我国城市治理现代化的范式选择与路径构想

王浦劬，雷雨若

（深圳大学城市治理研究院，广东 深圳 518060）

国家治理现代化，是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，是新时代中国特色社会主义建设和发展的重要目标指向。城市是现代国家的地域构成单元，是国家公共权力基础和市场社会基础的叠合体，在工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化背景下，国家治理目标主要依靠城市或区域贯彻落实，因此，城市治理现代化具有重大战略地位和意义。然而，随着城市化进程的加快，我国城市治理现代化面临着诸多难题与挑战。现代城市发展所衍生的城市病，如人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、环境污染、生态破坏等，成为城市治理的难题。与此同时，公民对富裕民主、公平正义、民生福利等美好生活的需求，使得城市政府越来越需要以创新的方式进行治理。城市治理考验城市管理者的智慧，治理的难题要求政府适应现代城市治理的内在要求进行机制和方式创新。因此，推动政府变革和创新实现城市治理现代化，成为推进国家治理能力现代化的基础性问题。本文试从政府创新的角度出发，运用城市治理理论，分析政府创新与现代化城市治理的关系，尝试从中寻求我国城市治理现代化的实际路径。

一、政府创新：内涵、演进及其特征

从20世纪60年代开始，欧美国家通过“新公共管理”运动进行政府组织结构、管理方式等的变革，贯彻政府以更高的效率提供更好的服务的原则[1]。从1999年首届“全球政府创新论坛”召开以来，政府创新逐步成为这些国家政府治理改革的重要主题和实践。

西方国家近50年政府创新历程，可以简要分为三个阶段。

第一阶段以“新公共管理”运动为标识，杰克·沃克（Jack Walker）的《美国各州之间的创新扩散》一书被学界公认是关于政府创新研究的起点[2]。这个阶段的特征在于，只要政府新立了一个项目或采纳了一个新观点，就可以被认定进行了政府创新。而政府创新的内容主要体现在三个方面：一是创新政府角色认识，将政府角色从凯恩斯主义时期的“保姆型”政府重新回归至亚当·斯密的“守夜人”政府，政府的主要职能被定位为“掌舵”而非“划桨”，“裁判员”而非“运动员”；二是以企业化思维创新政府理念，在这其中，显著的变化体现在对政府服务对象的认知方面，认为政府服务的对象是主动提出需求并拥有选择权的“顾客”，而非过去的仅仅被动接受公共服务的“公民”。三是以市场化机制代替政府行政机制。“新公共管理”运动推崇市场机制，认为市场不仅仅是提高私人部门运行效率的根本机制，而且是有效配置公共资源，实现公共部门效益帕累托最优的最佳途径，以此，积极主张以市场机制代替政府行政机制。

第二阶段以布莱尔提出构建“协同政府（jointup government）”为标志。作为政府创新的选择，协同政府寻求政府部门与代理机构以及公民个人的协调一致，使其为了共同的目标，跨越组织界限展开协同运行，供给公共服务。这个时期政府创新的主要特征在于，修正因新公共管理改革分权等导致的公共部门和公共服务日益“碎片化”和部门间的“地盘争端”等问题。在协同政府创新理念影响下，英国开始进行政府改革：成立综合性决策机构统一决策，重组组织机构并界定部门职能和权限，签订公共服务协议约定各部门的绩效目标，加大与私企、智库的合作提高公共服务质量，出台“地方战略伙伴”计划提高地方政府政策制定和政策执行的能力等。而在新西兰、澳大利亚、加拿大等国家，改革趋势逐渐由协同政府转向 “整体政府（holistic government）”。尽管学者经常将协同政府与“整体政府”混合使用，但实际上两者还是有区别的。协同政府强调的是行动的一致性，关注的是通过合作和协调达到政策、机构的协调性和非冲突性，但是，对协同的效果并不特别重视；而“整体政府”更多是从结果的角度着眼，强调的是一系列结果构成的统一而明确的目标，再从这种统一的目标出发，考虑采用何种方式有效地实现目标。

