我国行政立法公众参与途径研究

张芳祯+耿国阶+庄会虎

摘要当前我国行政立法中的公众参与已经有一定的发展，但是仍存在不足。本文认为需要了解行政立法过程中扮演的重要角色，认清我国行政立法过程中公众参与不足的表现，借鉴国外经验，结合我国实际，建立和完善我国行政立法公众参与的途径和措施。建立动易制度，保障公众“提案权”，完善参与程序和流程，建立相关保障制度。既保障公众权利，又保证程序合法性和广泛代表性，提高行政立法的公众认同。

关键词行政立法 公众参与 途径

理论上行政立法与民主、法治、分权等传统宪政原则相违背。因为容易导致权力失控，—度被西方学者认为是一种危险的立法制度。但如今，许多国家已经将其看作“不得不予以容忍的祸害”，作为国家治理的重要手段。行政立法所具有的灵活性、具体性、应急性和高效率等优势，成为立法机关立法的有效补充和完善，满足了社会治理的充分需求。

本文试图从我国行政立法正式程序中立项、起草、审查、决定等环节来进行研究，分析不足，借鉴经验，结合实际，探索适合我国行政立法公众参与的途径。

一、当前我国行政立法公众参与不足及其原因

我国当前的行政立法技术、程序和体系方面较之前已经取得了很大的进步，但是在行政立法公众参与方面还很不完善。通过对位法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定条例》等法规的研究，从立项、起草、审查、决定和公布等行政立法程序的几个环节分析，可得出当前我国在行政立法的公众参与方面存在着以下几个方面的问题：

（一）当前中国行政立法公众参与缺乏强制性

《行政法规制定程序条例》第12条对公众参与制度进行了规定，“应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。法律条文中运用了“应当”和“可以”这样表示允许的词汇。这仅仅意味着鼓励此种做法，至于不这么做违不违法，很难断定；甚至可以认为，不这么做是不违法的。这种规定具有很大的随意性，缺乏足够的强制性。

在现实生活中，听证会等形式的公众参与，增加了行政立法环节，延长了时间，增大了成本；而且听证制度出现了“预设结果的听证、‘听而不取，听而不决的现象……扭曲了听证‘公正、公开、参与的本质”，所以，在现实操作中，“公众参与”这一环节往往会被省略掉。虽然这种做法不合理，但是由于缺乏强制性的法律规定，这种做法并不违法。因此，这种行为在我国比较常见。

（二）当前中国行政立法公众参与可操作性不足

“虽然公众参与在当前中国行政立法领域有法可依，但是由于其规定存在着模糊性和缺乏可操作性的特点，使得公众参与在行政立法领域流于形式。”我国在行政立法领域的法律规定的操作性不强，比如：公众参与的范围是什么、拥有参与权的主体有哪些、公众参与记录由谁保管、如何保管、意见对应机关应该如何处理公众意见、如何保证公众意见已经被考虑和采纳，这些问题在法律层面都没有详细的界定。也正是因为这样的问题的存在，使得当前我国行政立法中的公民参与缺乏可操作性，这也严重影响了公众参与的效益和积极性。

（三）当前中国行政立法过程公开度不高

公众拥有知情权是其参与到行政立法中的前提。如果公众连获取行政立法消息的渠道都没有，何谈参与问题？当前中国行政立法方面的信息公开性不够，公众的知情权没有得到充分的保障，这也在很大程度上阻碍了行政立法过程中的公众参与。

当前中国行政立法公开性不足主要表现在下面三个方面：

首先，法律规定不足。我国现行的法律中，并没有明确规定，行政立法必须向公众公开，这使得众参与行政立法失去了法律基础。

其次，行政立法活動本身公开度不高。当前，行政立法作为立法活动的一种，主要是依靠文本公开，而且是局部的、有选择的，公开的对象并不是全社会。这样，公众处于被动地位，很难保证自身的知情权和参与权。

再次，责任机制的缺失。虽然法律规定行政机关在立法的过程中，需要听取利害关系人（公众）的意见和建议，但是，对于利害关系人的范围、草案公布的范围和草案公布的方式等都缺乏明确的规定。这种责权利不统一，使得行政机关在立法的时候虽不公开而不受罚。

二、完善我国行政立法公众参与的措施

行政立法在很大程度上是为了弥补人大立法的缺陷和不足才采用的。人大立法，人大代表代表人民进行的立法活动，法理上必然反映人民的利益和需求。同样，作为其替代者的行政立法也应反映人民的利益和需求。行政立法过程中的中充分公众参与，是保证行政立法代表和反映民意的重要途径。

