PPP模式在公共基础设施建设领域的应用研究

裴国忠

摘 要：自20世纪90年代PPP模式起源以来，在英国、家拿大和美国等西方国家得到了长足的发展，运用也比较成熟，在城市基础设施建设领域发挥了重要作用，在我国也有一定的发展历程，当然也存在很多不足。本文通过对大量的文献资料进行分析研究，总结了PPP模式在我国运用过程中的发展困境，同时提出了几点不成熟的建议，期望PPP模式能更好地为我国未来的经济发展更大的贡献。

关键词：PPP模式 基础设施建设 公共领域

中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）09（a）-0045-02

随着我国改革开放的不断深入和城市化进程的持续推进，我国政府的单一的融资模式已不能满足经济发展的需要。因此，PPP模式（即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目）应运而生，该模式源自20世纪90年代，后在全球范围内被广泛应用。近年来，也被我国广泛运用于公共基础设施建设领域。

1 PPP模式在国外的发展

（1）英国：PPP模式起源于英国，1992年开始英国便开始运用PPP的典型模式——私人部门融资计划，英国也是目前PPP技术运用成熟的国家之一。根据英国的经验总结，适于PPP模式的工程包括交通、卫生、公共安全、国防、教育、公共不动产管理等。这种项目模式充分的利用了私人部门的管理经验、创新意识和风控技术，但是其中的问题是成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风險收益分配不合理。

（2）加拿大：加拿大也是目前PPP模式运用成熟国家之一，同时，加拿大是国际上公认的PPP模式运用最好的国家之一，加拿大PPP模式由加拿大PPP中心统一管理，中心主要负责协助政府部门推广和宣传PPP模式，参与PPP模式的开发、实施、审核及建议，为PPP管理制定政策，提供技术援助等。加拿大的PPP市场推进有力，项目运作规范化，各级采购部门经验丰富，服务效率和交易成本优势显著。

（3）美国：美国运用PPP模式的领域非常广泛，已发展成为公共住房供给的主要方式。美国联邦政府设置了很多政策并通过金融机制激励私营部门进入公共住房建设领域，很多地方政府也制定了自己的保障房战略，鼓励私人开发商将其开发的部分住房服务于中低收入住户以提高廉价住户的供应。这种做法能够在增加保障性住房的同时，促进富裕社区的多样性。

2 PPP模式在我国的发展历程

20世纪80年代随着改革开放不断深入和推进，中国就开始积极探索政府和社会资本在基础设施建设及公共领域方面合作的可能性，由时间进行划分，我国的PPP模式大可以分为以下5个阶段。

2.1 PPP模式探索阶段

从19世纪80年代起，我国便已经开始了对PPP模式的探索，在PPP模式之前，PPP模式在国内以一种经典的BOT模式为主要的形式，在我国PPP模式启蒙阶段时。在随后的15年里，我国相关法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央报备，获得允许后方能实施项目。

2.2 PPP模式的试运行阶段

从1994之后，我国PPP模式正式开始进入试运行阶段。与此同时，国内相关专家以及学者也开始专注于PPP模式的相关研究。1994年，众多BOT试运行项目逐渐被国家计委核实并批准。然而，由于资金和政策等方面的原因，很多的试运行项目没有办法顺利进行下去。

2.3 PPP模式推进阶段

中国的PPP模式经历了几年的试运行阶段后，便正式进入推进阶段。在此期间，我国的社会主义市场经济改革正式确立，这为PPP模式的推进提供了非常良好的社会背景。在推进阶段中，各类项目在招投标过程中市场化表现非常明显，PPP项目数量呈直线式增长，这些项目中大多数已经圆满的落地，也有少数的项目，因为一些人为以及不可抗力因素导致了这些项目的失败。

2.4 PPP模式反复阶段

2009—2012年，我国的PPP项目进入了反复阶段。在这个阶段进行过程中，我国的城镇化脚步加快，导致生态环境恶化、资源短缺、市政基础设施不配套等问题也逐步显现。政府为了应对这一情况，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，随后国务院各部委也出台了一系列落实细则，但是PPP市场格局基本上未发生变化。

2.5 PPP模式推广阶段

2013年之后一直到今天，我国PPP模式一直都处于推广阶段。为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，财政部于2013年底全面部署PPP项目的推广工作。为保证PPP项目的顺利实施，六部委起动特许立法工作，在征得社会意见和建议后，联合编写了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并在2015年6月1日正式发表。在这样一个政策、社会、市场背景下的中国PPP模式的发展，一定是前途无限光明的。

3 PPP模式的发展困境

如今政府在各项资源以及政策条件都是偏袒PPP模式的，但是在很多的实际操作应用当中发现只不过是变相的融资，并没用从根本角度解决问题。因此市场上便出现了一些PPP项目落地困难、“叫好不叫座”的问题。具体发展困境分析如下。

3.1 项目的吸引力与收益率不足

从资本逐利的角度来看，PPP项目的吸引力取决于两个方面：（1）PPP项目的预期回报率是否充足，相关风险是否可控。（2）项目的可获得性，主要体现上政府的参与热情上。政府对收益率存在问题的存量项目全力推广。但是这类项目中，社会资本没有真正地参与到项目设计以及项目建造的全部过程中去，因此，要想通过效率等手段来增加收益便是侃侃而谈，所以并没有太多社会资本愿意参加到项目的过程中去，而收益率高的项目却成了政府紧紧握住不愿放出来的筹码。