监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制研究

刘 凡，刘 鑫，王胜利

(1.皖西学院 法学院，安徽 六安 237012；2.安徽省人民检察院，安徽 合肥 230000)

一、构建监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制的必要性

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，其中第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”第十八条规定：“监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据”。国家通过制定《中华人民共和国监察法》，明确监察委员会的性质和监察的范围，赋予监察委员会对职务违法犯罪的调查权，使党的主张成为国家意志。

国家监察体制改革对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权进行有效整合，创设了具有复合属性的国家监察权[1]。国家监察权的复合性又决定了其权力内容的包容性和多样化等特征。再加上监察委员会的设立完全是一种“体制创新”，它与司法的衔接是过去未曾遇到的新课题[2]。国家在发展的任何特定时段，权力都可以假定为一个恒量或常量，虽然它事实上总是处在变化之中。新增加的国家机关权力的设定和行使，会对原有国家权力横向和纵向的配置格局产生广泛的影响[3]。因此，无论是从制约权力、保障人权出发，还是从诉讼规律的角度考量，为确保职务犯罪调查工作在法治框架内开展，检察机关的法律监督权需要与监察委员会在刑事诉讼层面进行对接，形成打击合力，这有助于监察制度的完善，推进法治建设进程[4]。

二、监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接中存在的问题

监察制度改革是新生事物，新成立的监察委员会承接了过去检察机关很多刑事诉讼职能，包括刑事侦查权、调查处置权、移送起诉权等。由于监察的证据标准和刑事诉讼的证据标准不同，监察权和检察权在权力性质上也存在差异，导致职务犯罪案件办理过程中存在一定程度的衔接不畅问题。通过实践调研，监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接中主要存在以下问题：

(一)提前介入方面

1、提前介入的目的和作用，检察机关和监察委员会的认识不尽相同

实践中，大部分地区的检察机关希望通过提前介入去审查案件的关键证据，初步判断被调查人是否构成犯罪、构成何种犯罪，初步判断是否符合逮捕条件、是否有逮捕必要；而监察委员会则是希望通过检察机关提前介入、熟悉案情，进而希望检察机关尽快做出逮捕决定、尽快提起公诉，并且希望检察机关在认定犯罪事实上与监察委员会保持一致。

2、提前介入的具体程序缺乏规范，随意性较大

一些地方监察委员会通知检察机关提前介入的方式比较随意，通常是采取电话通知的方式。个别地方虽然采取了书面通知的方式，但是没有注明联系部门、联系人及联系方式，由于监察委员会部门较多，导致检察人员提前介入时耗费了许多不必要的时间和精力。

3、提前介入存在被滥用的危险倾向

通常，检察机关的提前介入应当是根据监察委员会的邀请介入，属于被动介入，并且提前介入的工作仅限于引导监察委员会调查取证。但是个别地方监察委员会在调查刚刚启动时，就邀请检察机关派员提前介入。监察委员会往往借口人手紧张，要求提前介入的检察干警参与案件的调查。在此种情形下，提前介入被滥用为变相的“抽调办案”。

(二)案件管辖方面

《监察法》第三十四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”新修定《刑事诉讼法》中检察机关职能管辖方面，将第十八条改为第十九条，第二款修改为：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”

《刑事诉讼法》第十九条规定的司法工作人员职务犯罪“可以”由检察机关立案侦查，如何与《监察法》第三十四条规定的公职人员违法犯罪“一般应当”由监察机关为主调查，其他机关予以协助相协调？同时，反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门(以下简称“两反”)转隶后，《刑事诉讼法》赋予检察机关的职务犯罪侦查权具体由哪一个部门行使也是需要研究的问题。

(三)案件移送方面

1、移送的案件材料不齐全、不规范

调研发现，有的地方监察委员会没有移送电子卷宗，有的没有移送涉案财物，或者移送的调查案卷没有装订成册、案卷没有目录等。移送案件材料的不齐全、不规范给检察机关办案带来了诸多的不便，严重影响办案的效率。

2、移送被采取留置措施被调查人的做法混乱，存在较大的安全隐患

实践中，在被调查人留置期满后，有的地方检察机关将被调查人由法警从留置地点带回检察机关办案工作区进行讯问并同步录音录像，然后做出逮捕决定，再将被调查人送看守所羁押。这种做法可能会给被调查人的身体和心理造成一定的影响，容易出现安全事故。

3、现行统一业务应用系统无法提供技术支持

不少办理过监察委员会移送职务犯罪案件的检察机关反映，案管部门在接到有关移送卷宗后，因为现行统一业务应用系统预设的移送单位无监察委员会选项，致使案件迟迟不能录入办案系统，不仅影响了案件的及时接收，还影响了案件后续的办理。

