浅议公立中学内部控制存在的常见问题及其优化

张抒

摘要：近年来随着我国教育体制改革的不断深入，学校内部的经济活动与前期相比呈现出了复杂化、多样化的特点，因此对学校内部管理也提出了更高的要求，內部控制在学校管理中的全面应用也应运而生。本文以公立中学的内部控制为研究对象，总结公立中学在进行内部控制建设和实施中存在的主要问题，并针对这些问题提出相应的优化措施，以期能够对中学的内部控制完善有所帮助。

关键词：内部控制；公立中学；问题；优化

一、内部控制概述

公立中学作为我国教育机构的重要组成部分，属于行政事业单位范畴。公立中学的内部控制，就是通过制定制度、实施措施和执行程序，对单位经济活动的风险进行管控和防范的过程，最终实现控制目标。其控制范围包括单位层面具体业务层面，其中具体业务层面的内部控制主要包括预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目和合同六类。

二、公立中学进行内部控制优化的必要性

近些年来，一些公立中学因社会声誉好、师资力量强、发展后劲足，逐步形成“一主多辅”多校区发展的集团化模式，其经济活动愈发频繁、内容愈发复杂，对学校议事决策、资产使用与保管、财务信息质量等方面的管理要求越来越高。

内部控制的优化，对于完善学校内部管理有着重要的意义。一是保障学校办学行为合法合规，防止出现学校声誉受损、被处罚或法律诉讼等事项。二是有助于学校资产的安全和使用有效，防止资产被挪用、贪污、闲置等情况的发生。三是有利于学校更好地履行社会责任，改善内部管理，提升服务于社会的效率和效果。四是为财务信息质量提供保证，使财务信息不仅能客观地反映学校的经济活动，还可以为学校内、外部报表使用者提供可靠的财务信息。

三、当前我国公立中学在内部控制建设与实施中存在的常见问题及原因

（一）学校的内部控制环境不够完善

公立中学的议事决策及执行程序缺乏监督，执行不力；内部职能部门设置不合理，职责不明晰，导致职能交叉、缺失或相互推诿；关键岗位管理不严格，不相容岗位未分离，有徇私舞弊倾向。主要原因一是学校负责人及其他管理人员对内部控制工作不重视，没有对部门设置及职责、业务流程、关键风险点等进行梳理，对风险认识不足；二是人员使用不合理，尤其是安排在关键岗位的人员，有的缺乏责任心和专业素质，单位也未对其进行必要的培训及跟踪考核，造成人浮于事的现象；三是内部控制方法未得到充分运用，有业务控制不严、信息不共享等现象。

（二）预算管控的效率不高

首先，预算编制不科学，对于上年度预算支出的合理性及必要性缺乏考查，易造成预算松弛或浪费。其次，在执行进程中预算刚性不够，预算调整不审批，预算外项目不严控，预算管理流于形式。再次，预算执行部门的预算完成情况数额差异较大，前松后紧，有突击花钱倾向。第四，预算执行情况考核不及时或没有考核，没有评价和相应的激励机制。主要原因一是单位领导对预算工作认识不足导致预算工作落得不实；二是单位管理环境和财务基础工作较差，不能有效建立和执行预算管理；三是预算各环节管理不系统，不能实现对全面经济活动的控制；四是执行中过分强调预算刚性或刚性不足，影响预算控管效率。

（三）学校收支业务管控存在不足

有的收入业务管控不足，存在超标准、超范围收费，不严格执行“收支两条线”。有的支出业务管控不足，支出不符合预算要求，报销业务流程不清晰，重大支出项目未经领导班子集体决策，财务核算不严格等。主要原因一是管理人员对政策法规学习理解把握不到位；二是校区分散、学生数量剧增，管控难度加大；三是管理手段层次低、效果差，不适应学校新形式下的发展需求；四是财务人员职业道德修养和整体业务素质亟待提高。

