，建立多元主体的社区教育服务市场

政府是建设社会公共事业的负责者，是公共服务的主要提供者，政府的导向及自身的状况，对社会民众的基本公共服务选择具有导向作用。转变政府职能，是推进基本公共服务均等化、建设有效的管理体系的保障条件。促进基本公共服务均等化发展，需要提升政府的公共服务能力，因此，政府职能转变的方向应朝向服务型：一是转变工作观念，贯彻以人为本的理念；二是在公共服务建设上，应重点关注与弱势群体利益需求相关的公共服务。只有如此，才能提升整体公共服务水平。

政府在社区教育服务中处于核心地位，起主导作用，其主导作用主要体现在社区教育服务的制度建设、政策制定、战略规划、经费投入、管理监督等方面。各级政府要为农民工参与社区教育创造各种便利条件，努力提高自身在执行社区教育服务工作方面的能力。

美国的学者奥斯特罗姆提出了多元合作治理的理论，他认为：“每一个公民都不是由‘一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共物品产业服务”[16]。除了政府公共部门提供公共服务外，可以拓展渠道，让社会上的其他组织和力量也参与进来。面对公共服务供给不足的现象，需要政府对资源进行重组、优化配置。多元主体参与包括：普通高校、职业院校、成人院校参与进来，大力推进社区教育；党政群机关、行业协会、公益组织和社团组织等参与社区教育；教育、体育、文化、医疗、卫生等各类组织受政府委托或自发组织，或单独或跨界合作，通过资源统筹共同推动社区教育，使社区教育的覆盖面进一步扩大。这种采取市场与政府结合的模式，不但能够解决政府失灵也能解决市场失灵，提高社区教育服务的效率和水平。具体而言，一方面，政府要在供给模式选择、规划发展、实现方式等宏观方面进行把握与引导，同时也要公平地尽最大努力来提供公共资源。

社区具有一定的群众自治特性，在社区教育建设中也应充分发挥农民工自身的力量，充分体现农民工在社区教育中的主导作用，充分注重农民工在社区教育建设中的自我管理和自我发展。农民工自身对社区教育的认识程度、参与程度、选择权和决策权的大小对社区教育是否均等化发展具有重要的作用，可以对地方政府公共服务供给能力提升形成正面的影响力。

最终，需要形成这样一种局面：政府公平公正地提供教育服务供给、市场提供补充、农民工积极参与。

（三）加强社区教育服务的规范化管理，积极推进农民工共享社区教育的政策环境

完善的政策法规是规范化的重要保障，针对我国社区教育在规范化方面存在的问题，一要制定适合农民工特点的社区教育政策和法规，各级政府要把教育和培训看作农民工的一项基本权利来加以保障。农民工的教育和培训权利一旦得到法律的确认，各级政府部门将会更加重视，从而进一步推动农民工共享城市社区教育；二要完善已出台的相关政策和法规，对文本中模糊化的地方进行完善和细化，进一步明确农民工接受教育和培训过程中中央政府、地方政府以及流入地社区的责任，形成实用的、可行的、具有操作性的针对农民工共享城市社区教育服务的政策方案，确保农民工平等受教育权的真正实现；三是地方政策的制定要与国家政策相呼应，完善地方教育政策体系以及在社区教育中实施的细则规定，保证农民工教育和培训政策执行的延续性；四是要建立一系列配套政策的实施监督机制以保证政策执行的高效性与实效性。在社区内部要建立自上而下的分级督导评估制度，对农民工在社区内的受教育和培训状态进行监督，同时制定相应的激励机制，改善社会教育环境，提高教育质量。

（四）因地制宜，开发符合农民工需求的社区教育内容

要让农民工更多的参与到城市社区教育中来，享受到均等化的教育，社区教育的内容就必须从农民工的实际利益出发，增强对农民工教育的实效性和层次性。首先，在课程建设上，要“以人为本、为民服务”为指导思想，在做好深入的市场调研基础上，结合社区特色，充分利用现有的社区教育资源，以满足农民工个性化需求为前提，以科学的课程观开发出针对性强、能真正满足农民工学习需求的课程。其次，社区教育的课程不应只注重职业技能的培训，还应注重农民工市民化的教育，尤其是心理健康教育。心理融入是农民工真正融入城市的重要标志，社区还应当开设心理健康相关类课程，消除农民工的自卑感和孤立感，及时疏导和化解他们内心出现的偏差，这样才能让他们真正参与到社区教育中来，共享到城市社區的教育资源。

参考文献：

[1][6]于建嵘.基本公共服务均等化与农民工问题[J].中国农村观察，2008（2）：69-74.

[2]年四宝.公共服务视角下的城市社区教育之探讨[D].上海：复旦大学，2010：21.

[3]王杨华.论以社区为依托开展农民工教育[J].株洲工学院学报，2006（1）：124-126.

[4]陈乃林.关涉教育公平的一项重要举措——以社区教育帮扶弱势群体的做法为例[J].江苏教育学院学报（社会科学版），2007（4）：21-24.

[5]王益宇，汪敏生.社区教育：解决农民工社会排斥问题的有效途径[J].成人教育，2008（4）：6-8.

[7][13]黄璐.新生代农民工社区教育问题研究——以苏州市M镇为例[D].南京：南京信息工程大学，2013：34，32.

[8]张琪，曹晓寒.公共服务视角下的社区教育[J].职业技术教育，2013（12）：57-59.

[9]沈光辉.转型发展中的社区教育问题研究[M].北京：中央广播电视大学出版社，2016：288.

[10][11]张贤明，田玉麒.整合碎片化：公共服务的协同供给之道[J].新华文摘，2015（24）：22-28.

[12]戴欢欢.我国城市化进程中的农民工困境——基于内卷化机理的阐释[J].江西农业大学学报（社会科学版），2009（3）：36-41.

[14]严娟红.社区教育视角下新生代农民工教育培训现状与策略研究——以宁波江北区为例[D].宁波：宁波大学，2014：27.

[15][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2013：64.

[16]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙，李梅，译.上海：上海三联书店，2000：189.

责任编辑 王国光