优化粮食安全保障的法律体系

李楠

【摘要】随着城镇化进程的加快，耕地非农化、农村劳动力流失、农民种粮积极性下降等因素对我国粮食安全的影响日益突出。通过法律手段保障粮食安全具有独特的优势，也是国际通行的保障粮食安全的方法。我国的粮食安全保障法律体系已初步建立但尚不完善，为完成新时期确保粮食安全的战略任务，应制定和完善粮食安全立法，优化粮食安全保障的法律体系。

【关键词】城镇化 粮食安全 法律保障

【中图分类号】DF8 【文献标识码】A

“国以民为本，民以食为天”，自古以来，粮食安全一直是一国的立国之本，民生之基。作为世界上人口最多的国家，至2015年，我国粮食产量实现了十二年连续增长，2016年我国的粮食总产量为61623.9万吨，比2015年减少0.8%。总之，我国的粮食安全状况仍不乐观，粮食安全水平总体偏低。

城镇化规模的不断扩大使我国粮食产业被边缘化，影响粮食安全

随着科学技术的进步，我国农业科技得到长足发展，在最大程度上提高了我国粮食生产能力。然而粮食生产依赖于土地、人口和资金等资源，在我国工业化、城镇化进程不断加快的背景下，大量土地、人力和资金由农村集聚到城市，城镇化规模的不断推进使粮食产业被边缘化，从而影响了粮食安全。

第一，耕地非农化，直接影响了粮食生产能力。粮食生产以土地作为基本的物质条件，土地尤其是优质耕地直接决定着一个国家或地区的粮食生产能力。随着经济的发展，我国城镇化发展的速度和规模空前，人口的居住、基础设施建设都需要占用大量土地。在快速城市化进程中，我国耕地流失呈加速态势。虽然农村人口的迁移能空出大量宅基地进行复垦，但建筑占用的耕地，要实现再恢复则难度极大，产生实际效益的周期亦长。耕地的非农化不仅使得耕地的数量减少，而且使得耕地的质量发生变化，直接影响了粮食生产能力。

第二，农村劳动力流失，种粮主体面临着数量和质量的双重下降。粮食生产离不开耕地，同样离不开农业劳动力。相较于农业发达国家，我国农业生产的机械化水平不高，传统农业主要依赖于农村劳动力。现阶段我国农业现代化水平有所改善，然而大量的农村劳动力仍是农业生产的重要保障。随着城镇化规模的不断推进，大量高素质劳动力从农村向城市集中，成为城镇化的重要建设者。同时，在我国大部分地区，与在农村从事农业生产相比，进城务工的收入较高，作为经济理性人，农民在种粮收益低的情况下，纷纷从农业流向城镇第二、第三产业等相对高收益的行业，造成农村青壮年劳动力大量流失。农村劳动力大量向外转移，弱化了粮食生产的基础，现有农村劳动力明显出现“女性化”“老龄化”趋势，种粮主体面临着数量和质量的双重下降，對粮食生产非常不利。

第三，农民种粮积极性下降。农民从粮食生产中得到的收入直接影响农民的种粮积极性。自2000年以来，我国农用生产资料价格的大幅上涨导致了农民种粮成本的提高。与高企的生产资料价格相比，粮食平均销售价格的涨幅偏低，尽管粮食销售价格在上涨，但上涨的幅度远远不及生产成本的上涨幅度。农民种粮的低收益影响了其从事粮食生产的积极性，许多农民宁愿进城务工也不愿在家从事农业生产，留守农村种粮的农民为降低生产成本，或进行粗放耕种，或缩小粮食作物种植面积和投入，或弃耕摞荒，导致粮食产量下降。

我国初步建立起了适应社会主义市场经济要求的粮食安全法律保障体系

粮食安全具有重要的公共利益，是关系到国际民生的重大战略问题，必须加以重视和保障。粮食安全可通过技术进步、加强管理、政策支持和立法规制等手段予以保障，其中，法律具有的稳定性、严谨性、强制性等特征使其保障具有独特优势。国外有许多发达国家纷纷采取法律手段保障粮食安全，如美国制定了《农业调整法》和《联邦农业完善和改革法》（1996），日本相继出台《新粮食法》（1995）、《粮食、农业和农村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促进市场化改革。