第三阶段以“治理理论”兴起为特征。20世纪90年代以来，治理理论兴起并迅速发展。学者认为，“实现最小政府就是治理”[3]，“政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化”[4]被认为是实现最小政府的最佳途径。这一阶段，“低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府是当前政府创新的主要议题”[5]，而对政府服务对象身份和政府公务员品质的新界定是这时期政府创新的亮点。关于政府的服务对象，治理理论再次将政府的服务对象回归“公民”层面，批评“顾客”身份容易让人忽略其作为公民应有的公民权，认为保障公民权是政府提供优质服务的前提；关于政府公务员的品质，治理理论认为除了企业家精神外，法治精神、快速回应公民需求更是政府公务员需要具备的品质。

在我国，政府创新是全面建设小康社会和创新性国家的战略议题。党的十九大报告明确指出，“创新是引领发展的第一动力，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”[6]。结合政府创新的实践和国外有益要素，学界确定我国政府创新的内涵在于：以人民为中心，通过政府治理机制和方式的改革，提高行政效率，增进公共利益，从而提升政府治理绩效，强化政治合法性。在实践和学术研究的双重推动下，我国政府创新的内涵和理念不断丰富和深化。有学者以制度变迁理论为分析框架对我国地方政府创新的动力进行分析，指出“触发地方政府创新意愿的外部因素是间接动力，包括强制性动力和诱致性动力；地方政府对特定创新的成本收益分析是直接动力，如果地方政府预期某一创新的收益高于成本，则将产出新的制度安排，如果预期的创新收益低于成本，则会选择维持现状”[7]。有学者分析政府创新的途径，从政策创新出发，认为需要以包容性政策推进公民导向、充分发挥社会组织作用[8][9][10]。有学者概括了我国地方政府创新的基本内容：完善政府结构，改变政府管理模式，提高政府效能；增强社会自主性，形成新的权力关系；通过创新实现善治[11]。也有学者对我国地方政府创新扩散效果进行研究，认为“合理的制度设计、政府的大力支持、良好的运营管理、公众的积极参与以及对方案持续调整优化是创新成功的主要原因”[12]。

概括地说，西方政府自20世纪60年代以来针对传统政府管理机制面对日益复杂的环境带来的挑战时所表现的种种不足，提出通过政府创新来应对，由此促进学者形成了一系列关于政府创新的理论，包括新公共管理、协同政府、整体政府和治理理论等。在我国，基于国家治理现代化的战略和实践需要，国内学者在中国特色社会主义政府治理理论，尤其是习近平新时代中国特色社会主义国家治理理论指导下，积极弘扬优秀传统文化，吸纳外来理论的某些要素，推进政府创新的实践和体制机制改革，从而不断丰富中国特色政府创新的内涵与理念。综合这些研究可见，所谓政府创新，实际上就是通过政府治理的理念更新、政府治理能力的重塑以及各类治理工具的创新灵活运用，有效达成治理目标的活动和过程。从发展的眼光来看，政府创新是政府治理的永恒主题，代表了政府和公共管理实践者和学者强化政府责任、增进公共价值、优化公共服务的努力。

二、城市治理的理论渊源及其价值内核

随着政府创新的实践和内涵发展，“城市问题”被提上治理议程，由此推进了城市治理理论研究的发展。从功能上来说，城市治理理论是为了解释和证明两方面现象，即城市与治理。 在这其中，城市研究在社会意义上，是为了使“城市成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方”；而治理，着力研究的是城市治理相关利益方，围绕城市治理议题，通过政治过程进行决策的体制机制和方式过程。

从理念的渊源和发展来看，在治理理论兴起之前，城市治理主要是城市政治学和城市政治经济学的研究范畴，在理念发展过程中，先后出现了城市权力结构理论（精英主义和多元主义）、城市增长机器理论、城市联盟理论、城市政体理论等理论和学说[13]。这些理念和理论重点关注的是，谁掌握城市权力（Who），怎样获取城市权力（How），城市权力运行会导致何种后果（What），城市公民参与权利如何实现等问题[14]。20世纪90年代，治理理论兴起，强化了人们对美好城市（good city）和美好生活的憧憬，善治理念开始在城市治理中占据主流地位，为此，“城市治理实际上是善治理念在城市建设和城市管理中的运用”[15]。在此基础上，学术界逐步形成了城市治理理论。