(四)强制措施适用方面

强制措施的适用既包括是否对被调查人采取强制措施，也包括对被调查人采取何种强制措施，当前存在的主要问题有：

1、随意降低逮捕的标准导致逮捕的适用比例过高

强制措施有不同种类，应当根据案件及被调查人的具体情况决定适用不同种类的强制措施。但事实上，检察机关对监察委员会移送的被调查人采取逮捕措施的是普遍现象，如安徽省某县检察机关对于监察委员会移送过来的案件被调查人一律采取逮捕措施。分析其原因，有的是监察委员会要求逮捕的，有的是改革初期慎重办案所致。但是不严格依照法律规定的逮捕的适用条件，随意降低逮捕的标准，会导致逮捕比例过高，这种情形值得警惕。

2、现行统一业务应用系统中关于强制措施决定权限及法律文书配置明显滞后

根据《人民检察院刑事诉讼规则》，公诉部门对受理的案件认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，应制作逮捕意见书移送侦监部门审查决定。在现行统一业务应用系统中没有赋予公诉检察官决定逮捕的权限，无法制作相关法律文书。因此，对于监察委员会移送来的案件，公诉检察官无法在统一业务应用系统中办理逮捕手续，制作相关法律文书。实践中，一些检察机关通过技术部门将侦监部门办案权限赋予公诉部门的检察官，使得这一矛盾得以缓解。但是捕诉合一的办案模式，要求统一业务应用系统尽快升级完善，以适应办案的需要。

(五)退回补充调查方面

1、退回补充调查时被调查人的“换押”问题

《监察法》赋予了监察委员会留置的权力。当案件移送到检察机关，检察机关经审查决定逮捕被调查人并将其羁押在看守所。但如果检察机关经审查发现需要补充调查，将案件退回监察委员会，检察机关能否开具《换押证》将被调查人“换押”至监察委员会？监察委员会是否具有“换押”的权力？如果“只退卷不退人”，监察委员会在补充调查时，需要讯问被调查人，应该如何进行？这些问题需要进一步明确。

2、发现漏罪或者漏犯是否需要退回补充调查

检察机关在审查监察委员会移送的案件时，发现犯罪嫌疑人新的犯罪事实或者是遗漏应当移送审查起诉的同案犯罪嫌疑人，这时是将案件退回补充调查还是要求监察委员会补充移送审查起诉？这一点值得探讨。

(六)自行补充侦查方面

1、检察干警自行补充侦查的意愿不强

由于《刑事诉讼法》对审查起诉有明确的期限规定，时间比较紧张，而自行补充侦查的时间又计入审查起诉时限内，从而使审查起诉时间更加紧张，因此检察干警一般不愿自行补充侦查，而是选择省时省力的退回补充调查。

2、检察干警自行补充侦查的能力和经验不足

随着“两反”的转隶，检察机关的侦查力量严重削弱。而目前从事职务犯罪案件检察环节办理工作的多为侦监、公诉等部门的检察官，他们长期专注于案件证据的审查、复核，没有受过系统的侦查取证训练，对于如何收集证据、如何固定证据等侦查工作并不熟悉，侦查能力和经验明显不足，这也会让他们放弃行使自行补充侦查权。

3、有关自行补充侦查权行使的规范不够明确、可操作性不强

首先是启动标准不明确。《刑事诉讼法》中“人民检察院经审查，认为需要补充核实的”的规定过于笼统，在实践中不便准确把握。因此，亟待出台有关规定，细化启动的具体标准。其次是启动程序不明确。如启动程序是否需要经过审批等均无明确规定。实践中，对补充侦查权的启动均由公诉部门检察官自行掌握和决定。

(七)审查起诉方面

1、辩护律师介入的问题

由于在监察委员会调查阶段，律师不允许介入，当案件移送到检察机关后，辩护律师就来到检察机关要求会见犯罪嫌疑人、复制有关案卷材料和光盘。而检察机关案件承办检察官可能还尚未讯问犯罪嫌疑人和阅卷。那么，何时允许辩护律师会见犯罪嫌疑人、复制有关案卷材料比较合适？

2、调查人员出庭作证的问题

当前，我国正在进行“以审判为中心”的诉讼制度改革，其实质就是“以庭审为中心”。当庭审阶段辩护律师对被调查人在调查阶段供述的真实性和自愿性产生合理怀疑时，检察机关能否申请调查人员出庭作证以应对辩护律师的质疑？

