特朗普前路未卜的禁毒改革

李航

6月26日是国际禁毒日。此前，在美国“真人秀”明星金·卡戴珊奔走下，美国总统特朗普于6月6日赦免了一名因“非暴力贩毒”遭终身监禁的女囚犯、63岁的爱丽丝·约翰逊。她因卷入田纳西州孟菲斯市可卡因交易，1996年由法庭认定8项刑事罪名成立，受到终身监禁处罚。

在多如过江之鲫的狱中毒贩里面，约翰逊只是一名幸运者，并不代表特朗普严厉打击毒品犯罪的政策会有明显改变。特朗普相信自己会在前任都失败的禁毒行动中取得成功，然而未解的历史旧题、财政紧张、复杂严峻的毒品形势等，注定他的禁毒改革依旧前路未卜。

美国史上的禁毒战争

美国是全世界毒品问题最严重的国家，全世界生产的毒品60%以上输往美国。美国的毒品市场利润巨大，使得各路贩毒团伙非常活跃。毒品问题目前已成为除枪支问题外美国公众最关心的社会问题之一。美国毒品泛滥引发暴力、犯罪等严重的社会问题，挑战每一届政府的禁毒决心。

早在上世纪70年代，美国便拉开了长达40年、以抑制毒品非法供需为特点的禁毒战争。里根时期的禁毒政策空前严厉，使得美国非暴力毒品犯罪的入狱人数从1980年的5万人增加到1997年的40万人。1991年，美国特战队员与玻利维亚特种部队联手，突袭位于玻利维亚北部的偏远庄园——此庄园归哥伦比亚大毒枭巴勃罗·埃斯科巴（Pablo Escobar）所有，但计划被泄露，埃斯科巴乘飞机逃脱。

尽管比尔·克林顿在1992年的总统竞选中，主张对吸毒者进行治疗而不是监禁，但入主白宫的几个月后，他又回到了共和党前任的禁毒战争策略，继续升级禁毒战争。埃斯科巴最终于1993年在哥伦比亚，被美式装备武装和中情局培训的禁毒警察击毙。2015年的美剧《毒枭》，讲述的就是巴勃罗·埃斯科巴的传奇人生。

进入新千年，钟摆慢慢向适度的禁毒政策倾斜。小布什入主白宫时，正值“禁毒战争”行将结束之际——然而，他为此投入的资金比以往任何时候都多。虽然非法药物使用率保持不变，但过量吸食毒品致死人数迅速增加。小布什时代也见证了国内禁毒执法的军事化升级，但是公众舆论已经产生了希望禁毒政策转向的声音，即扩大以健康为基础的禁毒方法，减少毒品政策中治罪化的倾向。

根据白宫的数据，这场绵延40年的禁毒战争，投入资金共计约1万亿美元。但是效果并不理想，吸毒的死亡人数并没有明显下降。民意调查显示，76%的美国人和67%的警察局长相信：禁毒战争已经失败。

全球毒品政策委员会研究报告也称，这场禁毒战争是一次巨大的失败。委员会成员包括联合国前秘书长科菲·安南，以及巴西、墨西哥和哥伦比亚的前总统。该委员会倡导基于公共卫生目标、科学和财政责任基础上的禁毒新政，这是对那之前40年禁毒战争的根本转变。

奥巴马毒品政策转折失败

以变革为口号上台的奥巴马，全面否定前40年的禁毒战争政策，认为禁毒战争是“徒劳的”，把犯罪级别低的毒品罪犯送进监狱，会使家庭破裂，会导致更多的犯罪，美国的毒品政策必须修改。

2010年，奥巴马正式公布了新的国家禁毒战略。该战略强调将更多的资源用于毒品预防和治疗，更加抑制对毒品的需求，强调把戒毒作为一种医疗问题来处理，而不是像前几届政府那样采取轻率的执法手段。显然，将非法药物使用更多视为公共健康问题而非刑事司法问题，标志着美国禁毒政策的转变。

奥巴马新禁毒战略还提出一系列的五年目标，包括将年轻人的毒品使用量减少15%，将毒品导致的死亡人数减少15%。新战略也体现了改革的亮点，比如结束对联邦政府资助注射器获取项目的禁令，结束联邦政府对州医用大麻法律的干涉。

但是，奥巴马毒品政策转折得并不彻底。评论人士认为，新的国家禁毒战略与前几届政府禁毒战争政策并无太大不同，即奥巴马并没有将大部分的毒品政策资金转移到治疗上。根据国家毒品管制政策办公室（ONDCP）2011财年预算，美国在2011财年的毒品战争支出为155亿美元，其中执法部门获得的预算为99亿美元，而治疗和预防措施的预算仅仅为56亿美元。

另外，奥巴马政府对毒品或致瘾药物的管理采取宽松态度。越来越多的州出于娱乐目的，让吸食大麻合法化。根据美国的联邦法律，大麻仍然是非法毒品，不管是持有或贩售都仍构成违法。但是奥巴马政府表示，联邦政府不会干涉各州初步推行的大麻合法化行动，包括不会干涉这些州是否成功地让大麻远离了未成年人。

奥巴马的宽松政策并没有产生明显的效果，其毒品改革政策以庞大的吸毒死亡人数告终。根据美国国家安全委员会的数据，在其任期的最后一整年（2016年），超过4.2万名美国人死于处方药和非法鸦片类药物过量，这一数字是1999年的5倍，超過了2016年美国死于车祸的人数。