一般来说，治理是“关于政治行动者影响正式和非正式的规则、标准及行为模式的方式”[16]（P6）城市治理作为一种集体选择方式，事关集体物品的供给和公共资源的配置。在这其中，一方面，公共物品的供给，要求参与各方的契约性承诺；另一方面，公共资源的配置，要求形成一种适切性机制，使得公共资源最大效度地配置给利益相关者。因此，城市治理理论强调对于城市管理科层体制的变革，积极促进公私界限的跨越，加强建设治理网络，实现网络化治理，主张治理主体除政府之外，应该包括更多的行动者[16]（P165）。而围绕城市权力和权威在行为主体之间的配置，学界形成了“多元治理”与“元治理”两种城市治理理论。

城市治理的多元治理理论更多地主张向地方分权、强调多元主体共同参与的公私合作伙伴关系。这一理论强调，治理地位平等是多元治理的逻辑基础，政府与社会（市场）、公民均是城市共同体中的平等成员，共同参与城市的治理；不同主体相互信任和相互作用，是治理的依据；政府在城市治理中的主要作用在于，构建一个相互交往和相互依赖的有机社会网络和生存空间，并与其他城市的居民以及各种社会组织等利益相关方一起，以开放参与、平等协商、分工协作的方式，达成城市公共事务的决策。由此实现利益均衡，促进城市治理效能、实现城市公共利益的最大化。

除了多方合作伙伴关系之外，学界所说的“网络治理”，实际上是“多元治理”的同义词。基亚尔（Anne Mette Kjaer）就此提出了著名的“权力扩散”（authority migration）趋势所产生的网络治理扩散机制：权力向上扩散至超国家机构（例如欧盟），向下扩散至城市层面或者向外扩散至商业、社区和志愿组织[16]（P13）。所以，在城市多元治理理论看来，城市政府的管理任务可以通过多元治理机构的协作完成，而协作的基础是以特定机制整合碎片化的治理资源。

就其理论渊源而言，“多元治理”城市治理理论实际上发端于英国。而在美国，这一理论逐步衍生为城市政体理论，尤其是城市机制治理理论。城市机制治理理论最初发端于美国地方政府试图解决高度分权和碎片化政策的治理困境，后来发展为美国城市政治学的流行理论。这一理论主张社会群体和民选议员之间的互动合作模式。它认为，为了实现重要的地方政策目标，市场经济和民选政治体制之间进行权力的划分，会使得公私部门的合作显得非常必要[16]（P179）。

尽管多元治理理论强调的多元共治具有一定的城市政府治理创新意义，但是，它也存在很大缺陷。美国学者福山就曾在其著作中指出，“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根”[17]。换言之，福山认为，对于多数发展中国家而言，强有力的国家可能比公民社会自治更重要。 格罗斯（Simone Gross）和汉勃里顿（Hambleton）也指出，“缺乏强有力的政府的治理可能会导致城市的崩溃”[18]。

“元治理”理论的逻辑与“多元治理”恰恰相反，它假设治理中的成员基本上是不平等的，政府拥有很大的权威，在城市治理中，承担着更加重要的角色。正如戴维斯（Davis）指出的那样，“平级的合作计划由于市场经济的潜在张力，可能无法达成共识。……，质疑多元治理理论并不是要假设国家是一个有能力保证完全服从的理性的同质化实体，相反，是要对没有控制结构的网络功能提出警告”[16]（P175）。“元治理”概念的发明者杰索普对元治理中的政府作用有过系统的陈述，他指出，“随着互联网、伙伴关系、其他经济政治治理模式的范围越来越广，政府仍然是最为重要的”[19]。盖伊·彼得斯则认为，在治理进程中，其他治理主体实际是在政府“层级制的阴影”下运作，政府拥有随时收回权威的权力”[20]。由此可见，“元治理”强调实现城市政府变革是完善城市治理的核心。

