推进农村土地流转 激发农业农村内生发展动力——以重庆市丰都县为例

□ 孙应绍

党的十九大报告指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”贯彻落实党的十九大精神，深化以土地为核心的农村改革，激发农业农村内生发展动力，对于地处三峡库区腹地又系农业大县的丰都县而言，尤为重要和紧迫。为此，本文通过对丰都县农委相关人员、农户、种植大户、农民工等部分群体进行随机走访调查，深入分析现存问题，并提出相应建议。

一、丰都县农业农村及土地流转现状

（一）丰都县农业农村现状

丰都县常用耕地面积为122.48万亩。丰都县围绕“一心两极三带”的生产力布局和“1+6+X”特色效益农业体系，培育壮大区域优势主导产业，推进农业转型升级，着力打造沿长江、渠溪河、龙河流域农工旅复合产业带。2015年，全县粮食总产量34.21万吨，蔬菜总产量55.27万吨，农业总产值42.06亿元，增加值达到28.78亿元；农村人口58.74万人，农业从业人员34.95万人，农村常住居民人均可支配收入9729元。

表1 丰都县农村土地流转统计 单位：万亩

表2 丰都县农村土地流转途径统计 单位：万亩

表3 丰都县农村土地流转用途统计 单位：万亩

（二）丰都县农村土地流转现状

截止2015年，丰都县农村土地承包经营面积122.48万亩，土地流转面积44.5万亩，占农村土地承包经营面积的36.17%；适度规模经营面积35万亩，占农村土地承包经营面积的28.58%，占土地流转面积的77.65%。具体土地流转方式如下：

2015年，丰都县农村土地流转至农业种、养殖大户的面积为18.1万亩，农民专业合作社的面积为9.4万亩，龙头企业的面积为8.6万亩，其他形式的面积为8.2万亩；流转至粮油产业的面积为21.7万亩，蔬菜产业的面积为8万亩，果树产业的面积为4.4万亩，其他产业的面积为0.4万亩。具体统计数据见表2、表3。

二、丰都县推进农村土地流转尚待解决的问题

（一）市场活力不够

一是农村土地流转市场不够规范。缺乏规范的市场流转、法律咨询、流转中介组织、登记备案处、资产评估、土地保险等机构导致经营主体安全感缺失，农民私下流转的土地大多数没有签订有效的合同，缺乏法律保护，容易产生纠纷；二是农产品市场缺乏有效营销渠道。批发市场和销售点众多，但规模小，实力弱，没有摆脱旧有模式效率低、功能少、机制不完善的缺点，现代营销理念（农村电商）开始深入人心，但缺乏有效的物流配套，不能发挥应有的作用；三是农村劳动力市场的有效供给不足。随着城镇化的发展，大部分年轻农民不再把种地作为发家致富的最佳选择，导致农业生产缺乏有效的劳动力供给。丰都县乡村从业人数统计如下表：

（二）要素杠杆不硬

当前丰都县农村土地流转工作仍处于探索阶段，缺乏相关配套政策、资金和技术等要素杠杆的支持。一是相关配套政策有待完善。比如：农村土地流转期满后土地增值部分的收益归属问题，失地农民就业问题，参与土地流转农民的长期生活保障问题等。丰都县南岸片区一村，某企业打算到该村搞现代农业，在协商土地流转时部分村民不愿将承包土地流转出来，理由如下：收不到租金谁负责？田地破坏了谁来还原？自己想种地收不回来怎么办？二是资金支持力度有待加强。截至2105年，丰都县已签约13家农业龙头企业，签约合同资金41.14亿元，但到位资金只有1.9亿元；三是技术支持准度有待提高。随着政府不断对农民进行技术培训和指导，农业生产技术已得到明显提高，其主要矛盾已不是绝对缺乏技术支撑，而是技术需求和支持的对接不够准确，比如对特定农机技术的掌握（丰都县农机化率仅为41.22%），如何使用互联网技术进行市场信息获取和产品营销等。

（三）主体动力不足

农民对土地流转的看法不一，有的较为主动，有的处于观望状态，有的则持排斥态度。主要有两方面原因：一是手中无土地，进退更被动。传统农民大多缺乏一定的知识和专业技能（表5），将土地流转出去后，很难实现收入和身份的华丽转身。二是手中无土地，生活无保障。虽然外出务工作是部分农民家庭收入的主要来源，种地退为“副业”，但是大部分农民工进入次级劳动市场，容易受到季节性和周期性影响。据调查农民工未签约率高达68.3%（表6），农民工就业具有极大的不稳定性。

表4 丰都县2010-2015年乡村从业人数统计

表5 农民工文化程度调查表

表6 农民工签订劳动合同情况

三、丰都县推进农村土地流转激发农村内生发展动力的建议

（一）激活农村市场

1.激活农村土地市场。党的十九大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这一重大政策旨在通过稳定农村土地市场，发挥其动力基础作用，实现农村土地的集约化、高效率利用。根据调查实际来看，可通过以下三种方法激活农村土地市场：一是政府指导建立规范的土地流转中介组织，负责土地流转信息的收集和政策咨询，帮助流转双方签订规范的流转合同；二是政府指导建立农村土地流转的地价评估机构，帮助流转双方评估地价，防止任何一方蒙骗流转价格，使农村土地流转市场的价格体系公开透明；三是政府指导建立监督管理机构，对转入土地的实际经营主体进行监督管理，在政策允许范围内合法经营。

