旧房改造与共同缔造

■ 本刊记者 叶昌元

负担分摊

上海逐步成为一个老龄化的城市。据悉，2018年上海60岁以上的老年人达到400多万，其中约70%的老年人居住在没有电梯的老旧小区内。这些老年人随着年龄的增大，体力减弱，甚至患有各种疾病，上下楼梯力不从心。近年来，上海市政府及相关部门多次发文，提出结合老旧小区综合改造加装电梯，让广大老年人出行方便。在加装电梯过程中，由市、区二级政府出一点—每部电梯财政补贴为24万元，小区居民出一点—每部电梯居民自筹资金36万元。

上海加装电梯经费的住户自筹部分，采取的是逐层递加的方式。

按每部电梯政府出24万元、住户自筹36万元计，各户出资分配比例：一、二楼住户不出钱；三楼住户出资比例为17%，一共为6.12万元；四楼住户出资比例为22%，一共为7.92万元；五楼出资比例为28%，一共为10.08万元；六楼出资比例为33%，11.88万元。按一梯两户计：三、四、五、六楼住户每户出资分别在3、4、5、6万元上下。如果是一梯三户、四户，每户分摊将更少。这对住户来说，经济压力不大。

如果有些居民收入低，一次性付款确实有些困难，上海相关方面正在促进银行或投资管理部门参与进来，用分期按揭的方法，让低收入居民也能装上电梯。

2016年8月，北京市决定开展住宅楼增设电梯试点，试点范围在东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区内（简称城六区），选取对象为未列入棚户区改造、房屋征收计划，未设电梯的城镇4层以上住宅楼。原则上每区选取一栋1990年前建成投入使用住宅楼，且总数不超过4个单元门。

上海市长宁区一加梯住宅楼

电梯内景

北京市既有多层住宅楼房增设电梯试点所需资金以房屋所有权人自筹为主，财政补贴为辅，鼓励单位和社会其他资金积极参与。企业及与财政无缴拨关系的事业单位房改房原售房单位同意的，可以使用房改售房款。北京市规定：财政按照加装电梯购置及安装费用的40%，且最高不超过24万元/台予以补贴。

多方协调

别以为装一部电梯简单，这背后是政府各部门、利益各方的密切协调。

北京市规定：既有多层住宅楼房增设电梯试点工作由市住房和城乡建设委牵头，市重大项目办、市规划委、市质监局、市公安局、市发展改革委、市国土资源局、市财政局、市民政局和市社会办配合。城六区政府还要增设电梯试点工作管理部门，具体负责试点项目的组织实施。而市住房城乡建设会同发展改革、国土资源、规划、质量技术监督、公安消防等部门按简政放权、放管结合、优化服务的原则，简化相关报审流程。这牵涉10个政府部门和一个专设机构。

上海加装电梯的审批原来需加盖36个章，后改为15个章。由此可见牵涉部门之广。

试点项目最终落在所在地街道办事处及社区组织。他们要配合有关部门组织做好试点项目居民协调工作，动员鼓励居民按物权法要求，通过深入协商，就投资、管理和平衡业主利益，特别是受影响较大业主的利益等问题统一思想，达成一致意见并签署书面协议后，有序开展增设电梯的工作。

据上海宁居置业发展有限公司总经理殳金荣称：加装电梯工作量最大的就是与住户沟通，堪与拆迁相比。一是需要取得小区2/3以上业主的同意，同时，每幢楼（门洞）要得到90%以上的业主签字认可，方能履行后续手续。工作组需挨家拜访、逐一沟通，往往唇焦舌燥也未必能说服对方。二是在沟通过程中，遇到形形色色的诉求。往往是一层的住户抵制加装电梯，因为不能从加装电梯中受益，还要遭受施工的烦扰。曾经有一对住在一层的老俩口，向开发公司提出更换他们家所有的家用电器，才同意签字。开发公司考虑到对方收入确实很低，以对方不泄漏此事为前提，满足其要求。

在取得业主同意方面，北京市也有类似规定：增设电梯应征得所在楼栋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，同时应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意，并应当妥善处理好住宅周边相邻关系。

如果是楼房加层，事情就更复杂了。

对于楼房加层，上海市出台政策：经本楼和本小区绝大部分业主同意、经相关部门批准、经勘察设计机构认定楼房的地基和结构强度允许加层的，可以加层。加层的施工、材料等费用从卖房所得中出。卖房所剩费用，还要用于小区内基础设施的改善，如修建停车设施等，另外给予本楼、本小区现有住户适当补偿。施工过程不可避免地影响住户的正常生活，必须接受住户的监督、干预。竣工后，本楼、本小区住户购买加层住房有优先权。这意味着，楼房加层的事先、事中、事后都要听取广大业主意见。工作量非常大。

不仅如此，旧房改造的主体也是多元的。以加装电梯为例，实施主体可能是业主委员会、原房改售房单位、房屋产权单位，也可能是同意增设电梯的专有部分业主。他们要负责增设电梯的项目报建、资金筹集、组织实施等工作。