我国的城市治理从理论到实践均起步较晚,有学者运用文献计量法对中国知网（CNKI）的核心、CSSCI论文以及Web of Science中国作者的论文进行数据分析，发现专门关注城市治理的研究尚嫌稀薄[21]。在城市治理理论和城市治理模式方面，目前国内学界对城市治理的研究尚未形成系统的理论体系，尽管如此，国内学者基于我国城市治理实践，结合西方国家城市治理理论，进行了研究创新。孙小逸、黄荣贵以上海为例，分析了西方城市增长联盟在中国的形态和运作逻辑，就此指出，不成熟的市场环境、国家控制的土地资源、政治合法性的双重来源、以及社会治理的基础性权力，都对城市增长联盟的形成和运作起着关键性作用[22]。杨宏山则从公共服务视角出发，分析了当前我国城市的整合治理模式，认为当前我国城市治理中，出现了致力于经济发展的力量形成的增长导向的精英联盟，也出现了社会成员在自我保护中形成的维权导向的社群联盟，由此逐步形成了 “双重联盟”格局。不过，从力量对比看，精英联盟显然处于优势地位，具有更好的组织性，主导着城市治理的公共政策过程[23]。随着我国城镇化进程的加速，迫切需要探索适合我国城市发展的治理体系和机制，形成中国特色的城市治理理论。

从实际情况来看，我国的城市治理与西方国家的城市治理存在较大差异。一方面，我国城市化进程不同于西方。西方城市多由经济力量催生，而我国城市多由行政力量策划，政府主导一直以来是我国城市的发展模式。另一方面，在现阶段，我国公众参与社会公共活动的积极性有待提升，在单位的公益活动参与、社区文体活动参与和社会志愿组织活动参与中，公众参与均未占据主导地位，参与人数不足三分之一[24]。由此可见，政府在我国城市治理中与其他治理主体呈现非均衡非对等关系，政府是我国城市治理中最重要和最关键的治理主体，是城市治理制度的制定者、目标的协调者和责任的承担者。由此昭示，在我国，以强调政府主导作用的“元治理”理论，具有更为开阔的运用空间。

三、政府创新与城市治理现代化的辩证关系

通过上述对政府创新内涵及城市治理理论渊源及其价值内核的梳理及分析，政府创新与城市治理现代化之间的内在关联得以突显。

（一）城市政府创新决定城市治理现代化

1.政府创新的价值决定着城市治理的成就和进度

城市治理现代化通常包括塑造城市共同价值、美化城市形象、提升城市效率、促进经济发展以及完善社会保障等方面的内容。城市形象是外界对城市的认可度、认同度、美誉度的集中体现，良好的城市形象，体现着城市治理的效果。而良好的城市治理则造就可持续发展的城市，塑造优雅的城市文化，提升美好的城市形象。城市效率综合反映城市管理者和市民的组织方式、组织能力、组织效益和城市的运行效率。而城市经济健康稳定发展，意味着会有更多的资源、能力改善城市的社会服务。城市的社会保障体系是城市治理的关键环节。芬兰学者卢瑞拉（Laurila）将城市治理与社会福利挂钩，认为那些发生在城市范围内并且深刻影响社会福利条件的活动，是城市治理的核心所在[25]，因此，良好的城市治理不仅要对某项政策的经济成本加以考量，而且要兼顾考虑其对人民福祉的影响。这些内容蕴含着平等、多元、民主和高效四个城市价值取向[26]。

城市治理现代化的这些内容与价值取向，必然要求城市政府是一个高效、负责、回应、公平和包容的政府，这就意味着城市政府为主导的城市治理活动，实际上就是实现这些现代化内容和价值的活动。为此，政府在治理中创新的价值，必然现实地体现和落实为城市治理现代化的成就和进度。关于城市治理中政府的价值与责任，墨西哥前任总统福克斯（Vicente Fox）曾有一番精彩的论述。他说，“新治理的基本要素是有一个新政府，这个政府与社会紧密相连，聆听公众声音,遵从法治、诚实、透明、高效的原则,最重要的是，这个政府意识到自己的职责是推动人类和社会的发展,实现公平、正义和繁荣”[5]。

2.城市政府创新能力决定城市治理能力

城市政府创新能力，是指城市政府超越既有治理理念、组织机构和体制机制，在城市治理活动和规则等方面创新发展，有效合理处理城市问题的能力。城市政府创新是对城市居民日益增长的对美好生活需求的主动回应，政府创新能力的高低，往往决定着一个城市的治理能力高低和城市治理现代化实现与否。