三、监察机关职务犯罪调查与检察机关诉讼衔接机制的构建

监察制度是新时期我国建立的重要政治制度，而刑事诉讼制度是我国的基本法律制度，监察权的行使程序、行使方式、权力边界等都有必要依据《刑事诉讼法》的相关规定进行明确和界定。监察制度和刑事诉讼制度的衔接关涉国家惩治职务犯罪合力的发挥和效果的实现，因此，分析现存的问题，深入研究两者之间如何有效衔接尤为必要。

(一)提前介入方面

1、明确检察机关提前介入的目的和作用

检察机关提前介入的目的和作用在于：一是结合《刑事诉讼法》对案件证据的合法性、真实性和关联性的要求，按照证据标准以及提供法庭证据的需要，对收集、固定证据及完善证据体系等提出建议；二是在充分了解案情的基础上，就案件事实、证据以及法律适用等问题，提出明确、具体的意见；三是从审查起诉的角度，依法对其他调查活动提出意见或建议。

2、规范提前介入的具体程序

监察委员会在办理职务犯罪案件中需要检察机关提前介入熟悉案情和引导调查的，应与同级人民检察院案管部门联系，并出具《商请提前介入函》。案管部门受理后，交由职务犯罪检察部门处理。案件承办检察官须填写《提前介入审批表》，经部门负责人审核后，报请分管检察长批准。经分管检察长批准后，承办检察官携带《提前介入通知书》及工作证等提前介入案件。

3、严禁提前介入变成“抽调办案”

提前介入的检察官要准确把握提前介入的目的和作用，立足检察职能，不得从事逾越检察职责的工作。严禁参与案件的调查讯问，严禁出现在同步录音录像的镜头中，严禁在讯问笔录、谈话笔录上签名。

(二)案件管辖方面

《刑事诉讼法》第十九条与《监察法》第三十四条的衔接问题，应当按照“主罪为主”原则，对《监察法》第三十四条做出补充性规定。例如，公职人员涉嫌故意杀人罪，同时又涉嫌职务犯罪，应该按照“主罪为主”的原则由公安机关侦查，监察委员会予以协助。

(三)案件移送方面

1、规范案件材料的移送

案件材料的移送首先要确保材料内容齐全，如起诉意见书、涉案财物清单、调查案卷及电子卷宗、涉案财物；其次，材料形式要规范，如装订成册、案卷有目录等。检察机关案管部门作为监察委员会移送职务犯罪案件的入口，应当认真审查把关，对于内容不齐全的，可以要求补送；对于形式不符合的，应要求监察委员会完善后再移送。需要强调的是，要督促监察委员会及时做好涉案财物的移送。《监察法》第四十六条明确规定，对于涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。这关乎犯罪嫌疑人量刑，应当引起足够的重视。

2、规范被调查人的移送

应当区分两种情形：一是被调查人未被采取留置措施的，人民检察院有权要求监察委员会配合通知其及时到案。二是被调查人被采取留置措施的，根据《刑事诉讼法》的规定，由检察机关先行拘留，再审查决定采取何种强制措施并交付执行。严禁将被调查人带回检察机关办案工作区进行讯问。

(四)强制措施适用方面

1、明确逮捕的决定机关及执行机关

检察机关受理案件后，对监察委员会已采取留置措施的被调查人审查决定是否采取强制措施和采取何种强制措施，并及时通知监察委员会。做出逮捕决定的，应当通知公安机关执行。需要特别强调的是，检察机关对监察委员会移送来的采取留置措施的被调查人，要严格依照法律规定的强制措施适用标准进行审查，没必要一律采取逮捕措施。比如，安徽省庐江县人民检察院就根据案件以及被调查人的具体情况，对已被监察委员会采取留置措施的被调查人采取了取保候审的强制措施。

2、明确逮捕的执行程序

公安机关收到检察机关逮捕决定后，应安排两名以上公安民警凭逮捕证执行逮捕任务，监察委员会、检察机关派员配合。公安机关执行完毕后将逮捕回执送检察机关。

(五)退回补充调查方面

1、完善退回补充调查的程序

人民检察院对监察委员会移送的案件经过审查后，认为需要补充调查的，应当制作《退回补充调查决定书》以及《退回补充调查提纲》，详细列明需要补充调查的事项和理由，将案件退回监察委员会补充调查。

2、正确处理补充调查期间的“换押”

第一，退回补充调查期间，对犯罪嫌疑人的强制措施不变；第二，如果犯罪嫌疑人被羁押，人民检察院应当及时将退回补充调查情况通知看守所；第三，退回补充调查期间，如果监察委员会需要讯问犯罪嫌疑人的，人民检察院应当予以配合。

3、做好对漏犯和漏罪的处理

鉴于监察委员会对案情较为熟悉，检察机关在审查监察委员会移送的案件时，发现犯罪嫌疑人新的犯罪事实或者是遗漏应当移送审查起诉的同案犯罪嫌疑人，应该将案件退回监察委员会补充调查。