（四）制度建设不健全

制度制定不合理、执行不到位、考核奖励不及时等，造成执行不统一，奖罚不科学，无法引导教职员工行为，无法实现管理目标。主要原因一是制度制定目标不明确；二是业务流程环节梳理不到位；三是岗位设置职责不清楚；四是部门保护主义相对突出；五是制度执行监管失位，制度落实不到位。

（五）学校内部监督约束力不足

学校内部控制的监督有内部审计监督和外部上级主管部门的检查监督两类。外部监督的时间和频率学校难以把握，因此学校对内部控制的监督主要依赖于内部审计。具体实践中，公办中学往往不设内部审计部门，内控审计往往由财务部门不负责内控的其他人员担当，实质上的“双重领导”影响了审计工作的独立性和客观性，监督检查职能履行不到位。

四、优化公立中学内部控制的途径

我国公立中学的内部控制在建设和实施过程中存在的诸多问题，严重影响了其管控的有效性，影响了学校的进一步发展，甚至有的还给学校带来了不小的损失。笔者认为，要提高公立中学内部控制的管控约束力，必须强化内部控制的建设管理，重点从五个方面加以优化。

（一）优化公立中学的内部控制环境

学校负责人要不断强化内部控制建设在学校建设中的地位作用，努力用“内控管理水平的高低直接制约学校建设水平的高低”的标准来引领学校内部控制建设和管理实现体系化、科学化、制度化的目标。一是内部控制管理组织体系健全。学校要坚持执行与监督相分离，单独设置内控职能部门，负责内部控制的日常工作；指定内部审计部门承担内控的内部监督工作。二是机构设置科学，权责分配明确。学校应结合业务特点和内部控制要求调整内部职能部门设置，做到权责统一。三是完善人力资源管理各项制度。选拔和聘用职业道德素养强和专业素质能力高的人员进入教职员工队伍，完善聘用、培训、辞退与辞职管理办法和薪酬、考核、晋升与奖罚办法，促进学校建设健康发展。

（二）公立中学应进行风险评估

内部控制的主要内容就是分析研究经济业务活动的可能遇到的各种风险，因地制宜设置控制方法并监督执行。学校应设置风险评估小组，建立经济活动风险定期评估机制，每年至少进行一次，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估，并将结果提交学校领导班子，作为学校重大决策的依据。风险评估要重点关注内部控制组织建设、内部管理制度完善、预算管理、收支管理、政府采购管理、合同管理、资产管理、建设项目管理等内容。endprint

（三）加强制度体系建设，提高管制效率效果

制度管理主要包括制度制訂、制度执行、制度考核与奖惩等环节。制度管理应注意内部控制方法科学综合运用，如不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等；制度管理应关注重点业务的控制，如预算业务、收支业务、资产控制、建设项目、合同控制等；制度管理中还应加大业务流程管理，引入跨部门协调机制，努力达到提高效率、信息共享、方便实用的管理效果。

（四）提升公立中学预算的管控水平

学校应建立从预算编制、执行到考核的有效机制，确保预算目标的实现。在预算编制上，以收定支、统筹兼顾、保证重点，可在增量预算的基础上，各部门预算单位轮流编制零基预算，从而剔除上年度支出中不适用下年度的项目，增强合理性；在预算执行上，按预算进度及额度办理业务，切实履行预算调整审批手续，防止超预算情况的发生；在预算考核上，组织考核后编制预算执行情况分析报告，奖优罚劣。应重点推进预算绩效管理，就是在预算管理中引入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性。

（五）运用信息系统加强内部控制

切实将信息技术应用于各项业务活动，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，通过对信息资源集成、共享实现自动控制化目标。有条件的学校要利用智慧校园平台将内部控制融入管理流程全程，在信息安全的基础上提高内部控制体系运转的效率。

五、结束语

完善的内部控制机制对于公立中学的管理水平的提升具有重要作用，但是受各种因素制约其在内部控制建设和实施中存在较多的问题，因此有必要对其进行优化。本文针对当前我国公立中学在内部控制建设和实施中存在的常见问题提出具有相应的优化措施，以期能够对公立中学内部控制有效性的增强和管理水平的提升有所帮助。

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（作者单位：东北师范大学附属实验中学）endprint