上海仙霞街仙逸、芙二小区加层、加梯综合改造示意图。项目策划设计单位是华东建筑设计研究总院、上海宁居置业发展有限公司

城市更新

上海的老旧小区主要建造于上个世纪50年代至90年代，年代长、房型、结构情况复杂，有些房屋因多年失修，房屋沉降倾斜，甚至接近危房。能加装电梯的旧房，只是其中的一小部分。

为旧房加装电梯是城市更新的缩影。

从新中国成立后依托大型厂矿的城市萌生，到上世纪90年代兴起的开发区热，一批城市或城区在山野中崛起。可以说，它们是在一张白纸上画出的图画。但是，我国更多的城市都有悠久的历史，在不间断地演变、发展。城市里的基础设施和房屋总是要新陈代谢。

有人爱拿欧洲建筑寿命与我国的相比，以此说明欧洲重视历史文化街区或古建筑的保护、碳排量低，而中国则相反，喜欢大拆大建，碳排量高；或者拿古代城墙、下水道的寿命与今天的建筑和基础设施相比，厚古薄今。这些批评不是没有道理，但事实上，这还与城市发展速度有关—发展速度低的，建筑与设施的寿命相对较长。新中国成立后，厂矿职工所住的工棚、“干打垒”、简易楼、小户型成套住宅、现代化的住宅，每一“新版本”房屋的崛起往往要建立在“老版本”房屋的废墟上。这其实是我国发展速度的见证。

现在，我们要担当起大国对环境保护的责任，因此要避免大拆大建，又要满足人民日益增长的美好生活需要，城市发展必然锁定老旧小区改造、加装电梯这类工程。

2017年12月1日，住房城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会。会上，王蒙徽部长指出：老旧小区改造是贯彻落实党的十九大精神，解决城市发展不平衡不充分问题，实现人民群众对美好生活向往的重要举措。推进老旧小区改造，有利于改善居民的居住条件和生活品质，提高群众获得感、幸福感、安全感；有利于改善小区环境，延续历史文脉，实现城市可持续发展；有利于加强和创新基层社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。

厦门市思明区先锋营社区是老旧小区，没有配套公共变压器，用电容量不足，导致用电可靠性较低。而且小区内通讯线、电力线纵横交错，如同“蜘蛛网”，影响了小区的美观。2016年1月，先锋营社区投入380万元，对供电设施进行彻底改造

为更好地推进老旧小区改造，住户城乡建设部在15个城市开展老旧小区改造试点，目的是探索城市老旧小区改造的新模式，为推进全国老旧小区改造，提供可复制、可推广的经验。可见，城市更新在今后相当长一段时间内是一支重要旋律。

目前，越来越多的城市居民对旧房改造表示配合支持。上海市长宁区仙霞街道水城小区的居民在征询意见时表示：“加装电梯利国利民，感谢政府的关怀。”还有居民谈到，现在居住的房屋大部分属私房，政府贴钱加装电梯，这是难得的好机会，我们要珍惜这种机会。

共同缔造

北京、上海等地旧房改造的实践，向世人表明，事关若干政府部门的权力，又牵连若干人群的利益。这些人群包括居民、开发商、勘察设计单位、施工单位、电梯生产厂家、材料商等。而在居民这个人群里，一层住户与六层住户、紧挨电梯的住户与远离电梯的住户又有不同的利益诉求。一项改造可能牵扯千百人，推进的难度可想而知。如同现阶段的各类改革进入深水区，城市更新也进入深入区。

如果说建新城是在白纸上作画，城市更新则是修改前人的画作，难度更大。怎么办？

十九大报告正好给予明确的方向—坚持以人民为中心：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。”“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为目标，依靠人民创造历史伟业。”“有事好商量，众人的事情由众人商量，是民主的真谛。”“保障人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”

因此，王蒙徽要求，充分运用“共同缔造”理念，激发居民群众热情，调动小区相关联单位的积极性。

他还提出，老旧小区改造试点要探索四个机制：一是探索政府统筹组织、社区具体实施、居民全程参与的工作机制。充分发挥街道、社区党组织的作用，在老旧小区改造各环节充分反映居民需求。二是探索居民、市场、政府多方共同筹措资金机制。按照“谁受益、谁出资”原则，采取居民、原产权单位出资、政府补助的方式实施老旧小区改造。三是探索因地制宜的项目建设管理机制。强化统筹，完善老旧小区改造有关标准规范，建立社区工程师、社区规划师等制度，发挥专业人员作用。四是探索健全一次改造、长期保持的管理机制。加强基层党组织建设，指导业主委员会或业主自治管理组织，实现老旧小区长效管理。

“幸福沈阳 共同缔造”行动启动以来，沈阳已持续推进数十个试点社区建设，广泛动员群众参与，积极创新治理体系，让老百姓有更多的认同感、获得感和幸福感

相信这种探索不仅仅让城市更美好，也是对健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的探索。