而城市政府的治政能力在相当程度上，决定着城市治理的能力。按照十九大报告精神，党和政府的领导，需要在强化政治领导本领前提下，努力“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌”[6]，由此清楚表明，中国特色的城市治理，相当程度上取决于城市政府领导的治政能力和创新能力。事实上，我国若干城市治理实践的评估，也有力地支持了这一看法。

3.城市政府创新程度决定城市治理水平

城市治理现代化的基本使命是，有效提供城市公共物品和公共服务，促进城市经济的可持续发展，提升城市的综合竞争力，实现社会公正和社会福利最大化，满足城市社会公众的利益需求，其终极目标是实现城市居民共享发展成果，提升城市居民幸福指数。这一使命本质上是城市政治体系对权力和公共物品资源进行配置的活动和过程。由于城市政府是城市治理现代化的第一主体，是影响城市治理的关键变量，而我国的城市绝大多数是由行政力量策划催生并由政府主导发展，因此，我国城市政府的创新程度，往往在很大程度上决定着我国城市的整体治理水平。

另一方面，城市治理现代化，必然离不开城市精神的引领。城市精神具有动力功能、导向功能、凝聚功能、融合功能、约束功能，这五大城市精神功能起着引领、催生和滋润着城市发展，促进城市治理良好有序发展的作用[27]，而城市精神功能的发挥需要通过城市政府积极创新推动和培育。在我国，城市政府是推动与保障我国城市治理发展的第一力量，起着引领城市发展、培育其他主体有序参与城市治理并且把握城市治理节奏的重要作用。

正因为如此，城市政府创新程度决定着城市治理现代化的水平和程度。

（二）城市治理现代化促进城市政府创新

实践表明，现代化取向的城市治理，往往为城市政府创新创造环境，提供基础，提出要求并且注入动力。

1.城市治理优化政府创新的空间和社会环境

近年，“地理尺度”（geographical scale）、“空间的生产”等政治经济学概念及理论导入城市与区域的研究[28]，城市被认为是受到资金和权力等政治经济力量影响和塑造的空间,是现代社会人类共同体得以聚集的基本载体。城市空间的一个主要特点是治理行动者的邻近性 （propinquity）[16]（P3），城市治理则被认为是关于空间资源的生产与分配，是政府通过对各种形式空间的“生产”（规模扩张）与“再生产”（改造更新），来重构国家与社会关系的活动[29]。

早在上个世纪，韦伯（Weber,1958）就指出，市场是区分城市和其他形式居住地的关键因素。在他看来，社会交换行为通过契约将行动者整合起来，同时也创造了平等，由此形成了社会学意义上最早的“公共空间”组织形式[30]（P8）。随着现代化和科学技术的发展，城市公共空间的范畴早已超出单纯的生产生活空间。城市空间可以是网络建构的，也可以是以文化现象形式而存在的。城市既可以是实体的城市，也可以是虚拟的城市。城市既可能是由权力和规则黏合、联结与塑造的，也可以是碎片化的。总之，城市空间既可以是物理的，也可以是政治和社会的，甚至网络虚拟的。

政府创新的过程，实质是政府创新主体以各种创新方式与环境发生和建构各种关系的互动过程。因此，政府与环境两个变量的共同作用决定政府创新效果；反过来，政府创新是政府与环境之间的纽带，政府以创新为手段,寻求与周边环境的和谐共存[31]。当创新主体是城市政府时，城市的政府体系本身、城市政府以外的社会系统、城市的空间背景、城市的网络状况、城市的文化制度沿袭和嵌入，以及城市政府与相关利益主体的关系等等，均构成政府创新的社会环境。正如坎特（Kantor）在分析美国城市政府的决策者无法按照自己的意愿行动时所指出的那样，政府决策者的选择，往往依赖和受制于企业界、州和联邦政府等其他决策者的偏好和行动[30]（P5）。由此可见，城市治理达到何种程度，城市的创新力也就可能实现到何种程度。

2.城市治理是城市政府创新的路径

纵观世界现代文明的历史可见，伴随着现代工业化发展历程，城市是国家发展方向的主导者，城市的治理状况，直接决定着一个国家（地区）的现代化发展。由于城市及其治理在国家现代化发展中的特殊地位，城市治理对城市政府创新的要求也往往十分迫切。历史显示，城市治理现代化的过程，也是城市政府创新的过程。国家现代化与城市治理之间的关系逻辑，决定了城市治理与政府创新之间的关系逻辑，由此使得现代化导向和规约之下的城市政府治理，必然成为城市政府创新的重要途径。

