民事诉讼法视阈下公益诉讼之完善

谢婧

摘要公益诉讼虽在我国法律中正式确立，但条文的简单化使得公益诉讼的司法适用面临阻碍，严重影响了公益诉讼制度目的的实现。本文针对公益诉讼的具体特征，提出完善我国公益诉讼之法律路径，以期解决公益诉讼的现实运作难题。

关键词公益诉讼 公共利益 当事人适格 诉讼担当

科学的程序设计是诉讼公正的前提和保障。我国立法虽己对公益诉讼加以规定，且实践中己存在司法案例，但法律条文的简单化并不能有效的应对实践操作的复杂性。针对公益诉讼面临的现实问题，鉴于公益诉讼本身的复杂性以及制度构建的渐进性，公益诉讼程序不宜突破现有的诉讼程序而另辟蹊径，而应在逐步完善我国现有诉讼制度的基础上，逐渐推进公益诉讼在实践中的开展。

一、扩大公益诉讼的适格原告主体

在现有的立法范围内，我国公益诉讼的主体仅限于机关和组织，且必须是现有法律已经赋予主体资格的机关或团体，个人不具有原告主体资格的。该规定大大的限制了公益诉讼主体的资格，虽在防止公益诉讼滥用上能起到作用，但这种不当的限制事实上是阻碍了公益诉讼制度目的的实现，与公益诉讼本身的开放性是不相容的。消费者协会、检察机关和环保组织的公益诉讼主体资格已经得以确定。那么，公民个人能否提起公益诉讼？本文认为，应允许个人或组织根据直接利害关系人的授权提起诉讼。其理论依据主要是任意的诉讼担当。

“诉讼担当分为法定的诉讼担当和任意的诉讼担当，前者基于法律的直接规定，后者基于利害关系人的授权。任意担当有分为法定的任意诉讼担当和扩大适用的任意诉讼担当。”法定的任意诉讼担当是指依照法律规定，对某些特定类型的诉讼可以由实体的利害关系人授权他人实施诉讼。法律规定的任意诉讼担当最典型的形式是日本的选定当事人、美国的集团诉讼、我国的代表人诉讼等群体诉讼形式。扩大适用的任意诉讼担当则是在没有法律规定的情况下，第三人仅依据利害关系主体的授权而取得诉讼实施权进行诉讼。扩大适用的任意诉讼担当的主旨即在于鼓励公民积极的“为权利而斗争”，当自己不能或不愿直接行使诉权时，公民将诉讼实施权授予他人行使或法律推定他已经将诉讼实施权交由他人行使。不仅能在一定程度上实现对公民个人权利的救济，同时社会公众也可以受益。

“王海案件”是涉及消费者权益保护的社会问题，“王海们”知假买假然后以索要双倍赔偿的方式打击生产销售假冒伪劣产品的违法行为。他们中，很大一部分人是以维护社会公共秩序，保护消费者权利为目的的，但他们的行为却受到社会公众、法律界人士的反对，法院也大都以知假买假人不是消费行为，不适用《消费者权益保护法》为由，不予受理或者不予支持其诉讼请求。若依据任意的诉讼担当理论，只要相关消费者同意，“王海”们完全能够成为正当的当事人提起诉讼，保护社会大多数消费者的权益。所以，在公益诉讼领域，依据任意诉讼担当理论，使第三人对公益诉讼的诉讼担当得到司法实践的承认，能在很大程度上促进当事人积极为“公共权利”而斗争，进而实现公益诉讼的制度目的。

对此，有学者认为，扩大适用的任意诉讼担当极大的扩大了公益诉讼的主体资格，将会造成公益诉权的滥用。虽然扩大适用的任意诉讼担当不能避免公益诉讼的滥用，但相比于放弃对惠及社会大多数人利益的救济，其利是大于弊。且不得不承认的是扩大适用的任意诉讼担当理论突破了我国现有的当事人制度，在司法实践中的适用将面临困境，但并不能否认其推动公益诉讼运行作用。

我们可以借鉴域外的经验，司法实践中应采取从严格限制到逐步扩大的方式。现阶段扩大适用的任意诉讼担当仅在公益诉讼领域适用，且对担当人的资格做严格限制：（1）诉讼担当人与案件应该有必要利益；（2）诉讼担当需要利害关系人的同意；（3）诉讼担当人非职业的诉讼者。

二、完善公益诉讼的诉讼代表人制度

公益诉讼本质上是群体诉讼的一种特殊的表现形式，对于解决群体诉讼的问题，各国采取了不同的诉讼形式，例如美国的集团诉讼、德国的团体诉讼、日本的选定当事人制度，我国则有代表人诉讼。对于公益诉讼的诉讼形式，公益诉讼的开放性和包容性决定了程序设计的多元化，我们应在完善现有制度的基础上，逐步建立配制度，协同促进公益诉讼的程序运作。