第一，目前我国初步建立粮食安全法律保障体系。从目前中国粮食安全立法来看，我国尚未有保障粮食安全、调整粮食问题的专门法律，对粮食安全问题进行规范的主要有《中华人民共和国农业法》《粮食收购条例》《粮食流通条例》《中央粮食储备管理条例》等一系列法律法规。其中《中华人民共和国农业法》是我国农业领域的基本法，其在第五章首次提出了“粮食安全”的概念，确定了国家有保障粮食安全的责任，要求国家建立耕地保护制度，主产区和主销区购销合作制度，粮食安全预警制度和中央和地方分级储备调节制度等。《粮食收购条例》《粮食流通条例》《中央粮食储备管理条例》属于国务院颁布的行政法规，其主要规定了粮食生产、流通、交易和储备等环节的法律规则和违法责任。此外还有一些法律法规直接或间接涉及到粮食安全问题，如《种子法》《农业技术推广法》《食品安全法》等，以上法律法规共同构成了我国的粮食安全法律保障体系。

第二，我国粮食安全法律保障距离我国实现依法治国，完成新时期确保粮食安全的战略性任务尚有巨大差距。首先，立法层次低，法律体系不健全。目前，我国属于严格意义上对粮食安全进行调整的法律只有《农业法》第五章的规定，但其规定比较原则化，内容简单，难以直接适用。《粮食收购条例》《粮食流通条例》《中央粮食储备管理条例》虽然在实践中发挥了较大作用，但它们仅仅是国务院颁布的行政法规，而且更多的粮食安全问题是靠部门规章、地方性法规来规定，其立法层次低，与粮食安全问题的战略地位明显不符。与粮食地位相当的金融、能源产品已都有相应的基本法律。粮食安全是一国经济安全的基础，却缺乏一部统领全局的基本法，这不能不说是一种缺感。

其次，相关法律法规实践操作性不强。现行有关粮食安全保障的法律规定过于笼统，基本上是实体法律规定，缺少运行程序上的具体规定。一些法律法规在执法主体、职能任务、管理体制、保障措施、违法处罚等方面存在诸多问题。比如《农业法》中规定了要建立粮食安全预警机制，但对于预警机制的运作模式、预警组织机构、相关主体的法律责任等实施方案、实施程序都没有规定，亦没有具体的配套法规，这使得预警机制的规定流于形式，立法的目的落空。同时，由于粮食安全法律法规比较零散，这导致粮食安全法律规定之间出现不协调甚至冲突的情况，造成执法标准不一、责任不一的结果。

最后，法律内容不健全。虽然我国已经初步建立了涵盖粮食生产、流通、消费等各环节的粮食安全法律保障体系，但还有许多方面存在法律空白，如粮食质量安全认证制度、粮食质量安全检测体系、粮食贸易法律规则等都只有原则上的法律规定而没有具体的实施细则。

制定和完善粮食安全立法，优化粮食安全保障的法律框架

粮食安全对国家的发展极为重要，在目前我国粮食安全法律体系尚有缺陷的情况下，应当制定和完善粮食安全立法，优化粮食安全保障的法律框架。

第一，尽快出台《粮食法》。2014年国务院法制办公室将修改后的《粮食法（送审稿）》及其说明全文公布，征求社会意见，这意味着我国粮食安全立法又向前迈进了一步。《粮食法（送审稿）》弥补了《农业法》对粮食安全笼统规定的不足，注重增强国家对粮食的宏观调控，对粮食综合生产能力建设、粮食生产积极性保护、粮食流通与经营、粮食质量安全、粮食调控与储备管理等粮食生产、流通、交易和储备等各个环节都进行了立法规定，同时规定了国家农业行政管理部门、粮食行政管理部门、工商行政管理等监管主体各自的职责范围。与《农业法》的“粮食安全”的原则性规定相比，《粮食法（送审稿）》的内容得到极大完善，其一旦生效，粮食安全的保障即能有法可依，并且职责到人。但该项目还属于“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”或是“预备项目”，需要更加深入的研究和论证。

