地方竞争机制是中国高质量发展重要动力源泉

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地方竞争机制被认为是中国经济长期高速增长的重要动力源泉。

在全国政协委员、中国发展研究基金会副理事长刘世锦看来，经济发展转入高质量发展阶段，这套机制仍然有效。事实上，地方谋求高质量发展的探索业已起步，不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。

南方周末记者谭畅南方周末实习生阚纯裕发自北京

“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内，城镇登记失业率4.5%以内。”2018年3月5日，城镇调查失业率作为一项反映就业情况的预期指标，首次进入政府工作报告。

在全国政协委员、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦看来，这是淡化地方政府GDP考核、建立新的评价体系的一项重要改进。

地方竞争机制被认为是中国经济长期高速增长的重要动力源泉。如今，地方谋求高质量发展的探索业已起步，新的评价体系应包含哪些指标，以继续鼓励地方竞争，成为一大关注点。

农地改革已成其他领域改革的瓶颈

南方周末：现在都在说“发展新经济，培育新动能”，你说“经济增长的动能大部分仍来自老经济焕发出的新的增长动能”。这个判断是如何作出的？

刘世锦：经济增长的动能主要来自三个方面，一个是现有的产业体系，即所谓老经济，这一块怎么激发新的动能，潜力很大。第二块对中国来讲属于新产业，但在发达国家已经是老产业，比如生产性和社会性服务业。第三块就是处在创新前沿的领域，通过创新能够转化为一些新的增长动能，像现在讲得比较多的新能源、人工智能等。

总的来讲，新动能大部分还是前两部分，严格来讲都属于老经济。第三部分现在影响比较大，宣传力度比较大，但真正能转化为经济增长动能、拉动经济增长的比例还比较低。而且创新要转化为新的增长动能，一是有很大的不确定性，再就是还需要时间。

南方周末：要转入高质量发展阶段并持续推进，需要形成与之相适应的体制环境。当前和今后一个时期，应优先推动哪些领域的改革？

刘世锦：首先需要加快打破行政性垄断，着力降低土地、能源、通信、物流、融资五大基础性成本。

之所以称其为“基础性成本”，是因为它们覆盖到生产生活的方方面面，不仅直接影响实体经济特别是制造业的竞争力，也影响到服务业，还影响到民生和整个国民经济。降成本这关过不了，高质量发展就会受到影响和制约。

南方周末：你多次提到，农村土地改革不能再拖，是基于这一领域的改革进展未如理想吗？

刘世锦：十九大报告提出以城市群为主的城市化，提出乡村振兴战略，两者是内在统一的。要实施这些战略，必须加快农村土地制度改革。改革的大方向在十八届三中全会已经明确，就是农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，农民宅基地也要创造条件流转起来，全面推动人员、资金、土地等生产要素在城乡之间的市场化配置。

但应该说，目前进展和人们的期望有较大的距离，还没有取得实质性的突破。农村土地制度问题现在已经成为其他很多领域改革的一个瓶颈。

新的评价体系需要新的社会共识

南方周末：财政部部长肖捷在3月7日的记者会上说，截至2017年末，地方政府债务余额16.47万亿元。你怎么看这个数据以及中国地方债问题的严重程度？

刘世锦：应该说风险是可控的，账也是比较清楚的。主要问题在于最近一些地方的隐性债务上升速度比较快，而且规模也比较大，大于显性债务。所以中央提出要防控金融风险，重点就是地方债，尤其是隐性债务的问题。

最近几年，地方隐性债务以比较复杂的形式表现出来，包括像一些地方的专项基金、产业投资基金、PPP等方式，它们的共同特点就是地方政府最终要承担偿还的责任。

地方为什么一定要搞这么高的债？我觉得其实还是为了保持高增速，还是GDP挂帅这样一种理念在驱动。因为一个地方要拉高增长速度，最管用的还是投资；投资当中能够成为政府抓手的，最主要还是基础设施建设投资。

南方周末：发改委拟将地铁申报门槛提高三倍，也属于降风险措施？

刘世锦：不仅是地铁，还包括其他一些基建项目。我们做过一个研究，与OECD国家处在同样发展阶段的时候相比，中国基础设施建设投资的比重明显偏高。基础设施建设投资比重过高，很可能是中国现在整个经济结构不合理的一种表现。适当减缓基础设施投资增速，对促进经济结构的合理化、化解金融风险相当重要。

