农村社会养老保险的城乡统筹

范林

【摘要】养老保险制度是事关每个公民切身利益的大事，也是解决社会老龄化问题的重要途径。提升农村社会养老保险制度的保障能力，要从名义以及实质两个方面进行城乡统筹，真正实现养老保险城乡一体化。

【关键词】农村 养老保险 城乡统筹 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

我国城镇与农村社会养老保险体系存在巨大差距

自2009年我国建立农村社会养老保险体系以来，逐步实现了农村养老保险体系的多层次覆盖，取得了显著的成绩，为农民搭建了一个除家庭养老、土地养老之外的养老平台。但当前我国农村养老保险体系依然存在着诸多的问题，其中最突出的就是替代率较低，造成农民养老金较低。我国农村社会养老保险体系虽然已经全面建立，但由于未能同城镇人员实施同等的养老福利，阻碍了养老保险制度在农村养老体系中的作用发挥。

当前，我国农村社会养老保险制度按照农民与土地关系的不同，将农村养老保险主体分为三个类型：种地农民、失地农民及农民工。这三个不同主体的社會养老保险制度在模式体系、资金来源、养老金待遇等方面存在着一定的差异。其中，种地农民社会养老保险占主导地位，这部分农民的主业是农业生产，其保险制度模式是“基础养老金+个人账户”，资金来源是以个人缴费为主，政府补贴及集体补助为辅。养老金发放则主要是个人账户中的储存额度，替代率较低。相较于种地农民社会养老保险体系，农民工社会养老保险的发放形式较为灵活，替代率相对较高。而失地农民社会养老保险体系在资金来源上是以政府补贴为主，养老金发放的是个人账户中的累积额度，因此其替代率相对较高，且发放形式也较为灵活。

从我国居民社会养老保险制度整体看，城镇失业居民社会养老保险、在职职工社会养老保险、机关及单位人员社会养老保险在资金来源、缴存方式、发放形式、替代率等方面与农村社会养老保险制度存在很大的不同。因为农村社会养老保险制度替代率较低，所以农民领取的养老金在所有参保居民中是最低的，城镇与农民社会养老保险体系存在巨大差距。

我国农村社会养老保险制度存在的弊端

第一，制度体系设计存在问题。整体上看，农民社会养老保险制度的保障力度不够大，保障效果较差，甚至不能维持农民最基本的养老生活。农民社会养老保险制度保障水平低、保障效果差的主要原因就是替代率过低。2015年中央财政加大了对贫困地区等的转移支付力度，提升农民社会养老的政府补贴数额，这在一定程度上提升了基础养老金的数额，使基础养老金的替代率上升。但在现行的农民社会养老金激励机制下，农民个人账户的缴存额并没有明显提升，最终导致实际的替代率明显低于理论上的替代率，农民领到手的养老金数额较少。

第二，制度激励机制不足。农村社会养老保险制度中，政府对于农民基础养老金的补贴标准是按照人数发放的，存在着“多缴不奖、长缴不补”的问题，这在一定程度上降低了农民参保的积极性，甚至导致部分人存在逆向选择行为。整体来看，激励机制主要存在以下几个方面问题：首先，农民的参保率较低。大部分农民工没有纳入到农民工养老保险体系中，种地农民也有部分未能纳入到种地农民社会养老保险体系中，距离社会养老保险对农民的全覆盖还有很长的路要走。其次，青壮年农民参保积极性不高。很多青壮年农民认为其现在的缴费是为当下的老人服务的，对其60周岁后能否按时领取养老金存在疑问，导致部分人出现不参保或弃保。最后，集体补助的标准较低。不论是农民工还是种地农民、失地农民，集体补助的标准过低，将影响农民参保的积极性。

第三，基础养老金统筹水平较低。当前我国农村社会养老保险在大部分省市区是县市级进行统筹及管理，地方经济发展水平及财政状况直接决定了地方政府的配套补贴水平，尽管中央财政加大了转移支付力度，但地方的配套补助水平却没有统一的标准，经济发达地区和落后地区存在较大的差异。加之统筹层次较低，导致农民社会养老保险关系的衔接较为困难，跨省转移几乎无法操作。尽管有些省市区规定社会养老保险关系在省内范围可以转移，但部分县市养老金管理机构设置了转移的限制标准，影响了农民社会养老保险金的转移效率，甚至其正常的运转。

如何实现农村社会养老保险的城乡统筹

从发达国家居民社会养老保险的统筹路径看，农村社会养老保险制度实现与城市的均等化，基本上经过了两个阶段，即城乡的制度统筹和城乡一体化动态融合。目前我国农村社会养老保险的城乡统筹也可以借鉴这两个步骤。

名义上：城乡社会养老保险制度的合并。第一，将种地农民社会养老保险制度与城镇居民养老保险制度进行合并统筹，建立统一的制度体系，合并成为城乡居民社会养老保险制度。种地农民社会养老保险体系与城镇居民社会养老保险体系在制度设计上有较多的相似之处，特别是在个人账户、缴费方式和养老金发放形式等方面上。因此，可以建立统一的缴费档次，将城镇居民社会养老保险管理机构和农民社会养老保险机构合并管理，实现省级范围内的统筹，这样不仅能够形成统一的制度，还能够实现养老金的保值增值。第二，农民工、失地农民社会养老保险制度与城镇职工社会养老保险制度进行统筹，合并成为城镇职工社会养老保险制度。农民工、失地农民群体虽然在户籍上是农民，但这些人基本上是居住在城镇，在城镇从事服务业、制造业及商业活动等，其主业不再是农业生产，部分人甚至成为城镇企业的固定职工。因此，应该通过制度合并与统筹，积极引导失地农民、农民工参加城镇职工社会养老保险体系，进而在整体上提升失地农民、农民工的养老缴存额度，使其获得更高的养老保险待遇，解决替代率低的问题。

实质上：城乡社会养老保险保障水平的一体化。在城乡居民社会养老保险制度合并之后，由于城市的经济社会发展水平要高于农村，农民要获得与城镇居民、城镇职工同样的养老保险待遇，就必须要加大政府的投入水平。通过城市带动农村、工业带动农业的自上而下的反哺方式，加强制度之间的均等化。各级政府应该加大对农民社会养老的支持力度，同时要缩小农民与城市居民社会养老保险合并后，工资、养老金之间的差距，推动保障水平均等化。此外，还需要不断优化农民社会养老制度的账户形式、养老金发放方式等，建立激励机制，充分调动广大农民的参保积极性，真正实现城乡社会养老制度体系的全覆盖，推动城乡居民、城镇职工养老保险体系的一体化。在一体化融合过程中，要确保城乡居民社会养老保险在保障水平、待遇方面的均等性，就必须要进一步加大对农民的政策支持力度，大力推进农业产业化发展，提高农民自缴标准，确保农民能够享受到均等化的城乡保障水平。城乡居民社会保障水平达到实质上的一体化，可以大大促进城乡生产要素与社会资源的平等自由流动，有助于农民摆脱对家庭养老、土地养老的依赖，有助于推进城乡一体化进程。

（作者为宝鸡文理学院政法学院讲师）

【注：本文系2017年度陕西省教育厅专项科研计划项目“陕西省城乡居民社会养老保险经办机构执行力研究”（项目编号：17JK0031）部分成果】

【参考文献】

①蒋军成、高电玻、吴丽丽：《农村社会养老保险制度保障效果及其城乡统筹》，《现代经济探讨》，2017年第4期。

②封铁英、罗天恒：《农村社会养老保险的长寿风险评估与应对策略》，《西安交通大学学报（社会科学版）》，2017年第3期。