四、实现我国城市治理现代化的范式选择与路径构想

2015年，习近平总书记在联合国发展峰会上向世界阐述了中国新的发展观。党的十九大报告提出了“加快建设创新型国家”要求[6]，城市作为国家发展方向的主导者，是建设创新型国家的主力军。根据党的十九大的精神和要求，参考元治理理论，我们认为，实现我国城市治理现代化可以选择政府创新范式，城市政府通过治理理念创新、城市治理体制机制创新、科技创新和文化创新，实现我国城市治理现代化。

（一）以治理理念创新实现城市治理现代化思想引领

我国城市化发生的历史背景不同于欧美国家，它们伴随工业化革命兴起的 “先经济、后社会”、“先污染、后治理”[31]的城市化道路，显然不适合我国国情，因此，我们必须开拓独特道路，创新城市治理理念。

党的十九报告从执政党的宗旨和国家发展战略的高度，强调指出，“人民是党和政府发展依靠的力量，必须按照以人民为中心的思想，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展观”[6]，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。据此可知，我国城市治理现代化发展进程中的政府创新，必须以改革开放为动力，以市场机制和政府管制为手段，以高效、包容、可持续为治理理念，实现城市基本公共服务均等化、城市发展绿色低碳化。

“高效意味着城镇化以更少的资源和更优化的要素配置创造更多的社会财富”[32]。高效的城市治理，需要使市场在城市生产要素配置中起决定性作用，最大限度地实现城市的集聚效应，持续提高城市要素生产率。在这其中，政府发挥的是宏观调控作用。高效的城市治理理念是城市包容和可持续发展的基础性理念。当然，在贯彻高效理念时，也必须高度 “警惕新自由主义对城市治理的全面入侵”[33]。因为城市治理如果过度拥抱市场和资本，不能确立亲清的政商关系，就有可能会损害公民的权利，也容易让政府的公信力陷入“塔西佗陷阱”。

包容意味着城市化发展的惠及面更大、成果分配更公平。我国城市经历了近40年的改革开放，积聚了不少改革红利，但是，我国的财政支出过程，使得巨额城市化红利尚未转化成与之相匹配的公共服务产出（教育、养老、医疗、保障房、环境等）。为提升城市民生服务，需要选择包容性城市治理，为持续高效发展提供有力支撑和保障，也使城市政府在公共资源有限的背景下，有效提高公民获得感、幸福感和安全感。与此同时，促进城乡公共资源均衡配置，不断提高基本公共服务的水平和质量，保障城市低收入者医疗、住房、食物安全等基本生活需求，体现城市政府作为社会公平正义保障者的角色。

可持续意味着城市的资源和环境承载力不断增加和强化。可持续的城市治理必须以贯彻绿色发展理念为引领，推进绿色发展、绿色治城，将城市发展模式从最初的粗放增长模式向创新发展和绿色发展双轮驱动模式转变，实现绿色惠民，实现人与自然和谐相处。其次，可持续的城市治理需要追求城市之美。城市之美丽，不仅仅是景观和建筑物理之美，还有人文之美[34]。事实证明，城市只有美丽，才能留下优秀人才和美德居民。

（二）以城市治理体制机制创新开辟城市治理现代化路径

有序规范的制度是良好城市的生成机制路径，正如斯科特所说，通过诉诸理性使城市具有效率、秩序和美感。按照“元治理”的理论逻辑，城市政府的角色不在于操控一切，而在于设计理性制度，为城市发展创造良好的制度环境。因此，城市政府需要优化创新城市治理体制机制，实现城市的法治和良治。当前，就是需要努力打造法治政府、服务政府、责任政府、效能政府、廉洁政府、透明政府、协同政府、节约政府和信息政府。