（一）扩大代表人诉讼的适用范围

在我国代表人诉讼只适用于诉讼标的是同一或同种类的人数确定或者不确定的诉讼。然而，公益诉讼的开放性决定了对基于同一事实发生的诉讼，不同当事人主张的争议法律关系很可能是不同的。

例如，在因产品质量而引起的消费者权益纠纷中，一部分当事人因产品造成了人身损害而提出侵权赔偿之诉，一部分当事人未受到人身财产损失而只能依据合同提出违约之诉。如果严格按照代表人诉讼所要求的同一或同一类诉讼标的，上述纠纷显然不能合并在一起而适用代表人诉讼，但事实上从节约司法资源和实现公益诉讼救济最大化的角度，以上严格的限制是阻碍了公益诉讼制度目的的实现的。

所以本文认为，在公益诉讼案件中，为了便于代表人诉讼的提起，应当放宽其适用的范围，只要属于同一事实或者法律问题的纠纷即可以适用代表人诉讼。

（二）修改权利登记制

权利登记旨在克服代表人人数不确定而导致既判力主觀范围无法确定的弊端，但是公益诉讼案件往往涉案人数众多，具有潜伏性，如果因为受害者未能在法定期间登记，而不允许其主张权利。一方面，不利于在有限的司法资源类实现纠纷解决的最大化，另一方面也使得违法赔偿范围或者赔偿数额大大小于其违法成本。

本文认为，我国可以借鉴美国集团诉讼“申报才退出”的原则，只要当事人未提出不参加诉讼的异议，那么法律即推定其同意被纳入诉讼中，判决的既判力自然扩张至他。特别是对于纯粹的不作为诉讼，因为其不涉及经济利益的计算和损害的赔偿事宜，而仅仅是禁止他人为一定行为，用权利登记来确定当事人人数已无必要。考虑到现有的司法现状，可以将纯粹不作为的案件作为“申报才退出”原则的试运行阶段，等时机成熟再将该原则推广至其他的公益诉讼案件。

（三）允许被告提起禁止性诉讼

在当前的代表人诉讼制度下，司法实践中是不允许当事人仅仅提出纯粹的不作为之诉的。一方面是在因为公民法人对自身权益的保护还仅停留在直接财产利益方面，对非自己财产利益损害的案件则不愿提起诉讼；另一方面因为立法缺失，司法实践在无先例可循的情况下，法院往往不会做出禁止性的判决。公益诉讼的目的不仅在于对已经受损利益的救济，更重要的在于防止现有损害的扩大，预防将来可能产生的其他纠纷。而纯粹的不作为之诉，由法院做出类似于“行为禁令”的判决，能在很大程度上制止現有不法行为的继续实施，也能给社会以惊醒和威慑产生预判的效果。在公益诉讼中，应该明确赋予当事人提出不作为之诉的权利并提供条件，例如，上述“申报才退出原则”，当事人无需进行权利登记，法院公告即可，代表人诉讼行为也无需征得全体当事人的同意。

三、完善公益诉讼的诉讼费用制度

毋庸置疑的是，诉讼程序是建立在一定成本或者说资源消耗的基础上。诉讼成本是影响当事人是否向法院提起诉讼的一个重要原因，一般社会经济人都会在对诉讼成本与胜诉收益作出权衡之后，作出提诉与否的决定。基于此，诉讼费用制度建立的主要目的即在于防止当事人滥用诉权，浪费司法资源。公益诉讼本身所具有的特性决定了公益诉讼费用制度目的不同于普通诉讼制度，公益诉讼费用的收取更多的是激励诉讼作用，而非消减讼。

首先，公益诉讼非直接利害关系性和公益性，使得公益诉讼的提出本身是受到公民主观意识限制的，只有具有强烈公共意识和社会责任意识的公民才可能为了维护公共利益而支出成本。

其次，公益诉讼的开放性和不确定性，其使得公益诉讼过程中所产生的费用将可能远远超过传统诉讼，单就受害人员的确定而言，就需要通过各种消耗财力的方法，而此种费用负担并非普通民众或组织能承受的。

最后，公益诉讼的复杂性决定了公益诉讼救济难于传统诉讼，不论是在损害事实的调查，还是在证据的收集上都难于普通诉讼程序，再加上程序完成的时间消耗，都会让普通公众失去提起诉讼的兴趣，更别说对胜诉的信心。

所以，站在“经济”人的角度，若公益诉讼费用制度设计不能满足公益诉讼所需，那么诉讼费用制度将在很大程度上阻碍公益诉讼在实践中的运行，等同于漠视公民放弃对公益的保护。所以，公益诉讼费用制度应尽量减少“保护公益主体”所支出的费用，或者通过奖励的方式给予其合理的补偿。江伟教授和孙邦清教授曾在民事诉讼法修改建议稿中提出：“公益诉讼案件的受理费减半收取，但诉讼标的额超过5万元以上的免收案件受理费。”