南方周末：地方债务高源于GDP挂帅，那新的评价体系应该是怎样的？

刘世锦：这次政府工作报告有一些重要的改进，比如把城镇调查失业率充实进来了。

评价体系其实涉及社会共识与政绩观。社会共识对发展中国家尤为重要，作为“认识上的最大公约数”，社会共识能大幅降低社会交易成本。一些发展中国家发展迟缓或倒退，重要原因是缺少关于发展的社会共识。中国改革开放以来的成功，是建立在“发展是硬道理”的社会共识之上的。随着发展阶段的转变，发展的社会共识也需要相应转变。把发展主要看成甚至等同于增速，在高速增长阶段或许是有道理的，但当这个阶段过去后，如何把发展更多地与质量、效率等概念挂钩，需要从决策者到普遍民众系统地转变理念，或者说形成一种新的发展共识。

鼓励竞争，保护地方政府的创新精神

南方周末：淡化GDP考核之后，地方政府实现高质量发展的动力来自哪里？

刘世锦：顶层“指方向、划底线”，说清楚大的方向、目标，什么事情能做，什么事情不能做，什么样的局面要避免。在此前提下，究竟什么样的办法符合实际，能够有效推动高质量发展，就不是事先能计划好的了，得靠市场经济第一线的探索、试错、比较、竞争。在这个过程中，需要强调的是地方竞争的重要性。

地方竞争机制被认为是中国经济高速增长的重要动力源泉。事实上，这一机制也不是事先设计的。传统计划经济体制以强大的政府科层组织为基础，这种组织架构部分服从于计划经济运行的需要，部分则源于中国的历史和文化传统。在计划经济时期，中央和地方之间一直存在着“统”和“放”的循环和争议。当市场经济大潮涌来，政府的角色逐步演变。如果说企业家是生产要素的组合者，地方政府则是生产要素平台的搭建者，就是通常说的“政府搭台、企业唱戏”。

地方政府的行为，既受到上级组织考核和本地发展目标要求的激励，也受到其他地方竞争压力的推动。如何营造有竞争力的发展环境，需要地方政府领导人具备另一种类型的企业家精神，其中包括了眼界、胆识、创新性、执行力等企业家精神的核心要素。地方政府领导人的企业家精神，构成影响地方发展状态的重要变量。

离开地方竞争机制或地方政府的企业家精神，中国发展的故事是讲不清楚的，或者说丢掉了一个关键性角色。这一点是西方经济学教科书未曾关注过的，理应成为经济学下一步探索的重要议题。

中国过去三十多年的高速增长，开始的时候还是沿用老办法，走了一些弯路。地方竞争这个机制出来后，对外招商引资是地方政府行为转变的重要一步。土地财政、开发区建设、项目引领等陆续涌现出来，成为地方加快发展的“抓手”。地方竞争的一个好处是便于比较，管用的坚持下来，并得到推广，不管用就被淘汰了，形成了试错纠错、存优汰劣的机制。

南方周末：但地方竞争也存在一些负面效应，现在各地项目竞争、人才争夺，已经非常激烈了。

刘世锦：既然地方竞争机制源于演化而非人为设计，在承接了过去的政府科层组织优点，如完备的组织架构、较强的行政资源动员能力、较有效的组织规则和文化等的同时，也保留了某些缺陷，如行政权力过多地控制资源、政企关系不规范、法治建设滞后以及由此带来的寻租腐败等问题。这种复杂格局不可避免地使地方竞争机制陷入诸多争议。

转入高质量发展阶段，这套地方竞争机制仍然是有效的，不能丢，不应该丢，也丢不掉，但需要与时俱进地改革、创新、提升。事实上，这些年地方政府在与现代市场经济、开放经济的磨合中，适应性逐步提高。下一步应通过继续推动政府职能转变、行政体制改革，加快形成廉洁、高效、有创造力的公务人员队伍，有正确激励、可问责、可纠错的运作机制。与此同时，通过第一线的试错纠错，积极探索有利于高质量发展的“管用”办法。

南方周末：与高速增长期相比，地方竞争机制需要相应作出哪些调整？

刘世锦：还是要重新构建地方发展的目标、评价和激励体系。用什么样的新指标，需要深入研究、比较。一个办法是设置一个新的主要指标，如前面提到的就业指标；另一个办法是组合就业创业、质量效益、可持续性等若干反映高质量发展的指标，形成指标体系。

事实上，地方谋求高质量发展的探索已经起步，不少有特点、有价值、有全局意义的做法和政策正在浮出水面。比如，部分二线城市开始“抢人大战”，放低门槛，拿出优惠政策，“给钱给房给户口”，吸收高校毕业生到本地就业创业。人才争夺不仅表现在所谓“高端人才”领域，也表现在普通劳动者市场。一些劳动密集型行业招工难现象已持续多年，找一个保姆的难度往往不亚于找一个大学生的难度。可以预见，长期以来限制城市人口、以户籍和公共服务等挡住外来人口的理念与做法，将面临一个具有转折意义的改变。

转入高质量发展阶段后，机遇将层出不穷，在新的竞争发展过程中，既要支持保护企业层面的企业家精神，也要倡导保护地方政府的创新精神。