目前，我国有些城市政府的运行机制存在亟待改进的问题，比如，某些城市政府偏离其管理活动的应有目标，不仅“政府的支出偏好受干部晋升指挥棒支配”[35]，而且一味追求高增长的GDP，“其结果导致了城市治理的经济效益、社会效益、生态效益与经济增长不成比例，企业缺乏社会责任，农民工的社会保障性收益甚微，合法权益得不到保障，劳动力付出与所得不成比例”[36]。有鉴于此，城市政府创新的迫切任务是，加快推进体制机制改革创新，调整与城市治理现代化不相适应的行政体制机制和机构设置，尤其防止制度内卷化现象；另一方面，推进城市治理精细化，打造共建共治共享的城市治理体系和格局。

“制度创新是制度安排的积极变动和替换”[37]，城市治理制度创新可以从城市政府本身的结构首先着手。创新城市政府本身制度结构，首要重点是城市层级制度。我国现有的政府权力和体制架构是从传统的计划经济模式演变而来，地方城市政府的权力来自于上级政府，过分集权的城市政府结构，在某种程度上往往束缚城市发展的活力，为此，党的十九大提出，对于地方实施适度放权[6]。在此过程中，按照“职责同构”原则，通过相机授权寻求上级政府与城市政府之间、城市政府层级之间的合理分权，增强地方城市政府在地方财税、土地政策、外商贸易等方面的权力和调节经济的能力，形成城市治理现代化的重要保障。

创新城市政府制度结构，还在于优化和开放城市政府的科层系统，在政府主导城市治理的同时，积极鼓励社会组织和公民参与治理，并以法定契约纽带明确政府与社会组织、企业、公民的伙伴关系，形成城市治理共同体，建构共同体成员组成、按照良性互动运行的开放的扁平化治理制度结构[16]。

（三）以科技创新推进城市治理的可持续发展

现代城市是以科学技术为核心的先进生产力的聚集地，科学技术是城市治理现代化的基础和动力，也是城市创新的生命力，这就决定了城市政府在创新城市治理时，必须高度重视科学技术的巨大推动作用。事实上，城市政府治理城市的主要机制和方式创新，集中表现为治理方式的信息化和网络化。

当前，一些大都市提出并实施的 “智慧型城市”计划，就是依靠信息和通信技术，以“互联网+”为平台，感测、分析、整合城市政府管理的各项关键信息[38]，包括城市经济活动、社会、环保、安全、住房及交通等，并作出相应的职能回应，其实质是利用先进的互联网技术、GIS技术、GPS技术等建立一个精准识别、动态追踪、集成共享的信息资源数据库，实现城市智慧式治理，为市民创造更加美好便捷的生活。因此，在以互联网、物联网、云计算、大数据为代表的信息技术日新月异的今天，城市政府在进行城市治理的过程中，必须跟上信息科技发展的步伐，依靠科技创新推动城市的可持续发展。

（四）以文化创新推动城市治理的软实力建设

城市文化是伴随城市发展而产生的与之相适应的能够凝聚城市的精神气质和人文情怀，它与公共管理、人力资本、城市创新、生活质量和国际沟通力一起，被视为国际大都市软实力的六个方面[39]。在城市治理现代化进程中，城市文化创新是城市政府创新的重要内容。

党的十九大报告以文化自信为基调，充分阐述文化建设的重要性，指出“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。”[6]

相形之下，现阶段我国城市建设和发展呈现的突出问题是有技术而缺文化、有业态而缺灵魂，甚至城市越华丽，文化越缺失。因此，切实推进城市文化创新，是当下城市政府创新的突出问题。而营造开放性、有文化和服务性的文化体制结构，建构审慎和包容的政治文化哲学，确立民间民众的创新主体地位并鼓励居民进行多元文化创造，发展面向现代化、面向世界、面向未来的民族的科学的大众的社会主义文化，恪守尊重文化个性法则，提升城市审美趣味，无疑是城市政府创新治理实施和推进文化创新的基本维度[40]。

总之，在国家治理现代化的历史进程中，城市是贯彻与落实国家治理目标的主阵地，是政府创新的重要空间和环境所在；城市政府创新是城市治理现代化建设的引擎，是城市治理现代化实现价值引导、制度支持和文化营造的重要途径。事实表明，城市政府创新能力决定城市治理水平；而城市政府创新的价值和程度，又必然体现和落实在城市治理现代化广度和深度方面。为此，我国的城市政府应通过理论创新、制度创新、科技创新和文化创新，推动城市治理现代化的建设。

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