2.激活农村产品市场。党的十九大报告指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。促进农村一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。”结合十九大报告精神和调研情况，可以通过以下三种方式激活农产品市场：一是整合分散的农产品资源，将各乡镇村的产品优势整合起来，破解单一分散的营销弊端，发挥拳头作用，提高竞争力；二是将具有明显优势的农产品有效推上市场，利用“互联网+”模式发展农村电商，依托农产品加工龙头企业对外签订产销定价合同，多渠道打造农产品销售平台；三是打造农产品知名品牌，依托产品资源优势和渠道优势注册商标、打造品牌，持续扩大影响力。

3.激活农村劳动力市场。丰都县很多地区因地理环境和农作物品种影响无法实现全机械化生产，这就需要半机械化和人工作业相结合的方式开展生产。调查发现，丰都县农村留守劳动力可分为三种：一是具有一定技术经验，把务农作为副业，边务农边从事其他行业，生活小康的农村留守劳动力；二是具有丰富的生产经验，依靠自家劳动力专门从事农业生产经营的种植大户或种植能手；三是从事农业劳动的农村妇女和中老年群体，这部分人勤劳肯干，由于家庭和个人原因不得不在乡下务农。针对以上三种群体，可以采取以下两种方式：一是针对第一和第三部分农民，可以动员其将土地流转出来，既可以获得租金和分红收入，又可以鼓励他们参与种植大户或合作社生产劳动；二是针对第二部分农民，可以引导他们转入更多土地开展规模化经营，发挥他们的种植智慧，参与规模化生产。

（二）激发农村要素杠杆

党的十九大报告中指出：“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”推进农村土地流转激活农村内生发展动力，必须发挥好各类杠杆的支撑作用，包括政策杠杆、资金杠杆、技术杠杆等。

1.激发政策的引领作用。习近平总书记指出：“政策好不好，要看乡亲们是哭还是笑。要是笑，就说明政策好。要是有人哭，我们就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”根据丰都县问题现状分析，可从两个方面进行完善：一是完善农村土地流转价值补偿机制。规范参与土地流转的“三方”（集体、转出方、转入方），清晰各自的权利和义务；建立流转期满后土地增值部分的利益分配机制等；二是制定失地农民的就业和生活保障补贴政策（医疗卫生、养老、子女受教育等），保证他们以后的生活质量稳步提高。

2.激发资金的支撑作用。农村土地流转缺乏资金支持是制约激发农村内生发展动力的主要因素。调查发现要解决资金缺乏的问题需要从以下两方面入手：一是深化“银政农”合作。政府参与组织银农对接会、项目推介会、金融咨询座谈会等，协调县内各金融机构加大对全县重点农业项目、农业企业、农村新型经营主体的贷款投放，解决农业企业和“三农”融资难的问题；二是探索创新贷款抵押方式扩大抵押物范围。如将土地承包经营权、农民住房、温室大棚等作为抵押物，建立“政府+银行+担保+保险”的互联融合发展模式，政府给予风险补偿、贷款贴息、保费补贴等政策。

3.激发技术的带动作用。对于转入土地达到一定规模的经营大户或合作社等，建议政府加大对农业经营科技投入的力度和技术指导。一是农业部门、科研单位、高等院校等发挥技术优势，提高技术推广的有效性和覆盖率；二是借鉴其他地区的经验，如浙江省组织实施新型农业经营主体测土配方服务“千万”工程，农业科技入户工程、高产创建活动等；三是县人事部门要积极调动农技人员到基层参与工作或兼职，建立县乡农业技术人才点对点服务制度，为农经、农技服务。

（三）激励农村主体

党的十九大报告指出：“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”因此，必须充分优化和培育农村主体，激励农村主体成长壮大。

1.优化现有农村主体。传统农民的缺乏知识技术导致农业农村经济发展较为缓慢，为此，需要对现有的农村主体进行优化，提高他们的知识技术水平。一是以农业产业带动农民培训。按照“1+6+X”现有农业产业体系，结合“一村一品”农业产业布局，把发展红心柚基地、有机大米基地和榨菜基地与农民培训结合起来共同推进；二是将非农技能培训放在岗前培训。把外出农民工的培训经费用在岗前培训上，即学即用，提高农民工的上岗技能和素质，一定程度上减少农民工的盲目流动，帮助农民工签订更稳定的工作。

2.培育新型农村主体。通过土地流转为农业企业家、种植大户、科技特派员等群体提供展示本领的舞台，充分激发他们的内在动力。一是建立健全农业职业培训体系。有针对性地加大农村实用人才和农业职业经理的培训，在培养大量“土专家”“田秀才”等农村实用人才的同时，加大对种养大户、家庭农场主、农业龙头企业和合作社领办人的培训，增强营销、管理知识和领导艺术，建设一批农业职业经理和农业企业家队伍；二是建立新型农村主体持久服务农村的长效机制，使他们成为现代新型农业经营主体的投资者、管理层、创办者、领头人。