（一）建立公众动议制度，保证公众“提案权”

这里的“公众动议制度”是指行政立法公众动议制度，“即行政相对人依法向有行政立法权的行政机关提出的有关制定、修改或废除某种里发行文件的理发申请，该行政机关应当依法对行政相对人的申请作出相应处理，如果行政相对人对行政机关的处理不服，可以依法请求法律救济”的制度。

目前，我国并没有建立起真正意义上的行政立法公众参与的公众动议制度。要建立起行政立法公众动议制度，需要考虑以下几个方面的问题：

1.确定动议提出方式

行政立法动议作为申请立法的一种，其方式应该有“口头”和“书面”两种。虽然“口头”的立法动议适用于简单明了的情况，但由于其不利于保存和传阅，现实生活中最好少用。我国是—个地区广大、人口众多的国家，立法动议涉及到的社会群体相对也比较复杂，所以需要说明的内容相对比较庞杂，这就需要“书面”的立法动议，并使之常态化。“书面”的立法动议又有利于保存和传阅，交付相关行政部门进行裁决。

2.设立动议专门受理机构

当前我国缺乏一个专门受理行政立法动议受理的行政部门或者说没有一个部门对行政动议受理工作负责。我国需要这样一个专门负责行政立法动议受理的行政部门或者是赋予现有的某行政部门对此项工作负责。至于新建立的受理行政立法动议的行政机构的级别、人员构成和与其他行政机构的关系以及新增加行政动议受理责任的现有行政部门责权利的统一问题，需要仔细考量，最终确定。

3.公布动议受理结果

面对公众提出的行政立法动议，行政立法部门需要在一定的期限内做出回应，并及时做出处理结果说明。如果对于公众提出的行政立法建议决定不予采纳，不仅需要说明理由而且要给利益相关人提出抗辩的救济权。

（二）建立完善的公众参与程序，提高参与度

为保证行政立法公众参与度，需要建立完善的公众参与程序。包括行政立法前的“信息公告制度”、行政立法过程中的“行政立法参与制度”和行政立法后的“信息反馈制度”。

1.建立信息公告制度

信息公告制度需要确定的有公告的时机、公告的方法、公告的范围和公告的内容等。

第一，要确定发布公告信息的时机。行政立法信息公告要保证公众的事先知情权，所以在行政立法进入议事日程之后，保证公众有权利获取行政立法信息。媒体也是重要途径。

第三，确定公告的范围。要确定在多大范围内向哪些人公告信息，既保证利害相关人能够获得信息，又保证必要信息不会泄漏。第四，信息公布的内容。不仅要公布重要的，大家关注度比较高的内容，对于那些存在分歧的条文更要进行公告，让更多的人关注并参与到行政立法中来。

2.完善公众参与制度

完善行政立法的公众参与制度，需要丰富公众参与方式，需要拓宽参与渠道，加强合作，扩大影响面，提高行政立法中的公众参与。对于座谈会参加人数少，代表性不足等问题，可以加强同新闻媒体的合作，通过电视、广播、网络对行政立法座谈会进行深入报道甚至是现场直播，逐步扩大公众参与度。这样既可以降低正式听证会的成本问题，也能够最大限度地扩大公众参与范围。

3.建立并完善信息反馈制度

如果已经采取了各种措施吸引公众参与到行政立法中来，公众的相关的意见和建议却被忽视，这会极大地挫伤公众参与的积极性。

因此，建立并完善信息反馈机制，使得公众提出的意见和建议的处理能够备案，并被公众查询到；对于那些没有采纳的意见和建议，行政立法主体需要作出解释。既要维护公众参与行政立法的权利，又要吸引更多公众参与到行政立法等公共事务中来。建立该信息反馈制度，需要建立几个相互关联的平台：行政立法“公众参与信息平台、信息收集及反馈平台”等。

（三）建立相应的行政立法公众参与的保障机制

有权利必有救济，否则权利就名存实亡。当前中国，对于行政立法主体在立法程序上存在违法的行为并没有明确地规定，也就意味着并不需要承担法律责任。如果法律紧紧规定公众可以参与，并提出意见，但是没有保障机制，面对行政立法过程中公众提出的意见和建议，行政立法采不采纳，完全取决于其自身“意愿”。这很可能造成行政立法主体为了自身利益，而对那些原本符合社会发展需求但是有损自身利益的立法建議采取漠视态度，甚至直接否决，并不作任何解释。因此，我们需要建立并完善相应的行政立法公众参与的保障机制。