(六)自行补充侦查方面

1、明确自行补充侦查期限不计入审查起诉期限

由于检察干警不愿自行补充侦查的重要原因是因为自行补充侦查期限计入审查起诉期限导致时间紧、任务重，如果法律能够明确规定自行补充侦查期限不计入审查起诉期限，这无疑会增强检察干警自行补充侦查的意愿。

2、明确自行补充侦查的启动情形

总结以往的司法实践经验，可以将自行补充侦查的启动情形归纳为以下五种情形：1)只需要收集和补充证据材料，用以查明个别非主要犯罪事实的，为了达到最佳庭审效果，可以由检察机关自行收集；2)需要补充的证据仅限于简单的书证且易于补充的，可以由检察机关直接收集；3)检察官与调查人员因为案件定性、事实或者情节的认定存在分歧，导致证据的收集上存在严重分歧不可调和的，由检察机关自行收集；4)调查人员在办案时带有严重的偏向性，难以保证其收集的证据能够全面、客观、真实地证明案件事实时，检察机关可以自行收集；5)调查人员可能存在违法办案的情况，可能会影响案件公正办理的，可以由检察机关自行补充侦查。

3、规范自行补充侦查权的启动程序

办案过程中，如果检察官发现案件符合启动自行补充侦查的五种情形时，应制作《自行补充侦查审批表》及自行补充侦查提纲，经部门负责人审批后，报检察长决定。自行补充侦查结束后，根据补充侦查情况，制定《自行补充侦查报告》，列明补充侦查情况及结果，报检察长审批后，及时将补充侦查情况告知监察委员会。

(七)审查起诉方面

1、明确案件移送后辩护律师介入的时间

应当区分不同情形加以明确：对于被采取留置措施的被调查人，人民检察院应当从其被执行强制措施之日起三日内告知其有权委托辩护人，并允许已被委托的辩护律师阅卷；对于未被采取留置措施的被调查人，人民检察院应当从案件受理之日起三日内告知其有权委托辩护人，并允许已被委托的辩护律师阅卷。

2、明确调查人员出庭作证的情形

当庭审阶段辩护律师对被调查人在调查阶段供述的真实性和自愿性产生合理怀疑，经检察机关书面通知监察委员会补充提供证据仍难以证明时，检察机关可以向法庭申请调查人员出庭作证。经法庭审查认为确有必要，调查人员应当出庭作证。

(八)其他方面

1、尽快对统一业务应用系统升级改造

一是将提前介入的程序反映在统一业务应用系统中。如前所述，有关提前介入的受理、审批等应网上留痕，《提前介入审批表》能够直观反映；生成的《提前介入通知书》，在检察官提前介入时应当向监察委员会出示；提前介入结束后，生成的《提前介入书面意见》经部门负责人审核后，应当告知监察委员会。二是根据捕诉合一的模式升级统一业务应用系统。在系统中赋予公诉部门检察官审查适用强制措施的权限和审查起诉的权限，并且取保候审、监视居住、拘留和逮捕等强制措施的适用要全部设置到位，方便后期根据案件具体情况灵活使用。三是修改完善相关的法律文书。法律文书作为记录司法活动的重要载体，具有法律权威性。应当根据司法实践的需求，及时修改完善相关的法律文书。建议在统一业务应用系统相应的节点中设置指定管辖决定书、传唤通知书、拘留决定书及通知书、逮捕决定书及通知书、报请许可采取强制措施报告书、退回补充调查决定书等法律文书及审批权限。

2、积极争取成立职务犯罪检察部门

总结不同国家、地区检察机关内部机构的设置，可以发现两点共同的规律。一是业务机构设置的基本标准是适应案件办理需要，将处理同类业务的检察官集中在一起，以便于组织调配和业务管理；二是内部机构设置适应特定检察机关的职能、组织特点和业务发展需要。因此，要确保监察机关和检察机关职务犯罪案件办理工作高质发展，成立专门机构是关键。

为实现与监察委员会的工作衔接，建议可以在省、市、县(区)三级检察机关成立职务犯罪检察部门并配置相应职权。这不仅体现了对规律的遵循，也符合检察工作的实际，并且职务犯罪检察部门所承担的职权，并不仅仅限于公诉，还涵盖了补充侦查、审查逮捕、移交线索督促、监察调查监督和审判监督等方面。

新颁布的《刑事诉讼法》规定,人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。为确保法律监督权的刚性，这部分侦查权可以交由职务犯罪检察部门行使，并可以考虑将以前从事过反贪反渎办案工作、具有丰富办案经验的检察干警充实到职务犯罪检察部门。