特朗普改革之路荆棘丛生

特朗普于2017年1月正式入主白宫。与奥巴马比较宽松的毒品政策完全不同，特朗普的毒品政策强调司法介入和加大执法力度，为惩治毒贩，甚至提议执行死刑，但是禁毒改革前景依然不确定。

其一就是如何平衡财政赤字与其禁毒预算的关系。前任奥巴马留下的巨大财政赤字，一定程度影响特朗普的控毒预算规模。奥巴马在任8年，正是美国应对那场空前的金融危机、开启扩张性财政政策的时期，从2009年至2012年美国财政赤字连续4年超过1万亿美元大关，财政赤字率高升。之后，财政赤字虽有所回落，但在2016年又回升至5874亿美元，较2015财年增加了约34%。财政赤字率升至3.2%，为2009年以来首次扩大。

除此之外，2017年12月美国国会通过了特朗普的大规模减税计划，该计划也将进一步推高美国的财政赤字。据美国国会预算办公室今年4月发布的报告预测，美国2018财年财政赤字将达到8040亿美元，比2017财年增加约21%。同时，美国政府财政赤字在未来十年也将持续扩大，预计2020财年将突破万亿美元。另据摩根大通的迈克尔·费罗利估计，美国财政赤字率将从2017财年的3.4%增加至2019财年的 5.4%。

在此背景下，特朗普承诺将对财政预算保持克制，扭转政府开支攀升的趋势。首先，为应对预算紧张，不惜削减重要的反毒政策机构。特朗普提议对国家毒品管制政策办公室（ONDCP）的预算资金削减90%以上。根据特朗普2019财年预算提案， ONDCP在2019年将仅获得2900万美元的资金，大幅低于其在2018年获得的3.85亿美元。

预算建议将“高强度毒品贩运地区项目”从ONDCP转移到美国司法部的执法机构美国缉毒局（DEA）。ONDCP另一重要的项目即“无药物社区”支持项目，也转移到“药物滥用和精神卫生服务管理局”管理。ONDCP成立于1988年，负责就与毒品有关的问题向总统提供咨询，协调联邦政府减少毒品使用的努力，并制定年度全国药物控制战略。该办公室的主任，常被称为“毒品沙皇”，协调整个国家的毒品管理政策。

与此同时，将节省下来的预算用于加大控毒的执法力度：计划支出180亿美元用于修建美国墨西哥边境隔离墙，16亿美元用于边境执法；计划在2019财年投入300亿美元用于控制毒品，其中，拨出总计130亿美元用于“抗击阿片类药物泛滥”（阿片类药，是指从植物罂粟中提取的有效成分，主要是吗啡和可卡因）。但这些政策举措的效果存疑。

特朗普鼓吹在美墨边境修建隔离墙，试图阻止毒品经墨西哥流入美国。数据显示，每年进入美国的96%的大麻、64%的可卡因和58%的海洛因来自墨西哥。但是，修建边境隔离墙很可能无法有效阻止海洛因流入美国。原因之一是大多数非法毒品都是从合法的入境口岸、通过客运车辆和拖拉机拖车进入的。其次，贩毒者也可以通过其他方式转移他们的产品，加大通过其他渠道走私的力度，比如机场。他们也可能会选择潜艇、无人驾驶飞机和其他交通工具。

总之，毒品走私者被所禁毒品的利润吸引，无论边境墙有多高多长，总能找到办法绕过或穿过任何一堵墙进入美国。另外，试图切断非法药物供应的做法无助于解决毒品问题。比如，在海洛因的问题上，美国政府无法解决吸食者对海洛因的需求。美国人吸食海洛因的比例，自1979年以来几乎没有变化。与此同时，海洛因（经通胀因素调整后的美元）价格大幅下跌，从而使之变得更易获取。

严厉打击阿片类药物泛滥，建议死刑处决毒贩，可能有助于解决阿片危机。近年来，过度服用阿片类药物所导致的美国死亡人数激增。美国疾病控制与预防中心数据显示，2016年，超过4.2万名美国人死于阿片类药物过量。自1999年以来，美国因阿片类药物过量致死的人数翻了两番。特朗普扩大了司法部“阿片类药物欺诈和滥用检测组”对腐败或过失犯罪的医生、药店和分销商的起诉力度；积极采取适当的刑事和民事行动，使阿片类制造商对任何非法行为负责。

与菲律宾总统杜特尔特的禁毒战争类似，特朗普還建议用死刑处决毒贩。这可能成为衡量他在打击毒品问题上所取得进展的方式。然而，对毒贩实施死刑能否实现，目前仍是一个未知数。美国国会早在1994年就批准了对大型毒贩的死刑，但这一条款从来没有执行过。

总之，特朗普的毒品政策改革之路，面临很多问题，其中既有其前任们未解的难题——即“控制非法供给、减少非法需求”何时奏效？还面临财政赤字的巨大压力。他的修建南部边境墙、死刑建议等新政，也包含不少缺陷、面临推动的障碍。

或许，美国决策者需要换一种思路，不是就事论事地单独去寻找某一种禁毒办法，因为吸毒问题并不是一个孤立的问题，尤其在美国已是根深蒂固的顽疾，与其他诸多社会问题紧密相连。或许，只有将吸毒问题与扩大就业、反对贫穷、反对歧视、社会公平正义等诸多社会问题结合起来解决，美国的毒品政策改革之路才能拨云见日。