《粮食法（送审稿）》经过修改，对各方面都进行了完善。但笔者认为其还存在着一些问题和遗漏。首先，作为粮食安全保障法律体系的基本法，制定《粮食法》的基本目的是通过法律手段实现我国粮食安全战略，《粮食法（送审稿）》虽然多次提到“粮食安全”一词，但却没有明确界定“粮食安全”这一概念的内涵和外延，同时也没有明确给出粮食安全的标准，这就导致难以根据其内涵来综合评估粮食安全，判断《粮食法》实现的社会效果。目前，联合国粮食和农业组织（FAO）关于粮食安全的定义为各国所广泛接受，其认为“只有当所有的人在任何时候都能在物资上和经济上获得足够、有营养和安全的食物，来满足其积极和健康审核的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。可以看出，联合国粮食和农业组织（FAO）的粮食安全概念不仅有数量上的要求，还有足够安全、富有营养、保证健康等质量和品种的要求。虽然联合国粮食和农业组织（FAO）对粮食安全的定义得到许多国家的认同，但其概念更多是基于改善世界上贫穷落后国家的饥饿情况而提出的一个粮食供应的目标，与我国现阶段粮食安全工作的实际情况差异较大。粮食安全是个系统工程，不仅涉及到粮食的供应，还包括需求的平衡，也涉及到粮食的生产、流通、储备、消费等各个环节。“粮食产量不足是不安全，过剩也是不安全；储备不足是不安全，过度储备也是不安全”。因此笔者认为，粮食安全应是国家能防范和控制各个环节的粮食风险，保证国家粮食供求平衡。具体从宏观上来说，国家的粮食获取能力充足；从微观上来说，个人能获得数量充足、营养安全的粮食，过上有活力和健康的生活。

其次，《粮食法（送审稿）》未对转基因粮食问题进行规定。目前社会各界关于转基因粮食及食品安全性的争论愈演愈烈，笔者认为，在转基因粮食的安全性尚无定论之前，《粮食法》应专门对转基因技术在粮食品种上的应用进行立法规定，加强对转基因粮食的市场监管，对转基因粮食的科研、试验、进出口等各个环节应实行各个具体的安全控制措施，对违反监管的组织和个人追究严格的法律责任，同时应该建立预警机制，提前预防转基因粮食的潜在风险。

第二，完善与粮食安全有关的相关法律。邓小平同志曾经说过“农业的发展一靠政策，二靠科学”。我国粮食产量能取得“十一连增”好成绩的一个重要原因就在于农业科技的飞速进步。为了进一步推进我国农业科研水平，加快农业科研成果的转化和应用，需要对现行的《农业技术推广法》进行修订，加强农业科研和科技推广的交流，加大财力投入，并加强对农技人员的培训，提高农技人员的知识水平。同时，对《农业法》的相关实体规定具体化，比如完善、细化关于农业投资和农业保险的条款，增加关于农业投资和保险的主体、政府对农业投资和保险的投^及政府监管、法律责任等问题的规定等。

第三，對现行有冲突的粮食安全法规进行梳理和协调。由于现行的粮食安全立法分散，立法主体、立法背景的差异导致各法律规范之间相互冲突、相互矛盾的情况时有发生，因此需要依据粮食安全基本法对现行法律法规进行梳理和协调，以达到法制统一的要求。具体来说就是一方面我国应尽快出台《粮食法》，确立粮食安全保障体系的基本法；另一方面要进行法律清理，对现有法律法规进行梳理，对有冲突的规定进行修订和整合，以期建立一个有粮食安全基本法统领、协调有序的粮食安全法律保障体系。

【注：本文系2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国粮食安全法律制度研究”（项目编号：14YJC820070）的阶段性成果】

【参考文献】

①曾晓昀：《论中国<粮食安全法>的制定》，《河南社会科学》，2011年第6期。

②穆中杰：《关于出台粮食法若干问题的研究》，《中国粮食经济》，2014年第10期。

③《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

责编/孙娜